讼公众参与环境影响评价中的信息公开制度，本文主要内容关键词为：评价论文,公众参与论文,制度论文,环境论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在环境影响评价制度中引进公众参与机制，这已经成为人们的共识，正是基于这种共识，我国《环境影响评价法》对公众参与环境影响评价作了明确规定。《环境影响评价法》对公众参与环境影响评价做出规定，是否就意味着公众参与环境影响评价制度真正建立起来了呢?通观我国《环境影响评价法》以及其他相关的立法，我们认为，我国环境影响评价制度的公众参与机制尚未真正形成。就公众参与制度而言，我国《环境影响评价法》还存在着诸多不完善的地方，如对“公众”缺乏明确的界定，对参与方式与阶段规定也不尽全面合理，对公众参与权的侵害没有提供司法救济渠道。不仅如此，从公众参与环境影响评价的前提条件来看，我国《环境影响评价法》对公众所应有的对环境影响评价相关信息的知情权也没有做出具体的规定，从而使得公众参与环境影响评价机制在根基上存在重大缺陷，这一缺陷对公众参与环境影响评价制度建立有着根本性的影响。因为，环境信息公开制度是直接决定公众参与环境影响评价机制是否真正形成的核心因素。鉴于此，本文试图通过对知情权和信息公开制度的探讨来思考进一步完善我国《环境影响评价法》的途径。
知情权与环境信息公开制度
“知情权”一词来自英文“right to know”。在日语中被译为“知る权利”。我国台湾地区翻译为“知的权利”或者“资讯权”。我国学者通常称之为“知悉权”、“知情权”。关于知情权，通常从两种意义上加以理解：一是从人权的意义上对知情权加以理解。认为“作为制度构成的知情权，它以行使政治权利与自由的公民知悉政治生活及公共管理的情况、国家有义务予以提供的作为、确立公开的范围与界限等主体、客体、内容与界限诸要素构成。”“在某些私领域内对特定情况和住处的知悉，如消费者对商品情况的知悉，婚前当事人对他方健康情况的知悉等，尚不是人权意义上的知情权。”(注：徐显明：《人权建设三愿(代序)》，载徐显明主编《人权研究》(第二卷)，山东人民出版社2002年版。)这种观点实际上所表达的意思是：知情权的义务主体只限于政府。我们通常把基于这种看法的知情权称作为狭义的知情权。另一种观点认为，“知情权是指自然人、法人及其他社会组织依法享有的知悉、获取与法律赋予该主体的权利相关的各种信息的自由和权利。知情权包含的内容十分广泛，既包括属于公法范围的事务，也包括民事方面的情况。”(注：陈焱光：《知情权的法理》，载徐显明主编《人权研究》(第二卷)，山东人民出版社2002年版，第254页。)这种观点认为知情权的义务主体既包括政府也包括一切掌握信息的企业。通常将这种观点称之为广义的知情权。近些年来，人们倾向于把环境要素看做是一种“公共产品”，认为在环境领域中实际上不存在任何“私”的成分，因而有关公众对环境事务的知情权，实际上已不限于政府对环境信息的公开，它同样要求企业等掌握环境信息的主体公开环境信息的义务。
从环境保护特别是环境影响评价的角度看，环境信息的公开是公众参与环境影响评价能够得以进行的前提，没有相应的环境信息，环境影响评价的公众参与就无法进行，公众即使参与也是盲目的参与，甚至仅仅是一些情绪的发泄。这就决定了在环境影响评价过程中，公众必须享有充分的知情权，而一切担负环境保护责任以及其行为对公众环境利益发生实际影响的主体，都有义务和责任公开相关环境信息。其中，政府在环境信息公开的问题上负主要责任，而企业自觉地把环境信息向公众公开，又是环境影响评价得到有效实施的先导。
第一，公众参与环境影响评价的目的在于保护有关受影响群体的利益，同时，也为政府有关部门进行规划与建设项目的科学决策和民主决策提供依据，以保证决策的正确性和民主性。因而，公众参与环境影响评价不过是国家民主行政和公民政治参与的一个环节，其重点在于保证政府行政的科学性，防止行政效率的低下和行政决策的失误。所以，不论是在政策层面的环境影响评价还是建设项目层面的环境影响评价上，都需要公众参与，而公众参与又需要政府将有关环境影响评价的信息向公众予以公开。
