摘要：集体土地房屋征收补偿不同于国有土地房屋征收补偿，在适用法律、补偿方式等有显著差异，存在较多不确定因素。本文以新成路街道新成村跃进地块为例，对集体土地房屋征收补偿过程中出现的难点进行分析，并因地制宜提出对策，同时进一步对后续土地管理进行思考。
关键词：集体土地房屋征收补偿；后续土地管理
房屋征收补偿工作是推进城市化进程、优化区域总体布局的重要环节，也是加快城市更新、完善城市功能、改善人居环境的宝贵契机。房屋征收补偿根据土地性质分为国有土地房屋和集体土地房屋征收补偿。其中，前者在政策法规和程序方式等已较为成熟和固定，但集体土地房屋征收与前者在适用法律、补偿方式上有显著差异，采用协议补偿安置的方式完成房屋征收工作，存在较多不确定因素。在笔者多年从事集体土地房屋征收补偿工作的基础上，本文将以新成路街道新成村跃进地块为例，浅谈集体土地房屋征收补偿工作的难点与对策，同时对后续的土地管理进行思考。
一、案例背景
新成路街道位于嘉定区，成立于上个世纪九十年代，是一个以居住生活型为主的居民集聚区，辖区内有唯一一个成建制村，即新成村。新成村是一个典型的城郊结合型农村，原有26个村民小组，已撤队19个，现有建制7个。目前剩余农户有114户，建筑面积共计约29000㎡，其中90%以上村民房屋建成于1980—1985年间，房龄超过30年。近年来，因房屋老旧、外墙漏水等问题，新成村部分村民不断到市、区、街道信访，主要诉求包括动迁和翻建房屋。针对村民动迁诉求，街道先后落实了几处动迁安置房基地，随着动迁工作的推进，已基本无剩余房源。
二、案例概况和难点
新成村跃进地块位于澄浏中路东、塔新路北，原共有村民45户。2004年，市房屋和土地管理局审批跃进地块动迁安置房项目，计划分两期开发建设，并于当年启动跃进地块一期动迁项目，开发商为上海新望房地产经营有限公司（以下简称新望房产）。一期共安置了25户动迁户，采取的方式为新建住宅约50%的面积作为安置房，面积为1.19万平方米；约25%作为商品房出售，面积为0.576万平方米；约25%的住宅目前空置，空置套数为40套，面积为0.528万平方米。经过一期的开发建设，跃进地块剩余20户。
一期动迁完成后，区政府于2006年对跃进地块的二期开发形成了会议纪要（区政府会议纪要2006-17《关于对朱泾村、跃进村、泥家浜三幅动迁配套商品房地块建设推进事宜》），主要明确3点内容：一是地块中规划住宅面积的50%用作动迁配套商品房，其余50%作为商品房；二是由开发企业落实地块内未动迁村民的安置房源；三是地块的建设资金由开发企业自我平衡。
然后不久之后，市相关部门出台政策，规定动迁房基地内不能有商品房占比开发的要求。该政策出台后，新望房产明确表示无意推进后续动迁工作。同时，由于街道辖区内基本无安置房房源，剩余20户农户的动迁工作在十多年间一直没有进展，农户的上访次数逐年攀升。上访的内容也从单一的要求动迁转变为如果不动迁就要求对房屋进行翻建，出现了新的矛盾。根据街道的土地规划，该地块已作为城市建设用地进行出让，已停止一切建房审批手续，故无法进行房屋翻建和扩建，农户的上访诉求无法得到满足。
三、主要对策
为化解跃进地块动迁的各种突出矛盾，街道动迁办集中力量加快推进剩余农户的动迁工作，以彻底解决这个历史遗留问题，在科学制定政策、多方探索房源和依法征收补偿等方面形成以下主要对策。
1.注重政策制定的科学性
距离跃进地块一期动迁已有10年之久，期间土地和房屋价格、社会经济面貌均已发生较大变化。街道在做了大量前期调研工作后，充分考虑历史和现状，科学制定征收补偿政策，确定了二期的征收补偿与2004年一期的安置补偿政策必须完全一致的原则。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆在深入调查摸底的基础上，充分听取村干部、村民代表等各方面的意见，经过反复估算考量，该补偿政策完全适用于二期动迁，符合当前经济社会发展水平。同时，在制定补偿安置方案的基础上，对操作措施、补偿标准等进行量化细化，制定了补充办法、购房方法和补偿办法等，确保征收工作的每个程序、每项步骤都有据可依。
