关于我国廉政机构建设的思考，本文主要内容关键词为：我国论文,机构论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
廉政机构，又称反腐败机构，是指国家为了保证廉政法律的实施，教育、预防、调查、惩处人们的腐败行为①而设置的专门的或兼职的权力机构。廉政机构是“国家廉政体系”的重要支柱之一。②廉政机构建设在国家廉政建设中具有重要的理论与现实意义。在廉政建设中，“光有制度不行，还必须有有效的机构。”③随着我国廉政建设的深入发展，廉政机构建设也日益为党和国家所重视，廉政机构职能更加细化，廉政机构体系逐步完善。本文仅就我国的廉政机构现状作一些分析，就完善我国的廉政机构建设作一些思考。
一、我国廉政机构的现状及存在的主要问题
依据现行法律规定和实际情况，目前我国承担有反腐败职能的机构主要有：纪律检查机关、行政监察机关、审计机关、人民检察院及国家预防腐败局。其中，纪律检查机关是党的纪律监督机关，主要任务是“维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”④行政监察机关是政府的行政监督机关，“依法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”，以“保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能”。⑤1993年1月开始，纪律检查机关和行政监察机关合署办公。审计机关是政府的经济监督机关，主要负责“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支”的审计监督，以“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。⑥人民检察院是国家的法律监督机关，对国家工作人员职务犯罪的侦查和起诉是它的法定职责之一。⑦1989年后，人民检察院内部还设立了“反贪污贿赂工作局”，作为专职反贪污贿赂机构。国家预防腐败局是国家级的专门预防腐败的机关，成立于2007年9月，列入国务院直属机构序列，在监察部加挂牌子，由监察部部长兼任国家预防腐败局局长，主要负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导以及预防腐败的国际合作和国际援助。⑧
此外，在我国，还有一些其它部门承担了一定的反腐败职能，比如权力机关、审判机关、公安机关、经济监管机关及人民政协、人民团体、新闻媒体等。它们从不同侧面、通过不同渠道、采取不同方式发挥着一定的廉政监督和反腐败作用。
为了更好地发挥上述工作机构在廉政建设中的作用，1996年1月中央纪委提出了“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作机制，并且写入了党的十五大报告。2005年党中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》进一步肯定了这一体制机制，认为它是“深入开展反腐败斗争的组织保证”。
由上可见，我国目前已经初步形成了一个专兼结合、分工合作、惩防并举的廉政机构体系。从总体上看，这个廉政机构体系在党风廉政建设和反腐败斗争中做出了积极的贡献，基本有效地起到了教育党员干部和人民群众，预防和打击犯罪分子的作用，保证了我国的改革开放和中国特色社会主义事业的顺利进行。然而，如果我们仔细研究并比较分析“先进国家或地区”⑨的廉政机构建设经验的话，会发现我国的廉政机构建设还存在着一些明显的问题和不足。主要有：