第二，政府所掌握的环境信息要远远大于企业所拥有的环境信息。虽然环境影响评价更多地涉及企业特别是建设项目业主自身的环境信息(如企业是否属于重点污染行业、企业的环境等级特别(注：我国采取国际上的做法分别用绿色、蓝色、黄色、红色和黑色5种颜色表示企业的环境等级，绿色代表符合可持续发展战略的要求，是最高肯定等级色；而黑色代表企业环境管理不达标，其余颜色为过渡等级。)、环保目标责任制考核、污染源达标、污染限期治理)以及建设项目对环境质量影响的信息，但是，环境影响评价制度本身是作为国家的一项环境管理法律制度，而且，建设项目最终是否能够获得批准也取决于政府的决策。事实上，作为建设项目的“业主”所拥有的一切有关项目的资料包括项目的环境影响评价报告书都要提交有关审批部门进行审批，因而政府所掌握的环境信息较之于企业更为全面。正是这一点，决定了政府是公众参与环境影响评价过程中信息公开的主要义务主体。
第三，企业的环境信息公开对公众的有效参与能够起到先导的保证作用。就公众参与环境影响评价而言，政府对环境信息的公开发挥着不可替代的重要作用。但是，政府的审批与决策仅仅属于建设项目决策的最后环节，如果在决策时才将环境信息公开，引进公众参与，这实际上是知情与参与的滞后，会极大地影响公众参与实效的发挥，这也是我国现行环境影响评价公众参与制度中的一个严重问题。解决这一问题的办法之一，就是将公众参与的阶段尽量前置于建设项目环境影响评价大纲编制阶段，而在此阶段，公众参与的首要条件就是企业对相关环境信息的公开，所以，企业也是保护公众环境知情权与参与权实现的义务主体。
总之，对于公众参与环境影响评价而言，知情权的实现比在政治生活以及社会生活的任何领域更具有决定性的意义。但是，环境保护是一项技术性较强的综合性社会运动，公众能否知情，主要取决于掌握环境信息的义务主体能否积极地公开环境信息。在一定程度上，公众对于环境影响评价的知情权问题实际上就是环境信息的公开问题，而健全的环境信息公开制度正是公众环境影响知情权的保障。因此，在《环境影响评价法》中，确立政府以及对环境有直接影响的企业公开环境信息的制度是最为关键的一部分内容。然而，在我国的《环境影响评价法》中，恰恰是在这一部分最为关键的内容上，存在着严重的不足。
发达国家和地区的环境信息公开制度
我国环境影响评价制度基本上可以看做是从国外借鉴而来的，考察国外关于环境信息公开制度的做法对于建立我国环境信息公开制度，从而进一步完善我国公众参与环境影响评价机制具有积极意义。
美国是最先建立起环境影响评价制度的国家，也是最早对公众参与环境影响评价进行规定的国家。虽然美国《国家环境政策法》对公众参与的规定十分原则，仅仅规定主管机关进行详细的评价之前，应与其他相关机关协商并征询意见。但是，值得注意的是，美国《国家环境政策法》明确规定环境影响报告书及所征询的相关机关的意见，应按照《情报自由法》(Freedom of Information Act)的规定对外公开。(注：美国《国家环境政策法》第102条规定，环境影响报告书的复印件和相关联邦、州和地方机构对环境影响报告书的意见和评论应当依据《美国法典》第五章第552部分提交给总统、环境质量委员会和公众。而美国法典第五章第552部分是《情报自由法》。见42U.S.C.A，4332.)除了《国家环境政策法》的规定以外，美国国家环境质量委员会制定的《关于实施国家环境政策法的条例》也要求联邦或者州机关在环境影响评价程序中不时地发布公告。公告包括范围界定公告、初步决定公告、意思通告、可获得环境影响报告书草案的通告、可获得最后的环境影响报告书的通告，以及做出决定记录的公告等。从美国的立法和实践中的具体做法来看，在环境影响评价信息公开中负责信息公开的主体既包括政府部门，也包括项目提议者即企业。环境信息公开的主要办法就是采用包括在联邦登记等上发布公告。“美国联邦政府根据行政程序法规定，设立《联邦登记》。凡未在《联邦登记上》公开的文件，不得强迫任何人服从。”(注：杜钢键：《知情权制度比较研究》，载《中国法学》1993年第2期，第112、115页。)由于《联邦登记》是联邦政府公开政务的一个媒介，因此，有关环境影响评价的各种文件也必须在《联邦登记》上公开。
