论主渠道和多渠道并进——我国高等教育办学经费筹措问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,多渠道论文,高等教育论文,经费论文,主渠道论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]G40.64[文献标识码]A [文章编号]1001-4799（1999）01-0094-0098
高等教育经费短缺是当今世界各国普遍存在的问题。我国是一个经济处于发展中的大国，需要用极其有限的资金兴办世界上最大的教育。目前，普及九年制义务教育的经费投入还未达到额定指标的下限，因此，国家不可能全部承担发展相对过快的高等教育经费。那么，如何才能保证我国高等教育经费呢？本文试就这一问题略作分析。
一、国家财政拨款是高等教育经费来源的主渠道
我国现有一千多所普通高校，学校的办学经费主要是依赖政府的财政拨款。由于党和政府对高等教育事业的重视，自70年代后期以来，大大地增加了对高等教育的投入，使得高等教育投资的绝对量以较快的速度增长。为了保障教育投入的稳定增加，国家在财力极为有限的情况下，已将国家财政性教育经费支出优先增长的内容明确地写进了《中华人民共和国教育法》，充分体现了党和政府对落实教育优先发展战略地位的决心。
近些年来，国家各级财政在依法保障和不断完善教育投入主渠道方面做了一些努力，从教育经费投入总量或绝对量来看，有较大和较快的增长。但是，自1986年以后，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例的增长速度，却明显放慢，1991—1996年，依次为2.85%、2.75%、2.52%、2.52%、2.46%、2.44%（注：《中国教育综合统计年鉴（1994年）》，北京：高等教育出版社，1995。（1995年数据引自谈松华《我国基础教育资源配置的若干趋势》一文， 《中国教育学刊》， 1997年第4期。1996年数据引自国家教委《1996 年全国教育经费执行情况统计公告》）。），呈逐年下降趋势，离《中国教育改革和发展纲要》中明确提出的到本世纪末这一比例要达到4%的要求相差越来越远。 教育经费投入不足，与教育事业发展的需求产生了尖锐矛盾。 从1990 到1995年，我国地方所属高等学校生均教育事业费支出各年度依次为3101.78、3429.87、3874.98、3894.63、4058.19、5442.09元（注：刘扬：《对我国目前利率水平的衡量》，《中国国情国力》，1995年第11期。），1995年比1980年（1752.38元）增长了3.1倍，与1991年相比，却仅增长1.57倍，而1991年到1994年的通货膨胀率分别为3.4%、6.4%、14.7%、21.7%（注：谈松华：《我国基础教育资源配置的若干趋势》，《中国教育学刊》，1997年第4期。）。可见，1991 年后所增加的有限的教育事业费和教育基建投资，实际上是大打折扣了的，因为扣除物价上涨因素后，自1980年开始，中国经济高速增长的十多年间，高校生均拨款额几乎没有增长。为了保障学校教育工作的正常运转，各高校不得不将事业费中的绝大部分用来支付教职工的工资和基本的生活福利，甚至停购必备的教学仪器设备、图书资料，放弃学术交流活动，放慢事业的发展速度。与此同时，一些高校不惜以牺牲教学质量为代价，腾出相当一部分人员和精力去搞创收，然后用创收所得去填补教育经费的缺口。尽管各种各样的创收活动在短时间内确实缓解了学校经费困难，改善了办学条件，解决了教职工的部分生活问题，但是，这种短期行为的后果，严重地冲击了学校正常的教学次序，涣散和搅乱了人心。为了争夺生源，校与校、校内系与系之间互打“情报战”，互挖墙脚，严重污染了教育环境、损害了高校形象。难怪某大学校长感叹：“经费不足是学校问题的万恶之源”。
