我国学前教育成本分担的现状与社会期望研究_学前教育论文

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      一、研究背景

      改革开放30多年以来，我国学前教育事业有了飞速发展，近年来我国政府对学前教育的重视程度日益提高，并相继出台了一系列的政策法规。随着《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）的出台，我国政府对学前教育事业发展的关注度愈来愈高。那我国学前教育经费投入在近年来究竟有怎样的变化，我国学前教育经费投入与世界其他国家相比又处于何位？遂笔者尝试对2000-2012年中国教育经费统计年鉴数据进行整理和分析，呈现出我国政府从1999年到2011年13年间对学前教育投入的总体状况，并将之与OECD成员国及“金砖四国”其他三国对学前教育的投入进行比较。

      物质基础决定上层建筑，学前教育得到足够的经费投入和支持是基本前提，因此加大学前教育财政投入的下一个重点工作即为完善学前教育成本分担机制。教育部在2014年工作要点中也指出要加快学前教育改革发展，建立完善学前教育成本分担与运行保障机制。学前教育作为一项准公共产品兼具“教育性”和“社会公共福利性”，即：学前教育既可以为儿童进入义务教育阶段奠定良好的基础，并且对减轻家长负担、鼓励就业以及促进社会公平稳定具有一定作用。基于公共产品理论、成本分担理论、教育公平理论等，我国建立起由政府、家庭、社会三方共同分担的学前教育成本分担机制。那么我国近年来学前教育成本分担的现实状况究竟如何？我国公众对学前教育成本分担又有怎样的期望？课题组进行了广泛的数据搜集及实证调研，基于对现实分担状况的呈现与公众社会期望的调查，笔者希望本研究能够为更好地完善学前教育成本分担和运行保障机制提供有利的参考和借鉴。

      二、数据、变量和方法

      （一）数据和变量

      数据主要来源于五个主要方面。第一，《中国教育经费统计年鉴》（2000-2012年），通过对13年间年鉴中有关数据的整理及计算，呈现出我国近年来对学前教育的经费投入情况、学前教育成本分担的现状。因2013年和2014年的官方《年鉴》数据目前尚未公布，故只研究了2000-2012年《年鉴》的相关数据。第二，课题组2012年对全国12个省份的抽样调查数据。通过实证调查反映我国2012年学前教育经费投入的实际情况及成本分担现状。第三，为了佐证我国学前教育财政性投入有所增加的趋势，后以学前教育综合发展指数中排名较高的江苏省为例，通过对江苏省13个市2010年1695所、2011年1964所公办性质的幼儿园进行实证调查，来描述江苏省学前教育财政投入经费的变化趋势。第四，根据OECD官网数据及参考他人文献中的数据将我国学前教育经费投入情况与OECD成员国及“金砖四国”中其他三个国家对学前教育经费投入进行比较。第五，为调查我国公众对学前教育成本分担的社会期望，课题组抽取我国12个省份2358位幼儿园园长及上海地区1132位家长进行问卷调查，以此来反应我国公众对学前教育成本分担的期望。

      变量及变量计算如下：（1）幼儿园经费获得，此数据是从年鉴中直接查阅得到的；（2）学前教育在全国教育经费支出总量中所占比例，用年鉴中数据进行计算，即幼儿园经费获得/国家财政性教育经费；（3）生均财政拨款，根据对全国12个省份的调查数据计算所得，即：生均财政拨款=幼儿园获得拨款总额/幼儿总数；（4）生均经费收入、生均经费支出。生均经费收入是根据江苏省所有公办性质幼儿园的经费收入/幼儿总数，生均经费支出同理可得；（5）学前教育经费指数，该数据可以反映出排除当地经济发展、物价等干扰后，一个地区学前教育投入的努力程度，具体计算如下：学前教育经费指数=生均经费支出×100/本地区人均地区生产总值；（6）OECD各国学前教育生均支出及OECD各国学前教育投入占GDP比例，根据OECD官网数据所得；（7）政府分担比、家庭分担比、社会分担比，政府分担比=政府财政性投入/学前教育成本，家庭分担比以及社会分担比以此类推；（8）园长期望及家长期望，均通过问卷调查结果进行计算所得，文中的各项期望均为各群体期望总和/总人数。