第一，在国家廉政机构体系中，缺乏一个能够统揽反腐败工作的综合性的、专职的廉政机构。从“先进国家或地区”的经验来看，在廉政机构体系中应当有一个综合性的、专职的廉政机构统揽该国或该地区的反腐败工作，比如瑞典的议会监察专员公署、新加坡的贪污调查局以及中国香港的廉政公署。只有这样，才能保证反腐倡廉建设人员到位、精力到位、责任到位；才能保证廉政机构体系内部的组织协调，发挥好系统的整体功能，做到廉政建设“全国一盘棋”。从我国廉政建设的实际需要来看，随着我们党从革命党转为执政党，随着改革开放事业的发展，廉政建设日益成为党所面临的主要课题，党已经把反腐倡廉建设与思想建设、组织建设、作风建设和制度建设相并列，作为新时期党的建设的重要内容之一，这也需要建立一个能够统揽反腐败工作全局的综合性的、专职的廉政机构。正如邓小平所说，在反腐倡廉建设中，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”。⑩然而，相比较而言，我国目前虽然已经形成了廉政机构体系，但缺乏一个名正言顺的、有权威的、能够真正起到统揽作用的综合性的专职的廉政机构。上述的承担有反腐败职责的主要机构，纪律检查机关、行政监察机关、审计机关、人民检察院等可以说是某个部门或领域的专职监督机构，但不能说是专职反腐败机构，反腐败只是它们的主要职能之一。(11)它们无论从机构地位还是职能定位来看，要发挥统揽作用，均不合适。我们虽然规定，党的纪律检查机关协助党委领导并组织协调反腐败工作，但这毕竟只是党章或者党的文件的规定，缺乏法律的依据；并且，以党的内部纪律监督机构，统揽或者说组织协调全国的反腐败工作，也是不合适的（下文进一步分析）。至于国家预防腐败局，则只是刚刚建立不久的一个机构，其各方面都还很不成熟。从其目前的地位和职能来看，虽然可以说是专职反腐败机构，但缺乏权威性和综合性，(12)也难以承担起统揽全国反腐败工作的重任。
第二，在现有的廉政机构中，地位不高，独立性不强，开展工作的权力和资源不足是突出的问题。在廉政机构的地位和权限方面，“先进国家或地区”的经验告诉我们：具有较高的权威性和独立性是廉政机构能够有所作为的基本条件；拥有充足的物质资源和充分的工作权限是廉政机构能够有效开展工作的必要条件。而这两个方面恰恰是我国当前的廉政机构最缺乏的。在我国上述的主要廉政机构中，除人民检察院外，它们的地位都明显低于同级党委或政府，并不同程度地受同级党委或政府的约束。比如，作为党内监督机构的纪律检查委员会，虽然由党的代表大会选举产生，但其地位低于同级党的委员会，必须在同级党委的领导下开展工作，受同级党委的约束；(13)作为行政监督机构的监察机关和作为经济监督机构的审计机关以及新近成立的国家预防腐败局，其本身就是政府下属的一个部门，接受同级政府的领导并对其负责自在理中，它们的人事安排、经费支出、物质保障等都是由同级政府决定的。至于人民检察院，尽管在《宪法》上规定其隶属于同级人大及其常委会，对人大及其常委会负责，但在实际中需要服从同级党委的领导，在财政、物质和人事上需要同级政府的支持，因此也难以独立于同级党委和人民政府。这也就是说，在我国，监督机构的地位低于执行机构，在工作中受制于执行机构，它们缺乏必要的权威和独立。而我们知道，监督机构监督的最主要对象就是执行机构，在监督机构受制于执行机构的体制下，监督机构又怎能发挥作用呢？在这样的体制下，监督机构充其量只能对下级监督，根本无法对同级监督；而即使是对下级监督，也往往需要以同级执行机构领导的意志为转移。所以，在我国目前的体制下，实际上只存在着垂直监督，缺乏平行监督，监督效果是非常有限的。一是垂直监督在监督过程中存在着空间距离，难以及时掌握情况，要发现腐败线索，需要依靠下级有关人员或有关当事人的举报，这极大地削弱了监督机构的威慑力，更难以做到防患于未然；二是垂直监督的监督决心和力度，都取决于同级执行机构的领导，如果同级执行机构的领导不支持，监督机构也是难有作为的。此外，在现行体制下，监督机构所拥有的权力和资源也是非常有限的，它们在履行监督职能时，受到的各种干扰在所难免。比如，党的纪律检查委员会在对同级党委委员及常务委员开展监督时，没有独立的立案、调查、处理的工作权限。(14)行政监察机关没有相对独立的搜查权、拘捕权、跟踪调查权等工作权限，也没有先进工作装备配置等物质保障制度。(15)其它廉政机构在工作权限和拥有资源方面存在的问题与行政监察机关大致相同。可见，我国现有的廉政机构均不同程度地存在着地位不高、独立性不强、开展工作的权力和资源不足等问题。这严重地妨碍了它们的履职。