在加拿大，为保证公众的有效参与，《加拿大环境影响评价法》规定，“为进行环境评价的每个项目开设公开档案室，方便公众获得该项目的档案资料。”(注：《加拿大环境评价法》，第55(1)条、55(3)条。)项目环评档案包括：所有评价的报告；有关项目的公众意见材料；主管机构编制的材料；由于执行随后项目产生的材料；调解或审议小组审议的参照条款，以及要求实施削减环境影响措施的文件。(注：《加拿大环境评价法》，第55(1)条、55(3)条。)公众可以获得的信息的种类包括：
(1)根据《加拿大环境影响评价法》进行环境评价时公众通过其他途径获得的资料以及通过其他途径可以获得的其他资料；(2)对于主管机构所掌握的材料或其中部分材料，或加拿大环境评价机构掌握的材料或其中部分材料。主管机构或环境部长认为，如果有人根据《信息公开法》的规定要求获得这样的资料，则应根据《信息公开法》的规定向公众公开的资料或其中部分资料，包括按照《信息公开法》的规定基于公众利益而公开的资料；(3)对于主管机构所掌握的材料或者其中部分材料，或加拿大环境评价机构掌握的材料或其中部分材料，主管机构或环境部长认为，其公开可以有利于公众积极有效地参与项目环境影响评价，因而符合公众利益的资料或其中一部分，但不包括含有第三方信息的资料。
日本《环境影响评价法》也十分重视信息的公开，规定了从范围界定阶段、准备环境影响报告书草案阶段到最终环境影响报告书三个阶段的相关信息的公开。该法第7条名为“范围文件公布和公开复审”，规定“为了征求意见，从保护环境的角度出发，关于环境影响评价所需考虑的事项和所要采用的调查、预测和评价方法，根据总理府规定，项目提议者应公布范围文件已准备好的事实，可以在范围文件公布之日后的一个月内对范围文件进行公开复审。”第16条名为“公告EIS草案以备公众检查”，规定“项目发起人从保护环境的角度考虑，本着收集意见的目的，依据第15条的程序提交相关材料后，即根据总理府通过的规章的相关条款进行的有关环境影响评价结果的EIS草案，项目发起人应公告EIS草案和‘条例’中规定所要准备的其他材料，并接受公众对相关区域进行从公告之日起为期一个月的公开审查。”第27条名为“公告EIS并接受公开审查”，规定“项目发起人应公告EIS及其他规定的事项，在公告之日起一个月内，接受公众对其EIS等的审查。”可见，公开相关信息资料也是日本公众参与环境影响评价的重要组成部分，而日本所采用的公开办法大多也是公告。
我国台湾地区《环境影响评估法》第8条规定：“认为对环境有重大影响之虞，应继续进行第二阶段环境影响评估者，开发单位应办理下列事项：(1)将环境影响说明书分送有关机关。(2)将环境影响说明书，于开发场所附近适当地点陈列或揭示，其期间不得少于三十日。(3)在新闻纸刊载开发单位之名称、开发场所、审查结论及环境影响说明书陈列或揭示地点”第13条规定，环境影响评估书经主管机关认可后，应将评估书及审查结论摘要公告，并刊发公报。可以肯定地说，台湾地区将环境影响评价中信息公开的义务主体界定为政府与企业两个方面是比较全面的，而且，把政府公开信息的办法规定为公告，将企业公开信息的办法界定为陈列、揭示，也较为准确。