      （二）研究方法

      本研究主要的分析方法为简单描述统计。剔除无效数据后，正式进行数据的统计处理。根据我国1999-2011年13年间对学前教育投入经费的不断增加，加以江苏省的佐证，来反映我国对学前教育财政投入力度的不断加大；以我国与OECD及“金砖四国”其他三国在学前教育投入的比较，来说明我国对学前教育财政投入的力度还亟需提高。通过呈现园长群体及家长群体对学前教育成本分担的期望来反应我国公众对学前教育成本分担的社会期望与我国学前教育成本分担现实状况之间的落差，并以此透视出我国政府的努力方向。

      三、研究发现

      本部分主要从两个方面进行呈现：一是国内外学前教育财政投入的情况，二是我国学前教育成本分担的现实情况与社会期望调查结果。

      （一）学前教育财政投入状况

      首先根据年鉴数据呈现我国1999-2011年13年间学前教育的财政投入状况，加之全国2012年学前教育投入的抽样调查及江苏省2010年及2011年学前教育投入的实证调查，反映出我国学前教育财政投入的变化趋势。然后呈现OECD各国及“金砖四国”其他三国学前教育投入的状况，并将我国学前教育投入情况与世界其他国家进行简单比较。

      1.我国学前教育财政投入状况

      （1）1999-2011年学前教育经费获得情况

      根据《年鉴》中“幼儿园经费获得”一项可以反映出我国政府对学前教育的投入力度。从1999年到2011年的13年间里我国幼儿园经费获得的总量在不断攀升，从最初的24.75亿元提升至415.70亿元，增加了15倍之多。下图为13年间我国幼儿园经费获得的具体数值。

      从图1中可以明显观察到我国幼儿园经费获得在逐年攀升，并且提高的速度在不断加快，这说明我国对学前教育投入的绝对量在不断提高，下文中通过对学前教育水平较为发达的江苏省的实证调查数据分析：可以佐证我国在努力加大对学前教育投入这一趋势。但是学前教育经费投入的相对情况却不容乐观，即学前教育经费支出在我国教育经费支出总量中所占比例并未有太大的提高（如图2所示）。

      从上图中我们可以看到，从1999年-2009年间学前教育在全国教育经费支出总量中所占比例一直在1.00%—1.50%之间徘徊，直到2010年才突破了1.50%达到1.52%、2011年达到了2.24%，这一变化主要是由于2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2011年）》的出台，使得政府和社会对学前教育的重视程度和投入力度不断提高。但从学前教育在全国教育经费支出总量中所占的比例来看，可以发现我国学前教育投入的相对量还有所欠缺，有研究表明：2010年学前教育经费在全国教育经费支出总量中达到的1.52%仅约是中学、高等教育的1/19、约是小学教育的1/17。[1]这表明我国对学前教育的财政投入虽在不断提升但相较于对其他阶段教育的经费投入学前教育财政投入还有很大的缺口。

      （2）2012年我国学前教育投入实证调查

      2010年后，国务院出台了《关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）（以下简称《若干意见》），提出了加大学前教育投入的八项措施，概括起来说，即预算有科目、增量有倾斜、投入有比例、拨款有标准、捐助有优惠、家庭有分担、资助有制度、专项有名目。[2]在2011年，我国财政部和教育部联合发布了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》，在学前教育“三年行动计划”结束的2013年根据教育部发布的数据，中央政府共投入学前教育专项经费500亿并且引导了地方政府1600多亿的投入。这足以证明在各项政策的刺激下，我国政府对学前教育的重视程度和投入力度越来越大。

      

      

      课题组在2012年根据特定的区划原则，通过对我国东、中、西、东北四个地区12个省市的2358所幼儿园的调查，从各地区生均财政拨款反映出我国2012年对学前教育的投入情况。调查发现，2012年我国东部地区生均财政拨款为2339元，中部为1424元，西部为1810元，东北部为1338元。且不论我国各地区生均财政拨款存在明显的差异，就我国生均财政拨款最高的东部地区而言，其学前教育生均经费支出与世界其他国家的差距也十分悬殊，在下文的比较中会有具体呈现。

      （3）2010-2011年江苏省学前教育投入状况

      江苏省学前教育发展总体水平处于我国各省、直辖市、自治区较为靠前的位置。根据2013年的最新国家公布的统计数据，由于缺乏西藏的数据，所以只对我国30个省、直辖市和自治区的学前教育综合发展水平进行了比较。分析发现，学前教育综合发展指数中江苏省排名较高。[3]因此，江苏省堪称为一个教育大省。