国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，是世界各国衡量教育投入水平的最重要指标之一，而教育投入水平与经济发展速度又呈正相关。联合国教科文组织曾于1981年提出了人均GNP与教育拨款在GNP总额中所占百分比的关系为“最佳匹配”，即在现实的经济发展水平上考虑教育投资时，能使教育事业发展到可能的最高程度。那么，国家经济建设可以获得最佳的人力资源，进而获得更快发展。“最佳匹配”表现应是怎样的呢？一般说来，人均GNP分别小于200、300—500、500—1000、2000—5000和大于5000美元时，教育拨款在GNP总额中所占的百分比应分别为3.3%、4.2%、4.4%、4.5%和5.8%。 就我国目前情况来看，教育投入水平滞后于经济增长的速度，远未达到最佳匹配的要求。1994年我国国民生产总值为46616亿元，人均GNP为435美元， 但是国家财政性教育经费支出却仅为1174.74亿元，占GNP的比例为2.52%，远远低于发展中国家的平均水平（4.32%）。
这说明造成教育投入占GNP比重明显偏低的原因， 不是国家经济实力不足，而是国家财政收入未能与国民生产总值同步增长、财政支出中教育经费支出比例太低和政府宏观调控职能转变滞后的问题。其中，各级人大无法对教育预算实行有效的监督，事权与财权长期分离的教育经费管理体制，是政府不能依法保证教育投入的直接原因。
二、多渠道筹措教育经费是解决高等教育经费短缺的必然途径
高等教育是投资较大的事业，日益增长的办学费用和摇摆不定的资金来源，几乎在全世界范围内使高等教育面临很大的财政困难。但是，世界各国的高等教育并未因此而陷入困境，相反，却在多渠道筹措经费的过程中得到了较快的发展。我国目前高等教育的大众化程度较低，大学毛入学率小于5%， 社会发展对高等教育需求的不断增长与国家集中财力优先发展中小学教育所产生的矛盾，将在一个相当长时期内存在。解决这一矛盾的唯一办法，就是在保证国家财政拨款主渠道的同时，建立起多渠道筹措教育经费的教育投入体制，以保证高等教育经费的实际增长和高等教育事业健康快速地发展。
1.实行高校收费制度 我国从1994年在47所高校试行招生并轨制度改革开始，至1997年在1050所高等学校全面铺开，标志着长期以来国家包揽高等教育全部经费的历史已经结束。本来高等教育就是非义务教育，实行高校收费制度比免费制度更有利于提高教育效率，在理论上也是说得过去的。免费意味着所有纳税人都在为受高等教育者支付成本，而享用21%（1994年）的财政教育投入的大学生只占全国适龄青年人口（18—21岁）的4.6%，显然失去了社会公平与合理性。相形之下， 义务教育阶段的学生享有的公共教育经费则极为匮乏。中小学生生均经费支出远低于大学生生均经费支出。1995年我国大学生的生均经费为5442.09元，而中学生的生均经费则为561.86元，小学生的生均经费为265.78元。也就是说，1995年一名大学生的生均经费相当于9.7 名中学生和20.5名小学生的生均经费。 我国大学生的相对培养成本大大高于发达国家（1.9倍），也高于其他发展中国家（7.5倍）的水平（注：谈松华：《我国基础教育资源配置的若干趋势》，《中国教育学刊》，1997年第4期。）。因此，高校实行收费制度， 有利于理顺各种经济成份在教育投入中的关系，有助于社会确立“谁受益、谁投资”的高等教育的成本负担意识，有助于提高高等教育和教育资源的利用效率，使大学生变被动学习为主动学习，有助于保证政府集中财力发展中小学教育，特别是优先发展农村贫困地区的中小学教育和资助贫困学生上大学。
改革开放以来，党和政府实施了一条“富民强国”的政策，我国国民收入明显向个人倾斜，各级银行里私人存款高达4万亿人民币。 多数储户都表示愿将这一准备不时之需的存款首先用在个人或子女的教育投资上。据1997年三季度卡斯特经济评价中心对北京、上海等五大城市消费者调查结果显示，消费者的教育投资倾向明显增强。其主要原因是因为教育投资具有明显的优势，在几乎所有的个人投资活动中，无论是股票、债券还是购房、人寿保险、财产保险，都存在着一定的风险，惟有投资个人或子女教育，既有短期效益，又有长期收益，且风险较小，尤其是受过高等教育的人比未受过这一教育的人更容易获得高额回报。由此可知，消费者已具备了投资教育的观念和实力。况且，目前高校收取学杂费一般只占学生生均经费成本的20%，除政府用财政拨款等手段资助的贫困生家庭外，一般家庭都负担得起这笔教育费用。因此，高校实行收费制度已成为高等教育经费来源的重要补充。