《欧盟关于一定公共和私人项目环境影响评价指令》第6条第2项规定：“成员国应保证将开工批准申请和根据第5条规定收集的信息在一定的合理时间之内向公众公开，以便有关公众有机会在该项目开工批准之前提出他们的意见。”第9条规定“在批准或不予批准开工申请决策之后，主管当局应根据适当的程序将此事宜通知公众，并向公众提供下列信息：决策的内容以及附带的条件；决策时考虑的主要事项及其原因；必要时，对避免、削减和消除重大负面影响的主要措施所作的说明。”
欧洲环境部长级会议于1998年6月25日在丹麦奥胡斯通过的《公众在环境事务中知情权、参与权与获得司法救济公约》，也明确规定了政府部门对公众提供环境信息的义务：除非公民请求的环境信息会对国防或者公共安全或其他法定的保密事项造成不利影响外，政府部门应在公众获取环境信息的请求提交后一个月内予以答复，特殊情形下可以延长至两个月(4.2)；政府部门应具备并不断更新与其自身职能相关的环境信息(5.1a)；在公众健康和环境面临紧急威胁的情况下，有关政府部门应迅速向可能受到影响的公众发布所掌握的一切能够帮助公众采取措施预防或减少此种威胁所造成的损害的信息(5.1b)；应逐步运用电子数据库这种便于公众通过公共电信网络检索的方式提供环境信息(5.3)；应按不超过3～4年的间隔定期发表和散发关于环境状况的国际报告(5.4)；应鼓励企业定期向公众提供充分的产品信息(5.6)，使消费者能够在环境方面做出明智的选择(5.8)；应逐步建立一个向公众开放的，全国范围的污染源清单或登记系统(5.9)。
世界银行关于公众参与环境影响评价的程序分为三步：向公众传达信息、听取公众的意见和将公众纳入决策程序。根据世行环境影响评价指令的要求，至少要在环境影响评价的种类确立后(在范畴界定过程中)和环境评价报告书草案准备完，及时公开信息，世行认为信息的公开是十分重要的而且有助于形成保证利益相关人及时获得信息的有效机制(注：The World Bank:“Environmental Assessment Sourcebook”,p.7,No26,1999.)。世界银行通常使用的传递信息的方法包括(注：The World Bank:“Environmental Assessment Sourcebook”,p.7,No26,1999.)：印刷资料(包括信息布告、小册子)；展示与展览；印刷媒体(报纸、新闻发布、新闻发布会)；电子媒体(电视、收音机、视频)；正式的信息发布会；非正式的信息发布会(开放式办公室、现场访问、田间办公室)等。由于各种方法有利有弊，世行项目组认为，在具体决定使用哪一种方法时，应当考虑下列因素：(1)利害关系人的数量和他们的特性，包括平均受教育的水平，环境知识、社会和文化地位；(2)将要传递的信息的性质，特别是技术内容；(3)所涉国家的社会事业性质的情况，特别是项目可以利用的技术的类型和财政资源；(4)规定进行环境影响评价的对象等。世行指令还规定，成员国应保证任何开工许可申请以及任何与项目有关的信息都要向公众公开，公众有机会在该项目开工许可前提出他们的意见。(注：The World Bank:“Environmental Assessment Sourcebook”,p.9,No26,1999.)
为了接触所有的受影响的团体，需要一系列的交流方法和媒体。例如，为了接触因为部落联盟、宗法等级、宗教信仰、性别、和地理位置而被忽视的弱势群体或团体，还需要一些特殊的措施。让这些利害关系人参与的最有效的方法只有在对当地的文化和习俗进行研究后才能明确。又如，在孟加拉共和国，欧美石油公司与孟加拉共和国的国家石油公司达成合作生产合同，开发勘探在该国东北部的汽田。国际金融公司(IFC)进行了投资，根据IFC的指南进行了环境影响评价。调查表明，当地发布消息的最常用的方法是用扩音器进行广播，所以，这个开发项目的消息除了用更习惯的方法外，也是使用这种扩音器进行广播的。(注：The World Bank:“Environmental Assessment sourcebook”,Box2.6,No26,May 1999.)