      本部分从生均经费收入以及生均经费支出、学前教育经费指数三个方面来呈现江苏省学前教育投入的绝对值和相对水平。

      ①学前教育生均经费收入及生均经费支出

      学前教育生均经费收入可以反映出培养一个孩子一年投入的平均值，学前教育生均经费支出指培养一个孩子一年实际花费的成本。故本文采用学前教育生均经费收入以及学前教育生均经费支出来反映江苏省学前教育投入的绝对值。

      经过对数据的整理，从不同区域、城乡以及不同办学体制三个维度划分，从而计算出江苏省两年间学前教育生均经费收入与生均经费支出的平均值，如下表所示。

      通过简单比较和分析，可从上表中得出以下两点结论：第一，不论从不同年份、不同区域、城乡、不同办学体制来看，江苏省学前教育生均经费收入与生均经费支出皆呈现出大幅度的增长趋势，2010年到2011年江苏省学前教育生均经费收入从4399元提高到了5144元，生均经费支出从4252元增长到6601元，具体增长情况如图3所示；第二，通过粗略比较发现，2010年江苏省学前教育生均经费收入高于生均经费支出167元，2011年学前教育生均经费收入低于生均经费支出达1457元，此差距是2010年二者差距的8.7倍之多。除苏北地区2010年学前教育生均经费收入略低于生均经费支出外，2010年江苏省其他区域、城乡、不同办学体制的学前教育生均经费收入皆大于生均经费支出，表明2010年江苏省学前教育经费有盈余；2011年江苏省学前教育生均经费收入均低于生均经费支出，这表明2011年江苏省学前教育经费收不抵支。由此可见，江苏省学前教育生均经费收入与生均经费支出从2010年到2011年发生了巨大的逆转，这也反映出江苏省从2010年到2011年在每个幼儿身上的花费有了很大的提升。

      从生均经费收入及生均经费支出的变化可以反映出江苏省在不断加大对学前教育投入的绝对值。尤其在2010年随着政府文件的出台以及社会对学前教育的不断重视，其对学前教育的财政投入更是有了量的飞跃。

      ②学前教育经费指数

      本文采用学前教育经费指数来反映江苏省学前教育投入的相对水平。相比于通常所说的生均经费支出这一绝对值，教育经费指数这一概念可以用来衡量教育投入的相对水平。教育经费指数的优势在于，它能排除不同地区经济发展水平和物价指数的干扰。由于江苏省各地经济发展水平存在差异，即使是相同的生均经费支出在不同地区所反映出的成本压力其实是不同的。因此，我们认为“教育经费指数”或许是一个比“生均经费支出”更能反映学前教育投入水平（或称“努力程度”）的指标。图4即为2010-2011年江苏省学前教育经费指数统计图。

      

      从上图中我们可以看出，从年份上进行比较，江苏省学前教育经费指数整体上有了很大的提高，从2010年的7.47猛然上升到2011年的36.60，提高了3.9倍之多。此外，从各个维度比较，教育经费指数的提高幅度都在20—40个区间。教育经费指数的迅速提升折射出江苏省对学前教育投入努力程度的飞速攀升。

      

      

      从本部分的数据分析可以反映出我国学前教育财政投入的总趋势：随着各项政策的出台，我国对学前教育的重视力度不断加大，对学前教育的投入逐渐提升，并且在投入的努力程度上也有所提高。

      2.国外学前教育财政投入状况

      （1）OECD国家对学前教育的投入状况

      本部分主要以2010年①OECD成员国学前教育生均支出、学前教育支出占GDP的比例两个指标来反应各国学前教育财政投入的总体状况，如下页图5和图6所示。

      从图5中可以看出，2010年中OECD成员国学前教育生均支出最少的为2280.22美元，而最多的高达20957.62美元。通过计算可得，OECD成员国对学前教育生均支出的平均值在6762.05美元之多，以我国学前教育生均财政拨款较多的东部地区与OECD成员国相比较都望其项背，甚至以我国学前教育较为发达的江苏省也无法和OECD成员国中生均支出最低的墨西哥相媲美，这些足以证明以我国整体情况而论学前教育生均支出与OECD各国之间的悬殊差距。