2.开展科学研究，抓好科技开发，促进校办产业发展 高等学校拥有大批的学有所长的专家、学者，拥有先进的实验设备，丰富齐全的图书资料，便捷的信息查询系统，因而具有得天独厚的科学研究和科技开发的优势。在承担政府有关部门的科研项目、争取工商企业的技术攻关、横向科研协作以及参与各项决策咨询等方面，以其强大的实力和潜力，可以成为我国科技事业中一支重要的方面军。1992年以来，高校承担各层次科研课题已达9万项，其中在攀登计划、 国家自然科学基金重大项目、国家社会科学规划和基金项目、高科技“863”计划等领域中， 承担的课题数分别占总数的30%、36%、60%、49%。“八·五”期间国家级科研奖励中高校获自然科学奖88项，约占获奖总数的50%左右（《新华每日电讯》1997.12.9）。 众多的科研项目带来了数额可观的科研经费，科研经费不仅可以用来改善教育科研仪器设备，而且还为学校获得了一笔可观的收入。有的学校科研经费甚至一两年就翻一番，像清华大学年科研经费已达3亿元，北京大学年科研开发的产值已达20多亿， 科研开发产值上亿的学校还有不少，年科研经费4千万、5千万、8 千万的学校也有相当一批（注：周远清：《中国高等教育的改革与发展》，《清华大学教育研究》，1997年第1期。）。 有的学校每年获得的科研经费总和已超过国家财政所拨教育事业费，可谓是科研养学校，而不是学校养科研。1997年全国高校实行招生并轨后，北京的重点大学的学杂费基本上都是2000元／年，收费标准属于中等偏低水平，其主要原因就是他们的资金来源要宽一些，并不单纯依靠收取学杂费改善办学条件。
随着高等教育社会服务职能的不断扩大，通过科技开发和校办产业所能获得的教育经费占总经费的比例会越来越大，科学研究、科技开发和校办产业三者并驾齐驱，成为高校经费来源的重要渠道。1996年我国学校校办产业各种税收达43.68亿元，其中高校校办产业达10.65亿元（《人民日报》1997.12.5）。近年来，高校科技企业每年以30 %的速度增长，1996年达3千家，销售额过亿元、利润过千万元的已有十几家。 截至1996年底，全国已经或正在筹建的大学科技工业园区已经发展到30多个。部分高校还加大了股份制改造的力度，组建股份制有限公司，目前高校产业中已有清华同方股份等7家上市公司， 实现了高新技术企业发展与资本市场的接轨。尽管我国各高校科研能力结构存在着较大的差异，各高校科研实力有强也有弱，但是只要充分利用各自的智力优势，挖掘潜力，主动为社会服务，不仅能促进学校教学、科研和学科的建设，而且还能为学校增加收入。
3.争取社会力量捐资助学 高等学校面向社会筹集教育经费，争取非政府投入的资助和捐赠，鼓励社会各界包括海外华侨捐资助学，是弥补我国高等教育经费不足的重要渠道之一。在这一方面，国外高等教育的发展已为我们提供了不少的有益的经验。与英国和德国的大学完全依靠政府拨款维持相比，美国人早在建国前140年还无国力可言时， 就有了办好大学必须保证充足的经费、需要社会各界人士鼎立相助的办学思想。也正是在那时，才相继诞生了靠社会人士自发捐建的哈佛、耶鲁、康乃尔等高等学府。社会捐资助学很快地推动了美国高等教育的发展。1991—1992学年哈佛大学、普林斯顿大学、斯坦福大学、爱墨里大学捐赠净增高达16亿美元，其中哈佛大学所得捐赠高达4.48亿美元，位于全美各大学之首。公立院校捐赠收入相对数额虽少得多，但也相当可观。伯克利加州大学1989—1990学年接受捐赠就达3.1亿美元， 占该校总收入的29%（注：史秋衡：《国外企业家捐资兴学模式浅析》，《教育与经济》，1995年第4期。）。由于有丰厚的办学经费作支撑， 这些学校在较短的时间内便发展成为具有一流教学、科研水平的世界著名大学，为美国后来居上成为世界头号强国作出了重要的贡献。正因为如此，社会捐资助学在美国不仅成为一种时尚，而且成了他们的优良传统。因此美国政府对社会捐资助学一向都大加鼓励，并在税收上给予优惠，一般对用于助学金和奖学金的收入均给予了免税。社会捐资助学的兴起，从另一方面也推动和促进了高等教育的全方位改革，使大学与政府、企业的联系更为紧密，处于一种优势互补、互惠互利的良性循环之中。