从发达国家或地区以及国际组织的情况看，环境影响评价公众参与立法的一个重要内容就是相关信息应当透明。实现透明和开放的方式包括发布公告，利用报纸、电视、广播、互联网发布简报或消息或发布专题新闻，利用信息发布会散发项目概要小册子等书面材料。
发达国家信息公开包括公众参与环境影响评价的信息公开是与这些国家行政公开的大环境和对信息公开的立法密切联系在一起的。从立法的角度看，美国为了保障行政公开，陆续颁布了《情报自由法》、《阳光下的政府法(行政会议公开法)》、《隐私权法》、《电子的情报自由法》。加拿大于1982年7月制定了《信息公开法》。英国作为欧盟成员国，没有制定统一的情报公开法，只是在1994年后以政府内部规则为基础实施情报公开制度。(注：刘杰：《外国情报公开法述评》，载《法学家》2000年第2期，第126、129页。)但是，英国1990年颁布的环境法中，却规定环境信息必须向大众、其他部门、政府和国际组织公开，尤其是公众有权向污染者和政府索取资料。英国环境法还确定了“公共注册”(public register)，公共注册是一个法定信息系统，环保局控制着许多注册者以便公众随时得到信息。(注：王恺：《环境知情权研究》，第14页，中国人民大学硕士学位论文，2000。)德国的情况与英国类似，德国也没有制定全国基本的情报公开法。但受欧盟环境指令的压力，德国于1994年7月8日公布了《环境信息法》，该法第1条明确规定：“制定本法的目的是为确保自由获取并传播由主管部门掌握的环境信息，规定获取环境信息的先决条件。”第4条规定：“人人都有权从主管部门或其他法人处获取环境信息。主管部门可以根据申请发布信息，允许保护环境的档案被查阅，开通多种信息渠道。获得信息的其他要求不受影响。”日本于1999年4月28日由参议院通过了《关于行政机关保有的情报公开的法律案》，规定除包括个人的情报，法人等经营情报，国家安全和外交的情报，公共安全的情报，审议、讨论的情报，行政机关事务、事业的情报6类不公开的情报和其他限制公开的情报外，其他情报应当予以公开。(注：杜钢建：《日本情报公开法的制定和实施》，《国家行政学院学报》2000年第2期，第96页。)此外，瑞典、芬兰、丹麦、挪威、法国、澳大利亚、韩国等国家都制定了本国的情报公开法。在这些国家，由于信息公开制度有法律的保障，因而与信息公开制度密切关联的公众参与包括环境影响评价的公众参与都具有基本的前提条件和可能性。
由此看来，在进一步完善我国《环境影响评价法》的过程中，发达国家和地区在该领域中的立法和制度建设方面的经验是需要加以借鉴的。
我国环境信息公开制度的建立与健全
我国是人民当家作主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。宪法明确规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和机关工作人员，有提出批评和建议的权利”；“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督。”这些规定被普遍解读为是赋予人民知情权和监督国家机关的权利、规定政府信息公开的宪法依据。然而，由于种种原因，这些宪法规定既没有得到进一步明确，也没有得到很好地落实。“中国社会的宗法传统深远，虽经民主革命和社会主义革命，却一直未能解决公民参与和自治、官民脱节的问题，政府一如千百年来那样，惯于神秘运作模式，缺乏向老百姓解释自己行为的传统。”(注：史际春：《构筑规则新平台——政府：透明、责任、服务、竞争》，载《人民法院报》2002年1月9日B2。)所以，“长期以来，权力者，特别是国家权力者，往往运用其权力，垄断信息，拒绝公开；或者把公开相关信息，看做是他们对相对人的恩赐；公开多少，也只是政府‘钦定’。这是权力与义务的脱节，权力与权利关系的颠倒。”(注：郭道晖：《公开：沟通政府与人民的渠道》，载《法制日报》(京)，2001年6月3日。)政府所掌握的政府信息全部归国家所有，不公开是原则，公开是例外，有时，甚至连例外都没有。经济学家吴敬琏指出：“有些政府部门及其工作人员把工作领域看做自己的‘领地’，把自己所掌握的公共信息视为自己的‘私有财产’和权力基础。依靠职权，千方百计地垄断信息，甚至用信息垄断寻租。这种错误的做法，因为认识的不清，在某些部门不但没有得到纠正，甚至用红头文件的形式加以确认，对政府机构的工作产生了极大的危害。”(注：彻底调查：“政府信息公开条例”的台前幕后，http://www.sina.com.cn2002年11月05日。)