      国际上通常用一个国家的“教育经费占国内生产总值（GDP）的比例”作为衡量一国政府对教育投入努力程度的重要指标。[4]图6为2010年OECD各国学前教育投入占GDP比例。

      从图6可以看出，2010年在学前教育投入占GDP的比例中最高的丹麦达到1.1%，最低澳大利亚的为0.1%。反观我国学前教育发展状况，学前教育经费投入总量虽有所突破，但在全国教育经费支出总量中所占比例都极低，以2011年学前教育经费投入占全国教育经费支出的比例来说，其占比为2.24%，而我国教育经费支出在2012年刚刚达到国内生产总值4%的奋斗目标，以此推算我国学前教育经费投入占国内生产总值的比例甚少，我国学前教育经费投入占国内生产总值的比例更无法企及OECD成员国学前教育投入占国内生产总值比例的1.1%之高。

      

      

      （2）“金砖四国”其他三国学前教育投入情况

      与OECD成员国的比较可以看出我国学前教育投入的不足，这种差距中显著的客观制约即为经济发展水平的差异，我国仍然处于发展中国家的行列，与发达国家相比确实会存在一些差距。那么，可将我国学前教育的投入与“金砖四国”其他三个国家进行比较。金砖四国虽然国情各异、禀赋不同，但所处的发展阶段十分相似，都面临保增长、保稳定、保民生的艰巨任务。在经济发展过程中，也都会遇到调结构、护环境等相似的挑战或难题。由此可见，我国与“金砖四国”其他三国学前教育投入更具可比性。

      有研究表明四个国家学前教育公共投入占教育经费比例的情况：俄罗斯目前投入在学前教育方面的经费比例高达14%；巴西其次达到8%；中国和印度相似。但巴西有教育经费的60%归基础教育与教师专业发展基金（FUNDEF）使用，印度政府近年也大量引进国际援助等方式多渠道筹集学前教育资金。[5]

      无论与OECD发达国家对学前教育投入的比较还是与金砖国家对学前教育的重视和投入比较，我国并不占据任何优势。1993年我国颁布了《中国教育改革和发展纲要》指出要到20世纪末我国财政性教育经费占GDP比重的4%，这一目标直到2012年才得以实现。从上述的比较和分析中，反映出我国学前教育财政投入的欠缺，并且与国民经济发展水平不相匹配。我们希望学前教育财政投入不仅在绝对值上要有明显的提升，还应该随着国民经济的不断发展不断加大在教育经费中的占比。

      （二）学前教育成本分担

      本部分首先根据年鉴数据呈现我国1999-2011年13年间学前教育成本分担的现状，此外还根据2012年对我国12个省市的实证调查，说明我国2012年学前教育成本分担的实际状况。之后，通过对园长及家长群体的调查结果的呈现，反映出我国公众对学前教育成本分担的社会期望。

      1.我国学前教育成本分担的实际现状

      （1）1999-2011年我国学前教育成本分担状况

      我国学前教育成本由政府、家庭和社会三方共担。随着国家经济的不断发展以及国民对学前教育的日益重视，三者的分担比例在进行不断地调整。下表为根据年鉴数据整理的13年间三方分担情况。

      

      从上表可以看出在这13年间政府、家庭和社会分担比的变动与消长。政府分担比在1999-2009年11年间一直稳定在60%之上，但在2010年政府分担比出现了急剧下降，跌至34%，而且2011年政府分担比的回升也不是太大。家庭分担比在1999-2006年8年间一直保持在15%左右，从2007年开始有了明显提升，到2010年甚至达到53%的分担比，且2011年的回落也只有两个百分比。社会分担比在1999-2006年8年间基本维持在20%左右，但在2007年出现了急剧下跌，直线下降到3%，虽然近年来有些上升，但幅度不大。

      通过上述数据的具体呈现，能够透视出目前我国学前教育成本分担的现状：政府分担四成、家庭分担五成、社会分担一成的基本结构。这也可以用2012年全国分层抽取12个省的调研数据进行佐证。

