关键词：区域；大气污染治理；体制变革；发展
近年来，以灰霾为主的空气污染大范围长期覆盖我国不同区域。大气污染逐渐呈现数量多发、面积扩大、程度加深的严重态势，而且开始对公众生命财产安全构成现实威胁。因此，有必要建立区域大气污染防治联动机制，而联动机制的建立离不开区域大气污染管理体制的变革与发展。
一、大气污染成因及现状
大气污染是指大气中污染物质的浓度达到有害程度，以至破坏生态系统和人类正常生存和发展的条件，对人和物造成危害的现象。
1、燃烧和燃油污染。在我国能源利用结构中，煤炭是重要的组成部分。在2012年，煤炭占我国能源结构的68.5%，一次性能源消费比重是发达国家的两倍，而清洁能源利用比重却低于发达国家。在我国，煤炭燃烧的烟尘和二氧化碳排放占总排放量的6.7%～8.5%。在我国煤炭消费结构中，电力行业是煤炭的主要消费行业，我国每年使用的煤炭资源有一半用于电力工业。
2、工业废气污染。随着社会经济的快速发展，我国建材生产规模越来越大。近年来，我国水泥、陶瓷、钢铁的生产和消费均居世界第一。建材行业是一个高能耗、高污染、高资源利用的行业，其主要利用窑炉进行生产。从水泥工业来看，2013年我国水泥产量达到了2.2亿吨以上，占世界水泥总产量的一半以上。在水泥生产过程中，大量的可吸入颗粒物被排出，二氧化硫和氮氧化物的排放量也很大。而钢铁生产过程中会产生粉尘、烟尘等有害气体。这些工业废气的排放给大气环境的恶化带来了负面影响。
3、汽车尾气污染。汽车尾气中含有丰富的一氧化碳、二氧化硫等污染物，它对大气环境和人们的健康有着严重的负面影响。2013年我国汽车一氧化碳排放情况受到了人们的广泛关注，如氮氧化物和颗粒物排放量已达到全国总排放量的四分之一与二十分之一的比例。随着我国汽车保有量的不断增加，大气污染问题将越来越严重。
4、土地沙化的影响。随着土地沙化的发展，沙尘暴发生的可能性越来越大。在长期的沙尘传输过程中，易与入侵气团或污染气团结合，极大地增加了空气中污染物的含量。目前，沙尘暴对北方大气环境的影响越来越大，并正向长江流域发展。
二、避免大气污染规制困境的措施
1、重视公众参与，提高公民保护意识。从环境规制的博弈分析可看出，治理大气污染不仅需要企业和政府的努力，在制定大气保护措施时，更强调公众参与。公众对大气环境的不满是对政府的一种压力和动力，要搭建公众参与大气污染的平台，让公众了解政府防治大气污染的信息与政策，完善大气污染信访举报制度及公益诉讼制度，以保护公众的环境权益。
2、健全大气环境问责制，提高行政效率。从“十五”和“十一五”计划的经验教训中可看出，我国在制定环境保护规划方面存在不足。因此，我国应完善实施的监管体系，避免环境规制中的“合谋”现象。我国应建立健全大气环境保护行政问责制度，明确责任人，造成严重后果的要追究刑事责任，将大气保护规划的评估结果作为政绩考核的重要依据，并将其作为干部提拔、罢免、撤职的重要指标，从而督促各级政府积极落实大气污染防治措施。
三、我国区域大气污染行政管理体制的变革
1、体制变革的早期探索。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆我国区域大气污染管理体制变革可追溯到泛珠三角地区的环保合作机制。2004年，根据《泛珠三角区域环境保护合作协议》成立的“9+2”联席会议与秘书处(设在广东环保局)可视为跨行政区域管理体制变革的开端。2006年，国务院批准成立“北京奥运会空气质量保证工作协调小组”；2008年，上海等三省市成立环保合作联席会议和办公室。虽然这些临时性或常设性机构在基本职能和运行机制上存在一些差异，但可视作我国区域大气污染管理体制变革的初步尝试。