十一届三中全会以来，我国行政机关在行使职权中，早已注意到公开原则的重要性，在实践中曾产生并推广过公开原则，但始终没有上升为法律制度。近年来，随着我国民主法制建设的加快，信息公开制度的重要性被越来越多的人们所认识，民主参与和政务公开也被提高到从未有过的高度。党的十五大报告明确提出“公开原则”、“公开办事制度”。在这一精神指导下，各级政府及主管部门开始实施政务公开，从最早的村务公开、厂务公开到警务公开，一直到法院开始实行审务公开，检察机关实行检务公开，人大实行信息公开等，行政公开不断向纵深推进。同时，由于我国已经成为WTO成员国，按照WTO透明度规则要求，政府必须公开信息。因而学者们不断呼吁加快制定情报公开法，认为“抓紧制定政府会议公开法和政府信息公开法，应该成为我国政治体制改革所不容忽视的任务。”(注：杜钢键：《知情权制度比较研究》，载《中国法学》1993年第2期，第112、115页。)从2000年开始的，全国人大法工委、国务院法制办、公安部、国家保密局等相关单位20多人进行有关政府信息公开的立法。在研究和集中了相关领域最主流意见的基础上，形成了《政府信息公开条例》(讨论稿)，尽管条例尚未正式通过，但它无疑是我国信息公开制度建立的一个重要起点。
但是，如上所说，我国现行立法虽然初步确立了环境影响评价报告书的公众参与制度，但是在信息公开问题上的规定远远不够。这与我国缺乏信息公开制度的大环境有关。《环境影响评价法(草案)》在让公众知情问题上曾经规定：“开发建设单位应当在报批开发建设项目环境影响报告书前公布该草案的摘要”，但在最终通过的《环境影响评价法》时却连如此简单的一条也不知去向了。根据新颁布的《环境影响评价法》，公众无论是参与专项规划的环境影响评价，还是参与建设项目的环境影响评价，只需由规划的编制机关和项目的建设单位在报批环境影响报告书前，采取有关形式征求公众的意见，而无需在此前将有关的文件予以公开。这也就意味着，公众事实上只能在事前并不知情的情况下参与环境影响评价。《环境影响评价法》如此规定无疑是一种缺憾。
实际上，我国在环境事务上的公开，远远早于在其他领域的公开。1989年的《中华人民共和国环境保护法》第11条第2款就规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”到目前，我国公开的环境信息已经不止于国家环境状况公报和各省、市、自治区、直辖市的环境状况公报，地区或流域环境状况公报、城市空气环境状况周(日)报、企业环境信息公告等都成为环境信息公开的重要组成部分。不容置疑，在中国，目前环境信息公开化已经并且越来越成为从中央到地方各级政府、从行政机构到民间组织以至人民大众的共识。在这种情况下，笔者认为，我国可以借鉴德国的做法，制定《环境信息公开法》，或者在《环境影响评价法》中增加有关信息公开的内容，以为公众参加环境影响评价奠定前提条件。
环境信息公开制度的建立必须解决三个问题：一是信息公开的主体，即由谁公开信息；二是公开的方法，即如何来公开信息；三是公开的内容，即公开哪些信息。
如前所述，环境信息公开的主体实际上包括政府，也包括企业。在环境影响评价公众参与程序中，既需要政府将有关信息向公众公开，也需要企业或者开发建设单位将有关信息向公众公开。因为，开发建设者掌握着与开发建设项目相关的信息，如若此部分信息不予公开，公众同样难以参与。