      （2）2012年我国学前教育成本分担现状实证调查

      根据课题组在2012年对全国12个省市2358所幼儿园的调研发现，我国政府对学前教育的分担比为40.48%，离“政府投入为主”的目标还有一段差距；家庭分担比为56.99%，“靠收费来运转”的现象依然十分突出；社会分担比为2.53%，说明“社会参与”的热情还远没有被激发起来。这一分担结构相较于年鉴中反应的趋势还稍有不同：家庭的压力更大，分担比达到了56.99%，而社会分担比仅为2.53%，但较为一致的是，政府的分担比仍然维持在40%左右，并未有太大的变动。

      从13年的年鉴数据以及2012年的实证调研数据可以反映出目前三方分担主体的大致情况：政府分担40%左右，家庭分担50%甚至更高，而社会分担不足10%甚至更低。

      2.我国学前教育成本分担的社会期望

      课题组选取了与学前教育密切相关的园长群体及家长群体进行调查。园长既是幼儿园的法人代表，能够广泛接触家长，又需要从政府获取资金支持。家长作为现实中成本分担的一员更有切身的体会。此外，园长群体和家长群体本身就是十分广泛的人群。下面具体呈现园长及家长对我国学前教育成本分担的期望。

      （1）园长对学前教育成本分担的期望

      对园长的调查分为不同区域、城乡、不同办学体制、不同等级幼儿园。从下表中可以看出，从不同维度划分，园长对政府分担比基本维持在50%左右，期望家庭分担35%左右，而剩下的部分则由社会承担。

      

      （2）家长对学前教育成本分担的期望

      对家长的调查分为不同学历、不同职业、不同收入阶层以及城乡地区。但在调查中课题组增加了“家长对幼儿园分担比期望”这一项，考虑到幼儿园能够在幼儿接受学前教育中及幼儿接受学前教育后也获得一定的潜在利益，同时是为了提升幼儿园保教质量做出的尝试性建议。调查结果显示，家长确实希望幼儿园也承担一定的成本。从下表可以看出，家长对政府的分担期望同园长的期望大致相同，在50%以上，对家庭的分担期望为25%左右，较于园长期望少10%。而这10%的成本家长群体希望由幼儿园承担，剩下的10%左右仍然由社会分担。园长与家长群体最大的不同之处是，园长期望家庭分担35%左右，而家长希望这35%由家庭承担25%左右、幼儿园承担10%左右。

      

      （3）公众对政府间学前教育成本分担的期望

      最近十年以来，国际范围内有关早期教育对于未来人才发展的影响的认识，和各国对于劳动力市场的新需求，使得许多国家都充分重视了对学前教育公共经费的投入。[6]2003年国办发13号文件更是详细规定了从国家到省级、地（市）级、县级等各级人民政府、城市街道办事处和乡（镇）人民政府在规划、管理、经费投入、举办幼儿园等方面对发展学前教育应担负的职责。[7]《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》中也提出“明确政府职责”。不论从我国还是世界其他国家，纵观学前教育成本分担，政府在其中都扮演着十分重要的角色。因此，课题组调查了公众对我国政府间学前教育成本分担的期望及态度。

      

      第一，大部分公众认为我国学前教育投入有所增加。

      2009年以前，我国学前教育成本分担主要由地方负责，2010年以后，随着《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发[2010]41号）的出台以及学前教育三年行动计划的实施，学前教育获得的政府财政性投入逐渐增多。

      在对“你认为政府对幼儿园的投入在2009-2012年3年间是否有所增加”这一问题的调查中，有超过3/4的公众认为明显增加、有增加但幅度不大，有接近1/4的公众认为没有增加、有所减少。虽然大部分公众看到了政府在学前教育事业中所做的努力，但一小部分公众无论是对政府在学前教育中的投入不够了解还是对政府存在过高期望，两者的意愿都是政府要继续加大对学前教育投入的动力和压力。图7具体呈现了公众对这一问题的态度。

      第二，公众期望各级政府合理分担学前教育财政性支出。

      我国分为中央—省—市—区县—乡镇五级政府，学前教育成本由各级政府之间相互协作承担。正如一项研究中所指出的：地方政府之间在具体领域的合作，比如在市场监管、交通设施连接、信息共享等方面的合作，在成本分摊问题上也是一事一议，没有固定的分摊机制。[8]同样的在学前教育成本分担中，各级政府之间并没有制度化的分担机制。由此，课题组不仅调查了公众对各方分担比例的期望值，而且调查了公众对各级政府间合作分担学前教育成本的意愿。

