浦东新区土地滚动开发机制分析，本文主要内容关键词为：浦东新区论文,机制论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、土地滚动开发机制的主要特征
浦东新区土地滚动开发机制的启动特征是土地资本与金融资本、社会资本相结合。作为城市土地，当它不能作为商品在土地市场上流通经营时，尚不具有资本的特征。因此，必须赋予它可有偿使用的经营属性，并且在投资开发中实现增值。浦东开发从初期就致力于变土地划拨为土地有偿使用，变农业用地为城市建设用地，变政府投资开发为委托开发公司滚动开发。政府作为城市土地的所有者，以土地“空转”的形式向国有开发公司有偿投入成片出让土地的使用权，使开发公司拥有了有价值的土地资本。
拥有土地资本的国有开发公司为实现自我积累、自我发展，创造了支撑土地滚动开发的如下几种模式：
1.以地合资。开发公司以其土地资本作为注册资本，与中外银行等合资，走出一条土地资本和金融资本相结合的新路子，从而获得启动开发资金。1991年起，浦东新区的重点国有开发公司相继与中外金融机构组成联合开发公司。例如，1992年2月，上海市外高桥保税区开发公司与中银集团（香港）建设投资公司、招商局集团（香港）有限公司和中国银行上海信托投资（咨询）公司等四方共同投资，组建了中外合资的外高桥保税区联合发展有限公司。公司总投资3亿美元，注册资金1亿美元，负责开发保税区第一期4平方公里区域。1991年10月，上海市陆家嘴金融贸易区开发公司与中国人民保险公司、中国人民保险公司上海市分公司、香港泽鸿发展有限公司合资成立了上海陆家嘴金融贸易区联合发展有限公司，注册资金9800万美元，成片开发区内69.56公顷土地。1991年4月，上海市金桥出口加工区开发公司与工商银行、交通银行、建设银行的上海分行、农业银行的信托投资公司及上海市投资信托公司合资组建了上海市金桥联合投资开发公司，注册资本4.70亿元人民币。
2.以地集股。开发公司以拥有的土地资本以及合资单位注入的资金，再组建股份公司，大量吸收社会资金。陆家嘴、外高桥、金桥、张江四大开发公司从1992年起相继成立了股份公司，股票在海内外公开上市，从而获得扩大开发规模的资金。例如1992年8月，陆家嘴开发公司与上海市投资信托公司作为共同发起人，成立了上海市陆家嘴金融贸易区开发股份有限公司，注册资金7.15亿元人民币（其中向社会个人发行股票1500万元人民币），成片开发区内1.51平方公里土地。1993年6月，外高桥保税区开发股份有限公司以大陆首家到境外公开募集B股的上市公司身份，到香港公开募集8500万美元B股。1992年6月，金桥开发公司组建股份制公司，向国内发行3000万元人民币A股，1993年5月又向境外发行3786万美元B股，共吸纳海内外资金约4.10亿元人民币。
3.以地招商。开发公司对其拥有的土地资源进行“七通一平”的基础设施建设后，直接面向中外产业投资者招商引资，即开发公司将开发后的熟地转让给中外投资者，获得土地滚动开发源源不断的后续资金。而中外产业资本以支付批租费的形式，不仅获得了产业发展的使用空间，而且拥有了可再转让的土地资本。几年来，浦东新区累计引进外资项目逾4000个，累计吸引总投资额逾百亿美元，其中70%以上为重点开发公司以地招商所引进的。以土地转让为杠杆的以地招商，是重点小区开发的重要资金来源。1991年以前，浦东新区只有零星的土地转让。1991年以后，随着浦东开发的实质性启动和土地市场的培育，浦东新区土地转让明显加快，当年就达到转让39幅，转让总地价为3.95亿元人民币。1992年开始，浦东新区土地转让势头更猛，到1993年8月，浦东新区累计实现转让土地414幅，转让土地面积2.52平方公里，转让总地价19.04亿元人民币。到1995年底，浦东新区陆家嘴、金桥、外高桥、张江、土地控股公司等五大公司已转让土地面积10.65平方公里，转让地价近百亿元，成为重点小区土地滚动开发的重要支撑。