第三，在各廉政机构的关系中，职责分工不够明确、合理，存在着组织协调机构重叠和纪委职责过宽、过重的问题。“先进国家或地区”廉政机构建设的经验表明，廉政建设是一项系统工程，廉政机构也应该形成一个系统；而在这个系统中，各机构之间的职责明确、分工合理，是系统发挥整体合力作用的关键。应当承认，我国现行法律法规对主要廉政机构和其他辅助廉政机构之间以及各主要廉政机构之间的职能已经进行了粗略的分工安排。但同时也必须看到，在我国目前各廉政机构的关系中，仍存在着职责分工不够明确、合理的问题。比较突出的是，组织协调机构重叠和纪委职责过宽、过重。按照我国目前的体制，“纪委协助党委组织协调反腐败工作”，同时又规定国家预防腐败局“负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导”。(16)这样，在实际工作中就出现了两个“组织协调”机构。这两个组织协调机构如何分工，没有明确。我国在反腐倡廉建设的设计中，强调“惩防并举，注重预防”，那么，在国家预防腐败局成立后，是不是把纪委的预防腐败的职能剥离出来？没有规定。从目前的实际工作来看，并不是这样。这可以说是职责分工上的不明确。此外，纪委作为一个党内纪律监督机构，要肩负起全国的反腐败工作的组织协调之责，存在着职责过宽、任务过重的问题。一是以党内的纪律监督机构来组织协调全国的反腐败工作，难免有党政不分，以党代政之嫌；(17)二是我党一再强调“党要管党，从严治党”，纪委在加强党内监督方面就已经承担着繁重的任务，再赋予其全国反腐败的组织协调任务，势必造成难以承受之重，势必分散精力，影响“从严治党”。
二、加强廉政机构建设，完善廉政机构体系
针对上述问题与不足，借鉴“先进国家或地区”廉政机构建设的经验与启示，笔者认为，需从以下几方面加强我国廉政机构建设，完善我国廉政机构体系。
1.建立一个直属国家权力机关的，具有相当权威性和独立性的，拥有防治腐败所需要的充分权力和充足资源的，综合性、专门性的国家廉政机构，统揽反腐败工作。
建立健全这样一个机构，是我国目前加强廉政机构建设，完善廉政机构体系所急需。那么，这个机构是隶属于权力机关，还是行政机关，或者司法机关？世界各国或地区有不同的模式。这需要根据不同的国情特点而定。我国实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会是最高国家权力机关，“一府两院”由它产生，对它负责。从这一政体的特征来看，从权力制衡的需要着眼，笔者认为，综合性、专门性的国家廉政机构宜隶属于国家权力机关，平行于“一府两院”。
笔者建议，将2007年9月成立的国家预防腐败局更名为国家防治腐败院，履行预防与惩治两个方面的职能，并从国务院下属的监察部中分离出来，升格为全国人民代表大会及其常委会的直属工作机构，统揽全国范围内的反腐败工作。该机构的地位类似于最高人民法院和最高人民检察院，其领导人员的产生也与它们相同。这也就是说，在国家机构上，要形成在全国人民代表大会及其常委会领导下的“一府三院”的格局。
防治腐败院是一个专门的、综合性的廉政机构。作为专门的机构，强调它专司反腐倡廉之职责，不受其它工作任务的干扰；作为综合性的机构，说明其工作职责包括反腐倡廉的方方面面及各个环节，它集中行使目前的国家预防腐败局和检察院反贪局的预防与惩治的职责，它的工作内容包括教育、预防、调查、惩处等廉政建设的全过程，其中，对于触犯刑律的犯罪行为，它拥有批捕权和起诉权。
为了使防治腐败院能够有效地开展工作，国家必须保证该机构工作人员的纯洁性和高水平，必须对该机构工作人员制定较高的明确具体的道德品行标准和业务能力要求；必须维护该机构在社会上的权威性和政治上、运作上的独立性，使其在公众心目中具有无上的诚信力，不受威权势力和利益集团的诱惑或控制，能够调查政府最高层的行为；必须赋予该机构开展工作所必需的充分权力和充足资源，比如拥有查询政府档案和询问证人的充分权力，获得执行任务所需要的人员配备、经费支持和先进设备等。从一些国家反腐败机构失败的教训看，国家最高层的重视不够，廉政机构没有相应的权力、缺乏必需的资源、受到威权势力的干预，以及廉政机构自身的患得患失、甚至腐败是重要原因。(18)因此，我们要吸取这些国家失败的教训，从一开始就高度重视防治腐败院的建设，保证其具有相当的权威性、独立性和诚信力，并拥有必需的权力和资源。
