论作为高等教育研究方法的政策分析，本文主要内容关键词为：高等教育论文,政策论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从国家诞生之日起，政府的政策就对社会各方面产生重大影响。但是，政策分析或称政策科学作为一门新兴科学，却是近几十年才发展起来的。尽管如此，政策分析作为一门重要的软科学，其影响越来越大，并已进入高等教育研究领域，成为高教研究的一种新方法。本文拟对作为高教研究方法的政策分析进行具体评述。
一
大约从60年代开始，政策分析逐渐发展成为一门系统的专业知识。然而，目前对政策分析的基本概念仍有许多不同的解释，以下就是其中的三种：(1)政策分析是与政策有关的社会科学研究；(2)政策分析是关于政策过程或内容的政治科学研究；(3)政策分析是对政策的经济分析。
上述定义的侧重点各不相同。尽管如此，学术界一致认为政策分析具有五个方面的基本特征：(1)政策分析的研究对象是公共政策。(2)政策分析是一门跨学科的新兴知识。它的主要知识基础是政治学、社会学、经济学、管理学等几门社会科学，同时也包括多门其他科学和专业技术。(3)政策分析的目的是帮助解决政策运作过程中的问题，具有很强的实践性。(4)政策分析不是完全客观、中立的知识。它具有强烈的价值倾向，包括一系列明确的道德观、价值观。(5)政策分析的最佳研究模式是过程模式。
综合以上特征，政策分析大致可以这样界定：政策分析是一门运用多种知识和技术来研究公共政策的新兴科学，目的是改进政府的政策。
把政策分析的一般理论运用于高等教育，就构成了高教研究的一种新方法。确切地说，高教政策分析是指运用规范的模式解析高教政策运作过程的一种研究方法。它可以在系统或院校两个层次上同时进行研究，也可以针对政策运作过程的某一特定阶段开展研究，分析政策将要实施的变革、变革的实质及抵制的力量等。同时，研究的侧重点也可以不同。就西方国家而言，60年代，政策分析主要关注数量的扩展和社会平等；70年代，有关管理和经济效益的问题占据了研究的中心；80年代，政策分析转向对改革的效果进行追踪研究，寻求造成改革结果与目标不一致的原因，设计并操作高教政策评估的常规模式。目前，高教政策分析特别关注高等教育的研究职能，分析高校科研与工业、科技发展的关系。在知识经济备受瞩目的背景下，高教政策分析的这一转向是必然的。
二
如前所述，政策分析的最佳研究逻辑是过程模式。一般说来，政策运作过程可分为政策制定、实施、评估三个阶段。当然，三个阶段的划分不是绝对的，例如，在政策制定、实施阶段也需要不断地及时评估、反馈。政策制定阶段的任务是发现、确定要解决的问题，设计、评估不同的解决方案，听取、交流各种建议，最后形成正式的决策。高教政策主要关注六个方面的问题。(1)规模：高等教育的规模多大合适？通过什么机制（计划或市场）来确定高教规模？(2)结构：应当构建什么类型的高教系统？即高教系统应是单一结构的，或是应当包括二个、三个或更多的子系统？(3)地区分布：高校应设立在什么地方？高等教育对一个地区的发展为何非常重要？(4)入学：谁应该进入高校学习？入学应当采取精英型标准或是大众型标准？(5)管理：应当由谁支配高等教育？高等教育的基本组织是独特的吗？如果是，它是否产生了特殊的决策结构？(6)课程：高等教育应当传授什么、研究什么？课程的内容和结构在多大程度上应由劳动力市场决定？
对以上问题的回答不可避免地面临着价值的冲突与取舍。为了达到某些目标，必须牺牲另一些有价值的追求。高教政策主要涉及五个方面的基本价值：质量、平等、自主、责任、效益。其中质量与平等、自主与责任尤其重要，对它们的取舍决定了上述六个领域问题的回答，从而也就决定了高等教育的发展。总之，把五种基本价值观应用于六个基本领域，就构成了高教政策制定阶段的主要任务。
对于政策的实施，可以按两种顺序展开研究：自上而下或自下而上。两种顺序所依据的前提假设和所包含的意义不同：前者认为政策实施过程主要是由行政秩序决定的，贯彻政策应当采取自上而下的战略；后者则认为政策的实施主要由基层组织的活动决定，应当采取自下而上的战略实施政策。那么，究竟应采取哪种研究顺序呢？
70年代后期，波尔·萨巴特(Paul Sahatier)和拉迪斯拉夫·克里奇(Ladislav Cerych)对六个欧洲国家的九次高教改革进行了广泛的追踪研究，结果发现自上而下的改革模式在特定的条件下具有可行性，但并不总是富有成效。因此，自上而下的研究顺序的可靠性也要视具体情况而定。此外，深刻把握影响改革的关键因素将会提高改革成功率，改革规模是其中最为关键的因素。对于规模可以从三个维度进行分析：深度、广度、层次。深度指政策目标与目前高等教育的价值及实践相背离的程度。广度指政策要改革的领域的数量。层次的含义是，改革是指向整个系统、或是某一类部门、或是某一所高校？三个维度的结合决定了改革的规模，从而基本决定了政策改革的类型，因为改革规模和改革的成败有着非常密切的关系，如下面的矩阵图所示。