我们完全可以借鉴国外的做法建立我国的捐资助学制度，积极拓宽社会捐资助学的思路和途径，鼓励和提倡企业、社会团体和个人按照自己的意愿、以个人名义设立各种助学金和奖学金，或对教育提供各种资助和捐赠，在税收上也应给予减免。80年代末，我国在争取社会力量捐资助学方面，更新观念，迈出了较大的步伐。1991—1995年，社会捐、集资办学经费连年增长，依次为62.8、69.6、70.2、97.4、162.8 亿元，占教育总经费比例的8.5%、8%、6.6%、6.5%、8.6 %（注：谈松华：《我国基础教育资源配置的若干趋势》，《中国教育学刊》，1997年第4期。）。一批爱国实业家像李嘉诚、包玉刚、邵逸夫、曾宪梓、 霍英东等都是最早为高等教育慷慨解囊、捐资助学的。他们将捐款用于改善学校基础设施、设立教学、科研奖励基金、研究高新技术，为发展我国的高等教育作出了贡献。 许多高校在成立董事会和争取进入“211工程”活动中，也得到了不少企事业单位的资助。武汉汽车工业大学与以东风汽车集团公司为首的45家单位联合，成立校董事会，一下就吸收资金数百万元。一些外企公司也热衷于在高校投资，吸纳人才。美国通用汽车公司在清华大学投入1千多万元，建立一所汽车研究院。IBM公司也在清华大学建立了全国第一家数字图书馆，并投入上千万美元为其购置设备、培训人员。近年来，国内外企业在一些重点大学设立各种奖学金，资助优秀大学生，成为高校校园内的一道奇光异彩。北京大学的400 多万奖学金中,外企公司约占300万左右。其中包括NKK、东京三菱银行、摩托罗拉、宝洁、奔驰、菲力普、三星、松下、SONY、声宝、美国的GE和靳羽西教育基金奖等几十种，最高奖如三星公司的特等奖竟达8200元。国内企业的高额奖金也在2000元左右。西门子公司在清华大学还专门为研究生设立了奖学金，一等奖为3千元。 在目前高校奖学金和助学金主要由政府拨款支付的情况下，国内外企业在高校设立的奖学金，无疑起到了既奖励和资助优秀学生、又缓解了学校经费开支困难的矛盾。可见，高等学校只要不断提高教学、科研和管理水平，努力塑造良好的公众形象，积极对外交往，必然会为投资者和捐资者提供一个优良的环境，营造一个令人信赖的氛围，就能为学校争取到更多的资金来源。
4.设立高等教育基金制“基金”常指为兴办、维持或发展某种事业而储备的资金或专门拨款。它必须用于指定的用途，并单独进行核算。教育基金是由社会捐资设立，由专门机构进行投资运作，投资收益用于资助教育事业的新型基金。在我国，设立教育基金还是改革开放以后出现的新生事物，教育基金能在短时间内把社会闲散资金聚集起来，通过专门机构，在基金增值的前提下，以弥补教育投入的不足。因此，它一经出现便引起了社会各界的普遍关注。
党和政府对教育基金的设立十分重视，并在政策上给予了大力支持。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中就明确地提出，要“建立以国家财政拨款为主，辅之以增收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的机制”，设立教育基金，并使其有效地投资运行，已成为我国教育事业的组成部分。像享有“希望工程”商标专用权的中国青基会、用于奖励高等师范院校有突出贡献教师的曾宪梓教育基金会、用于奖励有重大贡献科学家的“何梁何利基金”等，不仅设立早，而且已服务于教育的改革与发展事业，其影响远远超过了资助、奖励本身。随着我国市场经济体制的建立和不断完善，改革政府对高校的财政拨款机制，逐步实行基金制的呼声越来越高。目前高校经费拨款实行“综合定额加专项补助”的分配方式，国家教委直属高校和中央其他各部委所属高校的拨款由财政部划拨给国家教委和其他各部委，再分别由他们分配给各高等学校，地方所属高校拨款由省级财政部门划拨，其中少数高校由地区或县级财政划拨。这种教育财权和事权的分离和政府教育投资的条块分割、部门分割的高校经费分配体制，实际上是一种资源约束型的体制，它最大的不足就是综合定额的不科学和不能够较大程度地把拨给学校的资金同学校的资金使用效益和按社会需要办学挂起钩来，难以发挥政府通过财政拨款调节教育供求关系的能力，在提高资金的使用效益上更难以有所作为。因此，当前我们一方面要改革政府对高等学校的财政拨款体制，遵循“效率优先、兼顾公平”的原则，建立一种“高校按需办学、政府按产分配”的需求约束型拨款机制；另一方面，还要逐步设立和实行教育基金制，使政府的高等学校拨款、科研项目合同拨款和学生资助拨款逐步向基金制过渡。