      在对“认为在发展学前教育上各级政府是否需要进行成本分担”这一问题的调查中发现，有95.59%的公众认为各级政府需要进行成本分担，只有4.41%的公众认为不需要。从这一大比分的落差中反映出，公众希望各级政府明确对学前教育成本分担职责的迫切追求。有了地方合作组织分担公共管理实务，有利于各级政府精简机构、提高政府工作效率，实现事权和财权更为合理的分配。[9]在学前教育成本分担中只有各级政府明确职责，合理进行比例分担才能更好地促进学前教育事业的发展。

      第三，公众期望各级政府增加分担比例的序列。

      在对“公众期望哪级政府增加投入”这一问题中，公众希望各级政府增加的投入的意愿从高到底依次为：市级政府、区县级政府、中央政府、省级政府、乡镇及街道政府，具体数据见下图。在OECD成员国中，除了新西兰、爱尔兰的学前教育成本是完全由中央政府承担，挪威的学前教育成本完全由地方政府承担外，其他大多数国家都实行两级政府分担或三级政府分担制度。[10]虽然我国的情况与OECD各国不尽相同，但在学前教育成本分担的逻辑上宜保持一致，强化各级政府的责任意识，五级政府合理分担学前教育成本。此外，中央政府要与地方政府一同加大对学前教育的投入力度，同时也要考虑基层政府的能力限度。

      四、分析与讨论

      （一）学前教育财政投入：国内与国际的视角

      从我国幼儿事业发展来看，学前教育财政投入有了很大的提升，但是与世界水平相比，我国学前教育财政投入还存在巨大缺口。

      1.国内：学前教育财政投入量的提升

      回首中国现代幼儿教育100多年的发展历程，无数献身幼教事业的志士仁人，如陶行知、陈鹤琴、张雪门等，前赴后继、薪火相传，吸收和借鉴世界各国的经验和传统，上下求索，在国家环境极其恶劣的情况下，身体力行、艰苦创业、不断创新，努力使幼儿公共教育本土化、科学化、大众化。[11]尤其在改革开放以后，随着投入的不断增加，我国的幼儿教育得到了快速发展，幼儿入园率、教师合格率及学前教育质量都有了明显的提升。

      站在国内的视角纵向回顾我国学前教育百年发展历程，学前教育的财政投入量有了巨大的提升。尤其在近年，由于入园难、入园贵问题的爆发，我国出台了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，并在其中提出了到2020年，全面普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育的奋斗目标。在现实问题的压力下以及奋斗目标的指引下，我国对学前教育的投入确实有了很大程度的提升，上文中的数据呈现即为有力证明。

      2.国际：学前教育财政投入质的缺口

      站在国际的视角横向对比，无论是与OECD发达国家相比还是与“金砖四国”其他三个同为发展中国家相比，我国对学前教育的投入缺口巨大。不仅在投入量上有所落差，反观我国生均财政拨款经费更是远远低于其他国家，正如我国地大物博但人口众多的现实情况一样，虽然学前教育财政投入的量在不断提升，但是对于我国4000万左右的适龄幼儿来说，每个幼儿获得的资源仍然是十分有限的。就我国目前财力而言，已从1978年的138亿增长至今天的4万亿之多，国民生产总值连续20年以近10%的速度大幅增长，应该说，国家经济发展水平已使政府具备了增加学前教育财政投入、承担起更多学前教育事业发展职责的经济基础。[12]作为发展中国家，我们不可能在所有地区都达到与西方国家等同的投入量，但我们可以尽可能确保政府投入的比例，努力体现儿童利益是社会最高利益的精神。[13]

      

      （二）学前教育成本分担：现实与期望的权衡

      我国学前教育成本分担目前的现实情况是政府分担40%左右，而家庭却承担了50%甚至更多的比重，这无疑给家庭带来了沉重的负担。而公众期望的政府应该承担50%以上的成本是压力更是动力，与此同时五级政府应该合理分担财政投入。

      1.现实：历史的重压

      无论从年鉴数据还是实证数据，都反映出目前我国政府对学前教育成本分担的不足。从政府角度看，其财政投入主要集中在义务教育阶段，用于学前教育的经费很少，造成了学前教育经费主渠道投入不足；从社会角度看，无论是社会团体还是个人都倾向于捐赠和赞助高等教育和义务教育，给予学前教育的支持可以说是微乎其微，[14]学前教育成本的重担更多地落在了家长身上。