研究结果表明，对整个系统的大多数领域进行与传统价值相去甚远的改革最难实施，然而小范围、低层次、表面的改革同样难以实施。改革规模不能太大或太小，适中规模的改革最容易成功，这就是波尔·萨巴特和拉迪斯拉夫·克里奇提出的“适中理论”。
评估是高教政策运作过程的重要一环，80年代后又成为高教政策分析所研究的中心问题。评估要研究的问题是：高教政策对其所欲解决的问题产生何种影响？政策的效力如何？谁负责政策评估？评估的结果怎么样？是否需要修正、变更或废止原有的高教政策？
评估能否达到预期的目的，取决于能否发展起有效的评估方式，不论这种方式是定量的客观分析，或是个别专家的主观评价。在各种评估方式中，绩效指标系统是比较重要的一种。它以对结果的客观测评为基础，目标是改进管理。但是有些学者对这种方式提出的质疑。不同性质的工作过程及其成果之间存在着难以捉摸的差别，因而绩效指标不可能永远公正。绩效指标以对结果的测评为基础，导致对投入与产出之间的关系缺乏足够的理论分析，对工作过程缺乏深入的认识，得出的结论含有虚假的成分，因此对绩效指标方式必须加以完善和发展。
三
政府的高教政策对各国高等教育的发展都具有直接而深刻的影响。高教政策分析以政府的政策为研究对象，以各门科学知识和专业技术为理论基础，应用规范的模式研究高教政策的制定、实施、评估等环节，无疑能使我们获得有关高等教育的确定性知识，加深对高等教育发展规律的认识，也将有益于改进高等教育的实践活动。然而，作为一门系统的专业知识，高教政策分析兴起的时间不长，和其他的研究方法相比，它还不成熟、不完善。笔者认为，高教政策分析存在以下不足之处：
首先，高教政策分析以这样的假设为前提：人类的思想和行动都是理性的，高教政策的运作过程也是理性的。政策分析的目的是改善政策，因此它必须确信任何高教政策过程都受理性因素的支配，是可以预测和控制的，采用理性分析的方式能够得出正确的结论。当然，理性是人类思想和行动的一个基本特征，但是，在现实生活中，并不是每一件事都可以预见，个人或群体的行为变化常常基于非理性，高教政策的运作过程并非纯理性的，有些高教决策是非常混乱的。在实施过程中也会出现出乎意料的限制因素。因此，政策分析并不能保证带来完全确定的知识，在特殊的情况下，某些高教政策甚至是无法分析的，这是运用政策分析的方法研究高等教育的一个本质局限。
其次，高教政策分析的知识基础有待进一步加强。政策分析是一门跨学科的新兴知识，它的知识基础既包括历史悠久的一些科学，如政治学、社会学等，也包括一些不是十分完善的科学，如管理学，甚至还包括一些目前没有发展成为成熟的科学的知识和技术，例如，测量、评估、实验等虽然也广泛应用于社会科学研究，但严格说来，它本身还没有发展成一门独立的科学。作为一门技术，它也有待进一步改进，如上述的绩效指标评估方式。更为重要的是，这些科学和技术还没有围绕着政策分析的目的整合成有机的知识体系。所有这些，都是制约高教政策分析进一步发展的因素。
第三，作为研究方法，政策分析本身需要进一步发展、完善。这既包括理论方面，也包括技术问题。对政策分析的本质应有更进一步的深刻认识，有些操作中的问题也急需考虑。例如，政策分析的最佳研究逻辑是过程模式，许多学者对此持不同观点，他们认为对一个领域的研究应采取多种方法和技术，政策分析应是多维度、多侧面的。究竟应运用什么样的研究模式分析高教政策，目前尚无定论。关于政策过程的分段，也有不同意见。除三阶段的分法外，有些学者提出了一种七阶段的分法：(1)确定政策要解决的问题；(2)对一系列可供选择的政策进行评估；(3)收集、整理有关的政策建议；(4)形成正式的决策；(5)实施；(6)评价；(7)反馈。当然还有其他的分法。每种分段方法都有其理论根据和适用条件。如何确定不同分法的理论根据之间的细微差别、在什么条件下运用哪种分法，目前也是众说纷纭。对于政策实施过程的研究顺序，部分学者主张自下而上的研究。由于缺乏这方面的研究实践，现在仍无法确定哪种研究顺序更科学，更谈不上两种顺序的互补问题。此外，还有一些困难，如评估方式等，都有待于研究、解决。
如果在更为广阔的背景上考察，高教政策分析的推广和应用依赖于政策分析一般理论的发展与完善。高教政策分析是政策分析的一个分支领域，和其他的分支领域相比，它处于相对滞后的状况，而且似乎没有和政策分析的一般理论紧密地融为一体。当然也有例外，例如，波尔·萨巴特和拉迪斯拉夫·克里奇对欧洲高教政策实施阶段的详细研究即使在政策分析的一般领域中也是一个典范。然而，总的看来，高教政策分析对政策分析普遍理论的发展所作的贡献不明显，相反，它的进展依赖于政策分析普遍理论的推动。在众多学者的努力下，在政策分析实践活动的推动下，政策分析的理论及技术正得到较快的发展。例如，目前已不再重视对政策运作过程进行分段，而是更倾向于把它看作一个整体。政策分析的目的也不仅仅是为了改进政策、完善管理，许多学者正赋予它更多的人文内涵。随着政策分析普遍理论的发展，我们有理由相信，高教政策分析对高等教育研究的意义必将越来越重要。