2.探索房源落实的可行性
由于街道辖区内基本无安置房源，新望房产在2004年新建住宅的剩余房源不足以支持跃进地块二期安置房源数量，为多方筹措房源，街道多次向区政府和上级部门汇报情况，同时多次与新望房产进行沟通。经过多次协商，在2015年区政府召集相关部门召开的跃进地块专项协调会上，明确了安置房源由区房管局帮助落实。经过房管局会同区房地征收中心的精准搭桥，对全区房源进行统筹协调，跨街镇调配房源，跃进地块二期的房源最终落实为马陆镇唐家苑动迁基地，其地理位置紧邻街道，区位位置优越，周边交通、商业、医疗、教育等配套资源健全，受到动迁农户的认可。
3.确保征收过程的严谨性
一是确保两个100%。由于长期的历史遗留问题，部分农户对此次征收补偿工作存在顾虑，因此二期的动迁征收补偿工作提出必须确保两个100%，即在确保征询同意率100%的前提下，实现征收签约率100%。
二是信息全程公开。积极搭建谈判协商平台，畅通对话渠道，充分听取意见，坚持信息公开和程序公平，确保被征收对象的知情权、参与权、决策权。针对本案分两期动迁的特殊性，特别要关注对跃进地块一期动迁农户的政策解释工作，避免产生新的矛盾。
三是监督全程介入。由于跃进地块二期动迁项目顺应民心民意，农户在前期的签约意向达成方面较为顺畅，因此动迁的工作重点更多地放在落实征收监督要求方面。在清点、丈量房屋等行为均有专人参与，对合法有效面积和补偿费用等进行张榜公示，纪检监察部门全程参与，对征收补偿的各种数据进行核查。
四、后续土地开发管理
跃进地块二期预计可建住宅面积约4.5万平方米，规划用地面积约55.87亩，容积率为1.04。综合考虑一期容积率低于1.04的事实，二期剩余可建住宅面积平摊土地面积为64.9亩。为做好后续土地开发管理，提出两种方案。
方案一：由政府回购开发跃进地块二期土地。在动迁工作全部结束后，2017年9月6日，经街道协商，由区房管局向区政府提出书面报告，建议回购跃进基地二期土地。回购后，土地性质仍为国有土地，只能建动迁配套商品房。
方案二：继续由新望房产开发跃进二期地块。若可以按照（区政府会议纪要2006-17《关于对朱泾村、跃进村、泥家浜三幅动迁配套商品房地块建设推进事宜》）执行，由新望房产继续进行开发，地块的50%用作动迁安置房，另外50%用作商品房销售，面积约为各2.25万平方米。预期收益的具体测算公式如下：
预期收益=商品房销售收入+动迁房回购收入-建设成本支出-补足动迁成本支出
五、两点启示
启示一：要坚持“三未一不”的原则。
跃进地块由于各种不确定因素，导致地块分两期进行动迁，形成长期难以解决的历史遗留问题，造成地块动迁矛盾纠纷突出，农户上访频发，产生不稳定社会因素。这个案例值得动迁部门和从业人员进行深思。因此，今后要严格坚持“规划未落地、资金未落实、房源未落实的项目，一律不启动征收”的原则，这一原则不仅可以充分保障动迁户的利益，而且有利于营造更加稳定和谐的社会关系，为城市化进程的发展做更长远的考虑。
启示二：创新思路破解瓶颈问题
在跃进地块的案例中，房源匮乏是制约二期动迁迟迟无法推进和实施的瓶颈问题，且解题的思路一直局限于在街道内部筹措和寻找房源。通过突破固有思维模式，大胆创新、打开思路，在横向和纵向等多维度进行探索，同时经过整合区域资源，统筹调配，精准搭桥，最终得以调拨到其他街镇的房源满足了剩余20户农户的安置房源，借他山之石破解了这一困局。
论文作者:卢晓华
论文发表刊物:《基层建设》2019年第13期
论文发表时间:2019/7/23
标签：地块论文; 动迁论文; 房源论文; 房屋论文; 二期论文; 农户论文; 街道论文; 《基层建设》2019年第13期论文;