公开的方法是技术性的问题，它涉及的仅仅是如何有效的让信息到达公众。按照美国《情报自由法》的规定，政府情报公开的主要方式主要有三种，分别适用于不同的政府文件：第一种公开方式是在联邦登记上公布，公布的主要是影响公民权益的抽象行政行为，包括机关的组织、机关的职能和工作方法、程序规则、实体规则、政策和影响公众权利的法律解释等。在公布以前，这些文件对公民没有法律约束力；反之，已经在联邦登记上登记的文件，即使当事人实际不知道该文件的内容，也不影响行政机关适用该文件。第二种公开方式是行政机关依职权主动公开，具体方式是发布公告、放置在政府阅览室供公众查阅、出版，由公众复制等。适用这种方式的政府文件是行政裁定和理由、政策的说明和解释、对公众有影响的行政职员手册和指示。第三种方式是应申请公开，即行政机关只有在公民提出申请的情况下才负有公开的义务。没有人提出申请时，行政机关没有义务公开该文件。这种公开方式适用于行政机关的一切记录。
在我国，由于没有情报公开法，因而如何公开信息，没有法律依据。不过，我们认为，未来的行政公开立法笼统地规定通过公告的办法让公众知情是比较可行的。这是因为：第一，我国目前的法律、行政法规、司法解释、部门规章以及一些政策通过全国人大公报、国务院公报、最高人民法院公报、最高检察院公报、政府部门公报等予以公开。第二，我国国家机关和公民对使用公告的办法比较熟悉。我国民事诉讼法规定宣告失踪、宣告死亡(第168条)、宣告破产等案件均采用公告的方式。专利法、证券法等法律也规定了公告的形式。环境影响评价中政府对相关信息的公开不过是信息公开的一个方面，因而应当遵守信息公开立法有关信息公开方式的规定。但是，由于我国环境影响评价对象当前主要限于建设项目的评价，而不是政府的政策，建设项目的情况又不同于政府行政文件，因而环境影响评价中信息的公开就比较复杂，完全使用政府公报的形式，可能信息并不能到达受影响之群众。此外，由于我国地域辽阔，各地经济、社会、文化发展的相当不平衡，有些地区由于受地形、气候等影响，交通、通讯相当不便或者不畅，信息相当闭塞，就整体而言，东南沿海地区较西部地区为上，城市较农村为优。在这种情况下，采用什么手段进行公开，应根据各地的具体情况由地方进行规定。台湾地区与世界银行采用的陈列、展示、信息发布，甚至采用广播喇叭、扩音器等办法都值得我们借鉴。
在信息公开的一般意义上来讲，信息公开的内容是一个复杂的问题，不过，对于环境影响评价的公众参与来说，信息公开的内容是有相当的定数的。各国环境影响评价立法所规定的环境信息公开的内容都与环境影响评价本身有关，如环境影响评价范畴界定文件、环境影响评价草案、最终的环境影响报告书等。我们认为，我国也可针对环境影响评价不同阶段公众参与所要解决的问题和目的不同，环境信息公开的内容可以有相当的差异。环境影响评价大纲阶段，公开的内容应当是环境影响评价大纲的内容，如提议行动概况、可能产生的环境影响、预防的措施以及替代方案等重要问题应是公开的对象；环境影响评价草案阶段的公众参与应当公布环境影响评价草案；最后公布环境影响报告书。
各国信息公开法都将国家秘密、企业商业秘密和个人隐私作为不公开的信息。(注：刘杰：《外国情报公开法述评》，载《法学家》2000年第2期，第126、129页。)美国《情报自由法》规定有九种文件可以免除公开：国防和外交政策的某些文件；机关内部人员的规则和习惯；其他法律规定保密；贸易秘密和商业秘密；机关内部和机关之间的备忘录；人事、医疗和类似档案；执行法律的记录和信息；关于金融机构的信息；关于油井、地质和地球物理的信息。我国行政公开法也应当注意对相关秘密的保护。在环境影响评价过程中，涉及国家秘密、企业秘密和个人秘密的亦应当注意保密，不予公开。
总的说来，由于环境信息公开对于公众参与环境影响评价至关重要，关于这方面的制度建设必须首先考虑环境信息公开的问题。通过以上的考察，我们认为，我国现有的《环境影响评价法》需要加入信息公开的条款，只有当我们在这方面做出明确的规定，才能真正把公众参与环境影响评价落到实处。
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