防治腐败院统揽全国的反腐败工作。这里所说的统揽，也就是“组织协调”，组织是按照一定的目的、任务和形式加以编制，使之具有系统性；协调是共同合作、配合均匀，使之具有和谐性。在国家廉政机构体系中，必须具有一个统揽机构，进行组织协调，使该体系具有系统性、和谐性。这个机构不能是部门性或单一性的，只能是超越于部门利益和单一职能限制的综合性机构；也不能是兼职机构，必须是全力以赴的专职机构。防治腐败院正是这样的机构。因此，国家防治腐败院应该成为在全国人大及其常委会直接领导下统揽全国反腐败工作的机构。它不仅要在全国反腐败工作中起主导作用，而且还要做好组织协调工作。
根据防治腐败院的职能，其内部可设立行政办公、宣传教育（含信访接待）、预防腐败、调查惩处及组织协调（含国际合作和国际援助）等部门。从纵向来看，宜实行三级建制，即在地（市）级以上建立防治腐败院。
2.理顺廉政机构体系内部各机构之间的相互关系，形成统分相济、专兼结合、职责明确、分工协调、互相制约的廉政机构体系。
在成立了防治腐败院，并明确其定位和职责后，还应该对原有的各主要廉政机构的职能分工做必要的调整，以理顺廉政机构体系内部各机构之间的相互关系。调整后的我国廉政机构体系的格局是这样的：
防治腐败院是唯一的具有统揽或组织协调职能的专职的、综合性的廉政建设国家机构，对国家廉政建设负总责；纪律检查机构、行政监察机构、经济审计机构和人民检察机构是4个主要的、兼职的廉政建设部门机构，分别承担某一方面的廉政建设的职能，对相关领域的廉政建设负责；此外，还有若干个承担了一定的反腐败职能的其它机构，主要有权力机关、审判机关、公安机关、经济监管机关以及人民政协、人民团体、新闻媒体等，它们也各自从不同的角度，以不同的方式发挥着廉政建设的作用。
在上述的主要廉政机构中，从总体上看，国家机构与部门机构在职能上的区别在于：国家机构是综合性的专职廉政机构，承担着全面的廉政建设任务；部门机构是单一性的兼职廉政机构，承担着某个方面的廉政建设任务。据此，它们之间的任务可做如下分工：
在监督对象上，部门机构主要是对本部门内部的相关腐败行为的监督。具体而言，纪检机构主要是对党内违反党纪行为的监督；监察机构主要是对政府内部违反行政纪律行为的监督；审计机构主要是对政府系统中违反经济纪律行为的监督；检察机构主要是对司法部门中违反司法纪律行为的监督。(19)国家机构可以对全国范围内包括立法、行政、司法、经济、政党等部门或组织的违纪、违法行为进行监督，但重点是对部门廉政机构监督不到的人员的监督，(20)对部门廉政机构自身行为的监督，以及对部门廉政机构之间交叉部位监督对象的组织协调。
在工作内容上，国家机构负责从教育、预防到调查、惩处全过程的廉政建设工作；负责廉政工作的综合规划、政策制定、检查指导、组织协调；负责调查、惩处触犯刑律的腐败案件。部门机构重在对部门内部执行法律、法规、纪律行为的监督、监察，对一般腐败行为的调查、纠正或惩处；协助做好国家机构在本部门开展的廉政教育宣传和预防腐败工作以及其它需要协助的工作。
在上述各机构开展的对腐败案件的惩处中，如果属于轻微腐败行为，可以通过通报批评并要求纠正的方式予以处理；如果达到纪律处分的，应按照相关规定做出纪律处分；如果触犯刑律的，则须提交国家机构提起公诉，由法院审判。
此外，各廉政机构之间应该是既互相配合、协作，又互相监督、制约的关系。应从法律上规定，各廉政机构之间既有相互监督的权力，又有相互协助的义务。
在理顺上述的主要廉政机构之间的职能分工和相互关系的同时，相对于原有的廉政机构体系，有三点需要特别说明：
第一，廉政建设与党的领导的关系
在上述的机构体系设计中，纪委的组织协调职能被取消了，那么，这是不是意味着廉政建设可以不要党的领导，或者说，这样做会不会削弱了党的领导呢？笔者的回答是：不是，也不会。党领导反腐败工作是中国廉政建设的主要特点和主要优点，廉政机构作为反腐败工作的主体，当然必须在党的领导下开展工作。但是，我们必须强调的是，党的领导不是包办代替，不能直接干预，而是通过法制的轨道把党的政策转化为国家廉政机构的决策而付诸实施。在现实中，这一过程通过两个层面来保证实现。在决策层面，党的反腐败政策，通过全国人大的机制转化为国家的反腐败决策，由全国人大领导国家防治腐败院贯彻落实；在组织层面，党通过向廉政机构推荐和选派干部，保证反腐败工作的领导权牢牢掌握在马克思主义者手里，保证反腐败工作的顺利进行。从这一角度看问题，调整后的廉政机构体系，把党的纪委定位为专门实施党的内部监督的机构，取消其反腐败工作的“组织协调”职能，实际上是有利于党的领导，完善党的领导。因为，党只有把自身管好了，始终保持先进性，才能更好地领导反腐败工作，而纪委专司党内监督之职责，正是“党要管党，从严治党”的需要。为此，胡锦涛曾经强调：“党的纪律检查机关是担负维护党的纪律、实行党内监督重任的专门机关。”(21)