2、体制变革的最新发展。2013年至2014年，经国务院批准，建立了部分顶层性、高规格的跨区域大气污染防治合作机制。可见，在深化行政体制改革、加快生态文明体系建设的双重背景下，中央再次启动了区域大气污染行政体制变革的探索。
1)大气污染防治的协调(协作)机制。其复合型与区域性属性明显的大气污染防治涉及多个部门、影响面广，绝非单个部门或一个行政区域可单独应对。但由于不同部门、不同行政区域的环境管理体制造成的大气污染防治政策的制定和执行，出现相互扯皮、相互推诿现象，致使潜在问题突出化、小问题扩大化、简单问题的复杂性，以及复杂问题的持久固化。跨部门、跨行政区域的大气污染防治协调(协作)机制的成立，就是为了应对上述问题。与北京奥运会小组等临时性组织机构相比，协调(协作)小组在机构设置、人员构成、权限分配等方面有一定的制度创新。因此，这一制度变革对打破或减少现有科层制的制约、克服部门主义及区域主义的困惑、提高污染防治效率具有一定的积极意义。
2)以“问题”为导向的职权配置“只注重部门责任，忽视协调配合，层级过多会造成信息传递失真。”大气污染防治的“部门管理”及“属地管理”已构成了一个亟需解决的“问题”。此次变革成立的协调小组是国务院最高层级的议事协调机构，负责全国大气污染防治重大方针和政策的研究及执行监督。协作小组几乎涵盖了所有大气污染防治的职能部门与几个重要的大气污染相互影响地区。变革走向可概括为“一个目标、两个问题、三条路径”。其中，“一个目标”是实现区域大气污染协同治理；围绕“一个目标”解决“两个问题”，一是建立区域大气污染联防联控体系，二是变革传统体系中不适应联防联控体系的要素及环节。“三条路径”包括部门协调、区域协作及部门区域合作。总之，这一体制改革的一个特色就是以问题解决为导向，将区域大气污染防治的决策权、执行权和监督权相结合。
3)在职权运行方面，执行是决策的生命。没有有效的执行，任何好的政策只会停留在纸面上，还会削弱政令的权威性与公信力。为确保政策的有效实施，协调(协作)小组进行了以下探索：一是协调(协作)小组组长由中共中央政治局常委、中央政治局委员兼任。这种罕见的高规格领导设置，显示了中央治理区域大气污染的决心及魄力，但能否依靠高位推动，突破部门主义和地方主义的藩篱，将制度实施和地方治理实践有机结合起来，还需进行检视；二是建立一定的决策执行机制。协调(协作)小组办公室、秘书处和其他专司执行的组织机构，负责落实区域大气污染治理的各种方针政策。与环保联席会议相比，除高规格领导机制外，协调(协作)小组还设有常设性执行机构，负责制定和实施区域大气污染治理政策；三是设立了防治区域大气污染的辅助机构。针对大气污染防治科技性强的特点，协调(协作)小组还成立了由环境科学领域专家学者组成的区域大气污染防治协作专家组。专家组负责区域大气污染成因的研判、区域大气污染传播路径分析、污染治理效果评估等，为大气污染治理的决策、实施或监督提供必要的参考。
综上所述，现行的大气污染属地管理体制与大气污染的区域属性相冲突，现行的大气污染部门管理体制与大气污染的复合属性相冲突，以上冲突严重影响了大气污染防治政策措施的落实。因此，如何针对大气污染复合和区域性的双重属性，寻求大气污染管理体制的不断变革，不仅是解决当前日益严重大气污染的现实要求，同时也是实现未来大空环境治理体系及治理能力现代化的应有之路。
参考文献：
[1]宋杰.城市大气污染治理方法研究-城市新风系统[J].环境科学与管理，2015(01):117-119.
[2]何平.区域大气环境质量管理的合作机制与政策讨论[J].中国环境管理，2015(02):44-50．
论文作者:张明亮, 皮璇
论文发表刊物:《城镇建设》2019年2卷21期
论文发表时间:2019/11/29
标签：大气污染论文; 区域论文; 大气论文; 我国论文; 管理体制论文; 小组论文; 部门论文; 《城镇建设》2019年2卷21期论文;