4.以地抵押。土地开发具有投资量大、周期长、风险高的特点。土地在转让之前，大规模的征地动迁和基础设施建设需要巨额的资金投放，仅靠土地一块一块的转让收入尚不足以支撑土地开发的进度和强度。因此，必须要向银行借贷获得开发资金。根据有关法规规定，土地使用权经抵押人提供，并经抵押权人认可，可设定为抵押权。浦东新区重点开发公司以土地成片受让方式获取合法的土地使用权后，就可以争取到银行的抵押贷款，进行房地产开发。几年来，浦东新区以拥有的不断增值的土地资本，以土地抵押、政府担保等方式，每年都从中外金融机构获得大量抵押贷款和银团贷款，投入于土地开发，再以土地转让收入偿还借贷，弥补了投资开发与土地转让回收投资之间的时间差。
浦东新区的土地开发，就是在建立规范的土地市场的框架下，将土地资本与金融资本、社会资本、产业资本大规模深层次地结合，形成了“以土地吸附资金→以资金提升土地价值→土地更大规模吸附资金→浦东新区不动产迅速升值→土地开发快速推进”的滚动开发机制。
二、土地滚动开发机制的效应
1990年～1995年，是浦东新区以形态开发带动功能开发的初期建设阶段，土地滚动机制是浦东新区形态开发的主要“造血”机制。
浦东新区的形态开发不同于一般开发区的形态开发。一般开发区的主要功能是生产功能，这就决定其外在形态主要是生产厂房及其基础配套设施，社区建设可依托附近母城地区。而浦东新区的功能目标既包含现代生产功能，又包含金融、贸易等服务中心功能，还包含与之相匹配的社会综合功能，因此浦东新区的形态开发必须带动生活服务设施等社区建设，将表现为现代化城市的形态标志。浦东新区的形态开发也不会与经济特区雷同，经济特区一般毗邻港、澳、台，其经济发展有一定梯变关联，其城市形态建设规模或多或少受到与毗邻地区功能分工的影响；而浦东新区背倚上海，牵动长江、面向世界，其城市基础设施必须要为上海旧区改造和产业结构调整服务，为长江腹地经济振兴服务，为联通中国和世界服务，因此浦东新区基础设施和城市形态建设将是耗资巨大的跨世纪工程。
浦东新区形态开发任重而道远，土地滚动开发机制勉力发挥“输血”效应。
在浦东开发的初期，利用土地开发的投入产出规律，以土地的合资、集股、抵押获得启动资金，以土地的招商转让集聚开发资金，周而复始地用于开发小区的市政基础设施建设，把开发小区的规模逐步滚大，这是开发小区努力达到投入产出相平衡的循环圈。
如果着眼于整个新区开发的全局，我们可发现另一个循环圈，即政府利用浦东新区的“热土”效应，以多渠道筹资的方式，建设大型乃至特大型基础设施工程，造就现代化城市的基础框架，促使整个浦东新区的土地增值，从而以垄断土地一级市场的方式，直接从土地批租中获取土地出让金，作为大规模城市基础设施的重要资金来源，不断投放到城市建设中去，以形成新的级差地租，这是上海市和浦东新区政府着眼于投入产出跨世纪平衡的大循环。
从浦东新区的开发实践来看，土地滚动开发机制对开发小区的自我建设循环和对整个新区的开发建设循环都产生了积极效应。
就开发小区而言，土地滚动机制加速了小区形态开发的进程。一是各重点小区规划区域内的土地开发迅速推进，形成生地→熟地→楼宇的形态发展链，陆家嘴、外高桥、金桥、张江、六里、王桥、华夏、星火、孙桥等九个开发小区已开发土地30多平方公里，已竣工楼宇近500万平方米；二是各重点小区的土地开发区域内大批中外投资项目落户，在“熟土”上进行再投资，使之变为现代化厂房、仓储、智能型金融大楼、商住大楼和星级宾馆，高楼林立、车流如织、店多兴市的繁荣城市形态正从规划变为现实；三是各重点小区利用土地滚动中的收益，不仅推进区内基础设施建设的完善，而且承担区外部分大市政工程建设，支持了整个浦东新区的基础设施建设。四是各重点小区开发公司在滚动开发中，自身的资产也几倍乃至几十倍地增值，还促进了与房地产业相关的建筑业、金融业和交通运输业、通讯业的发展。再从整个浦东新区来看，土地滚动机制推动了房地产市场的培育和城市建设的发展。一是土地有偿使用的范围不断扩大，从对重点小区成片开发的批租，发展到对中外投资者直接的土地批租；从对花园别墅、外销商品房的批租，扩大到内销商品房批租；从对三产用地的出让，扩大到浦东新区全部经营性用地都纳入了有偿使用的轨道。二是扩大了浦东新区城市建设的资金来源，除重点小区转让土地的收益外，浦东新区政府到1995年底，土地批租直接收入11亿元人民币和5200万美元，成为区内市政基础设施建设的有力支撑。三是为新兴产业的集聚提供了载体和动力，房地产业一马当先，一跃而为浦东新区第三产业的支柱产业；建筑业迅速壮大，提高了在第二产业中的比重；现代制造业率先步入收获期，高新技术产业从小到大，重点小区年工业总产值达到392亿元；金融业在土地滚动开发中业务量骤增，资产总值几年来扩大了10多倍。新兴产业的不断集聚又反过来推动了房地产的增值效应，扩大了土地和建筑的有效需求，推进了城市形态开发，给土地滚动机制以有力支撑。