第二，纪委与监察合署办公的问题
从1993年开始，我国实行纪委与监察合署办公，“实行一套工作机构，履行党的纪律检查和政府行政监察两种职能的体制。”(22)实行这种体制，在特定的历史条件下有其必要性。这主要是因为，在我党处于执政党的条件下，党员“当官”的居多数，且一旦腐败，一般既违反党纪，也违反政纪，因此，合署办公有利于降低反腐败成本，提高反腐败效率。但是，如前所述，这种体制也存在着明显的不足，即容易造成党政不分，以党代政的问题；容易造成纪委的注意力分散，忽视了对违反党纪行为的纠正。这对于从严治党是非常不利的。而在反腐倡廉建设任务日趋严重的新形势下，从严治党，首先管好党，是反腐倡廉建设取得胜利的基本保证。因此，权衡利弊，笔者主张把纪委和监察分开，保证纪委专心于治党。凡是属于违反党纪的，由纪委查处；凡是属于违反政纪的，由监察机构查处；既违反党纪，又违反政纪的，根据谁立案谁查处的原则进行；若遇到较重大或复杂的案件，可以成立联合调查组查处或转交防治腐败院查处。
第三，检察院反贪局职责的问题
检察院成立反贪局的原意，就是要加大对经济案件的查处力度。(23)这在特定历史阶段是一个很好的创举。但是，在新形势下，在成立了地位更高、权力更大的专职反腐败机构后，检察院反贪局的面向社会的查处贪污贿赂案件的职能实际上已经由防治腐败院所代替。在这种形势下，是否撤销检察院内部的反贪局呢？笔者认为，不要撤销，可以把该局从面向全社会的反腐败机构转向为司法系统内部的反腐败机构，即成为上述的部门廉政机构，以法律、司法纪律为依据，专司司法系统内部的违法、违纪的监督、查处之职责。这样，也有助于强化司法系统内部自身的建设。
3.根据各机构的职能定位和责任大小，赋予相应的权力和利益，形成责、权、利相统一的管理体制和工作机制。
地位不高、权力不足，在执行任务中受到诸多的干扰和约束是我国目前廉政机构存在的普遍问题。因此，加强廉政机构建设还应考虑到赋予各廉政机构与其执行任务所需要的相应的地位和权力。关于这一点，笔者提出如下原则建议：
第一，在隶属关系上应当尽量减少廉政机构的管理层级，保证它们具有相当的独立性。笔者建议，作为廉政建设国家机构的防治腐败院和作为党的纪律监督机构的纪委应该直接隶属于各自的权力机构，即各级防治腐败院由各级人民代表大会选举产生，对人民代表大会负责并报告工作，与“一府两院”居于平行地位；各级纪委由各级党的代表大会选举产生，对党的代表大会负责并报告工作，与各级党委居于平行地位。(24)同时，两个机构的下级机构，在业务上，均接受各自的上级机构的指导。
行政监察机构和审计机构作为政府内部的监督机构，也应该具有不同于政府其它部门的地位。其领导人由政府首长提名，人大常委会任命，直接对政府首长负责并报告工作，且在任期内如无重大失职或犯罪不得调离或罢免；行政监察机构和审计机构的工作，除政府首长外，其它任何机构或个人不得干涉。
同样地，作为司法系统内部监督机构的反贪局，其地位也应该参照行政监察机构和审计机构在政府中的地位设计。即其领导人由检察长提名，人大常委会任命，对检察长负责并报告工作，在任期内如无重大失职或犯罪不得调离或罢免；反贪局的工作，除检察长外，其它任何机构或个人不得干涉。
第二，在工作条件上应当为廉政机构提供充足的资源和充分的权力，以保证他们能够迅速有效地开展工作。这些资源和权力包括人事安排、经费保证、设备提供、搜查及临时拘留权力、询问证人及查阅政府档案权力等。因为廉政建设是一项特殊的工作，贪污、贿赂等腐败行为具有很强的隐蔽性，查证、取证需要把握时机，及时行动，若无必需的资源和权力，只要在某个环节上受到阻碍，就将可能使得整个行动前功尽弃。同时，充分的权力也包括赋予它们能够对政府最高层领导人进行调查的权力。否则，“只许州官放火，不许百姓点灯”，将不能取信于民，也不能从根本上打击腐败行为，廉政建设将大打折扣。