      这一现象的产生有着不可避免的历史因素和社会原因。首先是因为我国学前教育发展起步较晚，学前教育各项支持政策和法规还不完善，在“入园难”、“入园贵”等矛盾的突发使得政府的财政投入无法满足扩大的需求。其次，由于我国在不断推进学前教育事业发展，并且面临社会体制的转型，使得学前教育成本分担在这一转型时期有了些许的波动。目前政府分担较低、家庭负担较重的现象是我国社会转型时期的历史过渡。

      2.期望：未来的挑战

      无论是园长群体还是家长群体对政府分担的期望基本持同样的立场：期望政府的分担比能达到50%以上。这与目前我国学前教育成本分担的实际情况有一段距离，但随着我国经济实力的不断增强以及政府对教育的重视程度不断加大，50%的学前教育成本分担最低限额是政府能力范围内的责任底线。

      在西方发达国家，政府承担幼儿园教育事业成本的比例一般在80%左右，且中央政府占有一定的份额，[15]对我国而言，政府不仅要强化成本分担意愿，扛起更多的成本分担责任，更要合理规划经费配置结构。目前，我国现有的学前教育管理体制将发展学前教育的责任归于地方，因此，地方政府是学前教育的主要投入主体，中央、省市级政府主要发挥调节、均衡与补足功能。但地方基层政府的资源汲取能力、统筹均衡能力都无法与上级政府相提并论。因此，正如公众所期望的，中央及省市县级政府应该提高对学前教育的成本分担，相应地减轻乡镇、街道的分担重负。

      公众对政府分担50%的期望，以及对各级政府合理分担成本的期望无疑是一项挑战，这需要政府更加明确责任意识，做出更多的努力来推动学前教育的健康发展，并且各种努力最终都应该满足幼儿的发展需要。

      五、结束语

      许嘉璐先生在百年幼教纪念大会上曾富有远见地指出：“在人受教育的全过程中，越靠后越离人才的成品近。但是，与过去的尝试相反的是，人才培养的制高点不在最后阶段，而在最初阶段！”[16]学前教育对幼儿、对国家、对社会的重要意义不言而喻，而影响学前教育发展的核心因素是政府的支持投入和主导分担。

      加大财政投入与完善成本分担是一体两面的。若只靠单方面的力量加大财政投入无疑会加剧某一分担主体的重担，若虽有完善的成本分担机制但并无足够的经费支持也无疑会造成“巧妇难为无米之炊”的尴尬场面。一方面，我国需要加大学前教育财政投入。《纲要》征求意见稿已明确指出，“要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入”；“各级政府要优化财政支出结构，统筹各项收入，把教育作为财政支出重点领域予以优先保障”；“保证财政教育拨款增长明显高于财政经常性收入增长”。[17]从国内的纵向发展及国际的横向比较，都反映出我国学前教育需要得到更多的财政投入。另一方面，我国需要完善学前教育成本分担。首先是各分担主体分担比例的范围区间应该有明确规定及法律保障，政府、家庭、社会以至于幼儿园都应该承担起相应的责任。其次是作为分担主导的各级政府之间也应该合理规划经费配置结构。需要明确在学前教育投入中，政府的财政性投入主渠道作用、多渠道投入的引导作用、对其他投入主体的规制作用等政府责任，使其在各级政府之间合理配置，增强县级政府发展学前教育的财力，强化省级政府的统筹，并通过预算法等相关法律制度来规范政府责任。[18]

      ①《中国教育经费统计年鉴》是对上一年全国教育经费投入和使用情况的反映，故文章中虽是对2000-2012年《年鉴》中相关数据的整理与呈现，但实际上研究的是1999-2011年间学前教育财政投入及成本分担的数据。

      ②东部抽取3个省份，即山东、江苏、福建；中部抽取2个省份，即河南、山西；西部抽取5个省份，即甘肃、新疆、重庆、广西、内蒙古；东北地区抽取2个省份，即辽宁、黑龙江。研究的样本共计2358所，东部地区有785所，中部地区有480所，西部地区有676所，东北地区有417所。

      ③本部分采用的OECD官方数据为2010年官方公布的数据，但已为最新数据，因OECD的官方数据在年底发布，且公布的数据均为前三年的数据。

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