三、土地滚动开发机制的障碍
进入“九五”期间，由于宏观经济环境和浦东开发形势发生阶段性变化，大规模的土地批租和以地招商出现难以为继的迹象，土地滚动开发机制遇到投入产出难以平衡的障碍。
重点开发小区作为浦东新区土地开发的主战场，土地滚动开发已较难维持。这是因为：
1.土地转让收入不足以支撑土地开发成本的上涨。重点开发小区是政府未对“生地”开发投放任何建设资金的情况下，由开发公司承担全部的征地动迁任务和“七通一平”建设任务。开发公司既要按规定标准和建设需要负责土地上的各类建筑、人口的搬迁，农村劳动力的城市化就业、养老安置，又要兴建包括水、电、气、热、通讯、道路等各种市政公用设施，耗资巨大，其资金来源除来自于土地资本与金融资本的结合，主要依赖“熟地”转让收入予以平衡。然而，由于征地动迁、劳动力安置、基础设施建设费用成倍增长，“熟地”转让金却为了促进招商引资而相对下降，即土地开发的边际成本不断上扬，土地经营的边际收益日趋减少，使开发公司陷于“入不敷出”的困境。
2.负债开发背上沉重的债务负担。由于土地开发投入与产出之间有一个时间差，在国家财力难以支持的情况下，各地开发区大多采用“以贷还贷”的负债开发模式，浦东的重点开发区也不例外。以新贷还旧贷的负债开发只要运用得当，其效果是相当不错的，如美国、日本、韩国等都获得了成功。从浦东开发初期来看，重点开发小区在负债开发方面也能自我解决债务平衡问题。然而近年来由于受国家金融调控的影响，兼以土地开发成本与土地转让利益的倒挂现象，国有重点开发公司的债务负担越来越重，成为土地滚动开发机制正常运作的主要障碍之一。
3.土地滚动机制的负荷过重。重点开发小区土地滚动机制的负载已超越以土地转让收益平衡土地开发费用支出的范畴。一方面，存在土地收益不足以补开发支出的财务赤字问题；另一方面，还需向国家上缴利税和承担小区内的教育、文化、环卫、消防、公安、公交等社区建设及管理费用的诸多附加成本。这就加剧了国有重点开发公司的赤字财务困难，土地转让收入仅能承担高额的商业贷款利息，面临土地开发动力削弱的严峻局面。
浦东新区的土地开发除重点小区开发外，还有商品房开发和乡镇集镇开发、工业小区开发等，也都受到宏观调控的影响，存在开发资金难以平衡的问题。浦东开发作为跨世纪的宏大工程，目前尚处于集中投入期，资金平衡是一个较长的过程。土地滚动曾是开发初期的重要筹资方式，而目前土地滚动机制的效应却趋于式微。这是因为：
（1）土地批租可供面积缩小。1990年～1995年底，浦东新区经规划部门批准的项目建设用地已高达120平方公里，其中较大比重为房地产开发项目，政府控制的可批租土地愈加稀缺，以地招商的空间随之紧缩。
（2）土地市场有效需求不足。由于开发摊子铺得过大，市政配套和公建配套滞后，再加上房地产市场尚未走出盘整期，近两年土地市场有效需求日益疲软，浦东新区土地批租和转让额逐年递减，尤其是有些外商面对浦东新区大批新建楼宇集中面市而面临的营销压力，为规避投资风险，对继续涉及浦东房地产投资开发抱谨慎的观望态度。
（3）以地招商的比较优势削弱。尽管“八五”期间浦东新区累计完成基础设施建设投资210亿元，投资硬环境大为改善，但是由于土地开发成本上升幅度较大，成为滚动开发的主要制约因素。同时，在周边国家和地区加大招商引资力度以及长江三角洲投资环境改善的竞争压力下，土地批租对引进外资的吸引力削弱。
四、土地滚动开发机制的完善