第三，在生活条件上应当保证廉政机构工作人员无后顾之忧。廉政工作，监督查处的对象是掌握了一定的党和国家权力的部门或官员，“得罪”这些人，意味着自己的利益可能受到威胁，或者说要付出较大的“代价”。因此，廉政工作人员，不仅需要正义和勇气，还需要有良好的生活保障机制，以使他们无后顾之忧。这些包括优厚的薪酬待遇，稳定的工作和退休后的生活保障，直系亲属的工作、生活或就学安排等。
总之，廉政工作人员责任重大、任务艰巨，为了较好地完成工作，应当赋予他们相应的地位，保持相当的独立，拥有充足的资源和充分的权力，同时，要为他们个人及家庭的生活提供必要的保证，使他们无后顾之忧。这实际上也是责、权、利相统一的原理在廉政机构建设上的应用。
4.严把廉政机构人员的“入门关”，加强对廉政机构人员的教育与监督，严厉惩处廉政队伍中的腐败分子。
如上所述，廉政机构人员负有重大的责任，拥有相当的权力，享有较高的待遇，因此，它也要求具有较高素质的人员才能胜任。同时，对从业者还必须保持经常性的教育和监督，对反腐败者的腐败行为应该给予更加严厉的惩处。因此，加强廉政机构建设，还应该把廉政队伍建设作为核心环节抓紧抓好。
首先，严把“入门关”，对于进入廉政机构的工作人员要有高标准严要求。建议通过法律明确规定廉政机构人员的基本条件和准入程序。笔者认为，廉政机构工作人员必须受过系统的法学专业教育，要有法学本科以上学历；要注重他们的道德品行，不能有违纪违规及道德问题等不良记录；同时，还必须具备所要从事的工作的相关知识和业务能力。应该从这三个方面去制定标准、开展考核。
其次，加强日常的教育监督，严厉查处廉政队伍中的腐败分子。进入了廉政机构，并不等于进入了保险箱。要牢记反腐败者自身也可能腐败的教训。因此，不仅要严把廉政机构的“入门关”，而且要把加强对廉政机构人员的日常教育和监督作为一项重要任务抓好。这里同样要把好三个环节：教育、监督、惩处。在教育方面，应该包括道德教育、政策教育、纪律教育和法律教育等内容，以保证廉政机构人员保持较高的道德品行和政策水平，能够严格遵守相关纪律，始终保证依法办事。在监督方面，应该建立起内部监督和外部监督相结合的监督体制。在内部监督方面，要强化对领导干部的监督、对执法办案的监督，建立健全自身监督制约机制；在外部监督方面，要加强廉政机构之间的相互监督，要加强权力机构和新闻媒体对廉政机构的监督，同时可以借鉴香港廉政公署的经验，建立由人大代表和各界代表参加的“咨询委员会”，对各部门工作进行监督，建立“廉政机构事宜投诉委员会”，专门处理市民对其工作人员的投诉。在惩处方面，应该明确执法者犯法罪加一等，对廉政机构人员的违纪、违法行为和腐败行为应该实行更加严厉的制裁；对道德品行败坏者应该坚决清除出廉政工作队伍。
注释：
①笔者赞同这样一种观点：“腐败无处不在。它不只是公共官员滥用职权的问题，而是人们为了捞取任何不义之财而滥用职权（不一定是政府权力）的行为。”〔新西兰〕杰瑞米·波普：《制约腐败——建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社，2003年第1版，第17页。
②(18)〔新西兰〕杰瑞米·波普：《制约腐败——建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社，2003年第1版，第54、141页。
③转引自《检察日报》2009年8月21日，第5版。
④《中国共产党章程》第44条。
⑤参见《中华人民共和国行政监察法》第2条、第1条。
⑥参见《中华人民共和国审计法》第2条、第1条。
⑦参见《中华人民共和国人民检察院组织法》第5条。
⑧(16)(22)邵景均：《新中国反腐败简史》，中共党史出版社，2009年，第158、158、126页。
⑨这里说的先进国家或地区，是指廉政建设搞得较好的国家或地区，如瑞典、新加坡和中国香港等。
⑩《邓小平文选》（第2卷），人民出版社，1994年，第332页。着重号为笔者所加。