三、全面提高办学效益是高等教育走出经费困境的根本之路
我国高等教育的发展，一方面受到严重的财政制约，另一方面却又存在着有限的教育资源使用低效和严重浪费的问题。后一问题解决不好，无疑会加剧前一问题的严重性，成为限制高等教育事业进一步发展的羁绊。从高等学校办学的外部效益来看，由于学校规模普遍过小（平均规模2000学生），造成生均成本偏高；由于专业划分过细，导致课程设置不合理，学生知识面狭窄，对未来工作缺乏适应性和变通性；由于盲目争上新专业，导致新专业重复设立，师资缺乏，质量下降，最终影响了高等教育的社会经济效益。从高等学校办学的内部效益来看，由于我国政治、经济发展的历史原因，造成高校长期以来充当政府办社会的职能，背上了越来越沉重的包袱。我国高校教职工与学生的人数之比偏低，1995年教职工与学生之比为1∶2.9，教师与学生之比为1∶7.6，而大多数发达国家和发展中国家的师生比都在1∶15—20以上。 这一比例反映在经费支出结构上就是人员性经费占总经费的比例过大，教学性开支比例过小，人头费与业务费的比例严重失调。
此外，我国高校中还普遍存在着仪器、设备、图书资料和教室、实验室等设施利用率低的状况。根据世界银行的一项调查，我国部分高校的教室、实验室的利用率仅为60%，另据国家教委统计，我国高校的仪器设备有20%处于闲置状态。有些学校万元以上贵重仪器设备使用率平均不到60%，而教学必须的实验开出率却只有86.8%，有些学校按照国家教委拟订的标准，教学用房缺少29.3%，但却有5 %左右的不规则建筑闲置成了仓库。以上种种问题反映出高等教育在“条块分割”的体制下，已经步入封闭、分散、低效、高耗的死胡同。因此，全面提高办学效益，充分利用有限的人力、物力、财力资源，尽可能地降低消耗和浪费，不仅意味着高等教育投入的增值，更为重要的是使高等教育走上良性循环健康发展之路。
高等学校办学效益的提高，表现在外部效益上就是教育资源配置的优化。要打破原有的条块分割、部门所有、自成体系的办学格局和管理体制，实行“共建、合并、划转、协作、合作”五种形式的改革，建立一种资源共享、优势互补、学科交叉、协调发展、效益增强的高等教育办学模式，走一条以“内涵式”为主的发展道路。截至1997年底，全国已有100所高校实行了共建，划转的高校有8所， 合作办学的高校有228所，协作办学的高校有217所，涉及企事业单位近5千家，参与合并的高校有181所。我国高等教育管理体制改革经过5年的探索实践，已找到了改革的有效机制和途径，取得了重要进展。随之而来的是国家教育部对高等学校本科专业目录的50%的削减和调整，必将较好地解决由于专业设置过窄而造成人才资源浪费的问题。
如果说高等学校办学的外部效益提高主要靠政府行为，那么内部效益的提高就是学校行为了。提高内部效益应抓好以下三个环节：一是提高高等学校规模效益。我国高等学校在现有的学校和生均规模水平上扩大发展具有相当大的潜力，如果使在校生增加1／3，校均达到3500人，高校的生均成本就可节约20%—25%的费用，走“内涵式”发展道路可获得较高办学效益。随着我国高等成人教育和继续教育的需求不断增加，扩大成人教育的学生规模，也是提高师生比和办学效益的有效途径。二是改变学校办社会的状况。我国高校中非教学人员所占比重过大、人力资源利用率低的症结就是学校办社会。解决这一问题的关键是高校的服务社会化，将校内的服务机构与学校脱离开来，校办产业人员不应包含在学校编制之内。同时，也应精简校内行政机构，压缩冗员，提高办事效率。三是提高高校物力资源的利用率。充分利用现有的办学设施，打破各自为政的局面，实现物尽其用、资源共享。学校在仪器设备、图书资料、信息网络、办公设备以及教学场地、体育场馆等等的投资和管理上，应采取统筹规划、集中投资、重点管理，避免重复建设、分散投资、分散使用，尽可能地为教学、科研提供方便，尽力提高投资的使用效率，就能带来生均成本的节约。
收稿日期 1998—04—07