“九五”期间，浦东新区进入形态开发和功能开发并举的新阶段。通过前一阶段的形态性开发，近万家中外投资企业已经进区，重点小区企业所产生的年工业产值已达400亿元左右，随着新增企业经济增长以年30%的速度递升，浦东新区的税源不断扩大。同时，金融、贸易、通讯、信息、交通运输、旅游等产业正在成长为新区的支柱产业。这一阶段性变化，将扩大新增财税收入在开发建设资金中的比重，以弥补土地批租收入的减少，继续支撑新一轮的形态开发。然而，这并不意味着土地滚动开发机制的使命可以宣告结束。相反，恰恰预示土地滚动开发机制的效应能够更好地发挥。国内外城市建设的经验表明，土地增值效应随经济发展而发展。在城市开发初期，由于原有基础薄弱，经济实力不强，往往以低地价政策来积累建设资金，这一时期的土地滚动开发特征是“大规模批租，低地价出让”，至于浦东开发初期出现的以较高地价批租较大规模土地的现象，是浦东开发热点效应炒作下的特殊现象，也是对浦东新区未来级差效应的提前消化。而随着城市经济功能和经济实力的不断壮大，必将出现土地价值和价格相一致的新一轮土地批租热潮，成为城市建设和改造资金的主要来源。例如，1968年～1986年是香港经济的快速成长期，这一阶段政府的土地批租收入占财政总收入20%左右，为城市建设和公益事业建设（如公屋建设）提供了源源不断的动力。
我们有理由相信，浦东新区的土地滚动开发机制虽然在新形势下遇到了挑战，但仍然在土地开发中具有生命力。从客观需要来看，浦东新区已经批租的120平方公里土地完成开发的尚不足四成，其中重点开发小区约有40平方公里土地尚待开发，土地滚动机制仍需在不断完善中发挥其支撑土地开发的动力效应。
为适应新形势新要求，土地滚动开发机制需要从“大、小、高、低”四个方面予以扶持和完善。
——扩大形态开发的支撑点。浦东新区重点开发小区形态开发的支撑点，不能仅仅维系在土地滚动开发机制上。特别是在土地增值效应尚未达到最佳状态时，浦东土地出让和转让价格必然受到市场调节的制约。重点开发小区土地转让的低迷状态，就说明市场对高成本造成的高地价已经较难接受。因此，政府有必要培育形态开发的新支撑点。例如，应加大金融、贸易等第三产业的开放度，集聚能量、扩大税源，使之成为形态开发的支撑。再如，应加大基础设施建设市场化的改革力度，建立“谁投资、谁经营、谁受益、谁管理”城市基础设施自我造血机制。
——缩小土地资产的闲置率。首先，要以多元开发的机制缩小重点小区土地的闲置率。对重点小区内的闲置土地，可采取“统一规划，分片开发”的途径，也就是在统一规划的前提下，将重点小区内的闲置土地再划成若干功能小区，由政府和国有开发公司联合以优惠政策招标转包给有意向进行土地成片开发经营的中外投资者，变单一开发主体的滚动开发为多元开发主体的滚动开发。其次，对重点小区外已划拨或出让的闲置土地，可通过“整体调整，局部招标”的途径，也就是在全面梳理的基础上，调整开发主体，调整规划，调整项目，收回的大部分闲置土地或退耕，或辟作临时绿地，或更换项目，或存储，局部关系到城市形象建设的重点地块要定向招标出让，定项目限期开发，定政策推进建设。
——提高土地利用的综合效益。不能片面地把土地开发的收益率理解为土地出让费或转让费的高低，而应着眼于土地利用的综合性收益，一方面，固然要对经营性项目用地坚持土地有偿使用的政策，尽力回收土地开发成本；另一方面，也要着眼长远的整体的利益，对有些重要项目可缓收或减免土地批租费；尤其对完善城区功能的项目，如陆家嘴菊园小区需要规划配套的国际学校、国际医院、国际图书馆项目等，可划拨用地，并适当减免征地动迁费用。这种做法从个别地块来看，似乎与“惜土如金”相悖；但从成片区域看，其实是以“变土成金”来实现“惜土如金”，以小块土地换来成片区域的大量人气，激活大批外销楼宇的促销，促进大批企业的集聚和城区功能的完善，真正实现“开发一片、建成一片、收效一片”的滚动发展效应。
——降低土地开发的附加成本。为减轻土地滚动机制的沉重负担，使之重焕活力，应把政策性成本（如过度的行政事业性收费、大市政摊派费等）和社会性成本（如开发小区内的各种公益性项目的建设管理费）从土地开发成本中分离出来，实现土地开发支出与土地转让收入的自我平衡。可供操作的方案有两种：一是综合平衡法，即开发小区在一定期限内实行税利核定返还制，进区企业的新增财税返还区内，用于区内的市政建设和社区建设及管理；二是分离平衡法，即开发公司管土地滚动开发，政府管大市政建设和小区内的社区项目建设管理。这两种方案都可降低土地开发成本，重新发挥土地滚动机制的效应。就目前来看，第一种方案被其他省市开发区广为采用，似更具操作性。
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