(11)一般认为，监督机构的概念大于反腐败机构，反腐败机构只是监督机构中的一种。如著名的“国家廉政体系”理论专家杰瑞米·波普认为，监督机构包括公共账目委员会、审计总署、监察特使、警察部门、反腐败机构等。参见〔新西兰〕杰瑞米·波普著：《制约腐败——建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社，2003年第1版，第54页。同时，从党章和相关法律可见，党的纪律检查机关、行政监察机关、审计机关、人民检察机关可以说是专职监督机构，但不能说是专职反腐败机构。它们除了承担相关部门或领域的廉政工作外，还承担着党章或法律赋予它们的其它任务。
(12)如上述可见，其机构地位为政府下的部门机构；其主要职能为预防腐败。
(13)党章第四十三条规定，“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。”
(14)党章第四十四条规定，“各级纪律检查委员会发现同级党的委员会委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪律检查委员会批准。”
(15)参见《行政监察法》第四章“监察机关的权限”。
(17)可能有的同志会引证列宁在《我们怎样改组工农检查院》中提出的合并中央监察委员会和工农检查院的设想为依据，认为合并党政监察机构，统一反腐败工作，也是列宁的主张。但是，据笔者理解，列宁的合并设想与我国目前的合署办公的模式是不一样的。在列宁的合并设想中，合并后的中央监察委员会和工农检查院的关系是一个机构中的上下级关系。其中，中央监察委员会为“党的最高代表会议”，对重大问题做出决策；工农检查院为中央监察委员会的日常工作机构，“做纯粹秘书性的工作”。因此，中央监察委员会在全国反腐败工作中，只是起政治领导作用，而不直接干涉政府的反腐败工作，直接领导全国反腐败工作的还是工农检查院。所以，也就不存在着以党代政之嫌。
(19)在防治腐败院成立后，可以继续保持检察院内部的反贪机构，但其职能仅限于司法系统内部的廉政监督和违法查处。
(20)按照我国现行的体制，各部门廉政机构无法监督同级党委、政府的领导人。
(21)转引自傅奎主编：《纪检监察概论》，中国方正出版社，2008年，第20页。着重号为笔者所加。
(23)参见《新中国第一个反贪局诞生的前前后后——肖扬新著〈反贪报告〉全面回顾第一个反贪局成立过程》，《检察日报》2009年8月21日，第5版。
(24)1920年9月，列宁在《关于党的建设的当前任务的决议草案》中提出，有必要建立一个同中央委员会平行的监察委员会，以便实行对党的监督。（参见《列宁全集》第39卷，人民出版社，1986年，第288页。）1921年3月，俄共（布）十大通过的《关于监察委员会》的决议规定，各级监察委员会由同级党代表大会选举产生，和党的委员会平行地行使职权，并向本级代表大会和代表会议报告工作；监察委员会的决议，本级党的委员会必须执行，而不得加以撤销，如有不同意见，可以把问题提交联席会议解决；如双方达不成协议，则提交同级代表大会或代表会议解决；在紧急情况下，可把问题提高上一级监察委员会解决。（参见《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》（第二分册），人民出版社，1964年，第70-71页。）同时，在我党历史上，也有过党的监督机构与党的执行机构平行的先例。1927年5月党的五大选举产生的中央监察委员会的地位就平行于中央委员会。五大通过的《党章》指出：“全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会”。“中央及省委员会，不得取消中央及省监察委员会之决议；但中央及省监察委员会之决议，必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行”，若两者意见不一致时，则“移交至中央或省监察委员会与中央或省委员会联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之”。（转引自邵景均：《新中国反腐败简史》，中共党史出版社，2009年，第2页。）