美国环境执法法中的强制执行及其启示，本文主要内容关键词为：美国论文,强制执行论文,启示论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着经济发展速度的加快，我国的环境违法事件越来越引起了人们的高度重视。一方面，有些企业或个人对抗环境行政管理，恣意污染、破坏环境，甚至殴打环保执法人员的恶性案件屡有发生。另一方面，为了片面追求本地区经济效益，以及本部门的私利，在环境执法中出现了消极不作为，或者巧立名目乱收费、处罚不公正等现象。它集中反映出两个问题：（1）环境执法机关缺乏必要的强制执行权限，并与环境违法犯罪相对抗；（2）行政强制执行、行政处罚的程序不严格。为此，本文将具体以美国《固体废弃物处置法》、《有毒物质控制法》这两部环境法律为主线，结合最新判例，重点论述美国环境执法中的强制执行制度。以利于借鉴他们的经验，改善我国环境执法状况，更好地贯彻我国环境保护法律和法规，提高执法水平，保护人民群众的整体利益。
一 强制执行的定义及程序规定
在英美法中，enforce一词的含义是“强迫遵守”。因此，本文所讨论的“强制执行”是指经法律授权的联邦或州的政府机关依照法定程序对违法者采取的强迫其遵守法律并依法承担法律责任的法律行为过程。根据采用程序的不同，强制执行又分为行政强制执行和司法强制执行两种。
（一）行政强制执行指是的是经法律授权的联邦或州的行政机关依照行政程序对违法者采取的强迫其遵守法律并依法承担行政法律责任的法律行为过程。美国环境法中的行政执行主体由环境法律分别规定。例如，根据《清洁空气法》、《联邦水污染防治法》、《固体废弃物处置法》等法律的授权，美国联邦环保局（EPA）享有就以上法律的行政执行权。而根据《1973年濒危物种法》的授权，商务部拥有濒危物种管理方面的行政执行权。行政执行行为的形式和内容同样依不同的法律规定而不同。但一般来说，联邦环保局（EPA）的行政执行行为的形式主要有守法令（compliance order）和罚款。例如，《清洁空气法》、《联邦水污染控制法》和《固体废弃物处置法》等法律都授权联邦环保局在发现违法行为时，对违法者发出违法令，责令其停止违法行为。同时还授与环保局对违法者课以罚款的权力。罚款和守法令可以并处。此外，环境法规还授予联邦环保局对被管理者采取现场检查、监测、抽样、取证和索取文件资料等行动的权力。环保局的行政强制执行，必须经过以下三个程序方可生效：（1）告知，即通知违法者和其他有关各方（包括公众）违法事实，命令其停止违法行为或课以罚款。（2）听证。被执行者在一定期限内（一般为30—45天）可以要求联邦环保局就所称违法行为举行公开听证并为自己辩护。（3）如被执行者未提出申诉或提出举行听证的要求，以及听证结果维护联邦环保局决定的，该通知、命令和罚款决定生效，并由环保局执行。
（二）司法强制执行
司法强制执行是指经法律授权的联邦或州的行政机关提起，由法院依照司法程序对违法者采取的强迫其遵守法律并追究其法律责任的司法强制行为。行政机关提起的司法执行行为又因司法程序的性质不同而分为民事执行行为和刑事执行行为，由法院体系的不同而分为联邦法院执行行为和州法院执行行为。
1.联邦法院民事执行行为
有关环境法律的联邦民事执行行为由各环境法规规定，但一般来说，主要有以下五种形式：
（1）强制令。行政机关可以向联邦法院申请对违法者发布强制令，禁止违法行为的继续。
（2）民事制裁。民事制裁的具体形式是民事罚款。很多环境法规授权行政机关向法院提起要求对违法者予以民事罚款的诉讼。这些法律还对罚款幅度作了规定。
（3）强制令并处民事罚款。
（4）强制执行行政罚款。环境法规大都授权联邦法院强制执行行政机关的行政罚款决定。
（5）对拖欠行政罚款的民事罚款。《清洁空气法》和《水污染控制法》还对拖欠行政罚款的违法者规定了民事罚款。行政机关在向法院提起申请强制执行行政罚款的诉讼时，可以附带提出对拖欠行政罚款者课以民事罚款的要求。这两项法规还对这种罚款的幅度和计算方法作了规定。
2.联邦法院刑事执行行为。
环境法规中大都有刑事制裁条款。这些条款具体规定联邦法院刑事执行行为。环境法中规定的刑事执行行为主要有罚金、监禁和监禁并罚金。对累犯者，环境法律规定加重处罚。环境法规规定刑事责任承担者为“任何人”。例如，《清洁空气法》把“人”解释为包括个人、公司、合伙、社团、城市、州以及州的下级政府，联邦政府的任何机关或部门及其所属官员、代理人和雇员。
二 《固体废物处置法》中的强制执行
美国的《固体废物处置法》（Solid Waste Pispsal Act）又称《资源保护回收法》（Resource Conservation and Recovery Act:RCRA）制定于1967年，其主要作用在于全面控制固体废物对于美国土地的污染，保护公众健康及环境，合理地回收利用废弃物。根据制定本法时联邦国会的解释，本法的主要目的是“对将会给健康及环境带来恶劣影响的有害废弃物的处理、运输、贮藏等各个环节进行监督与管理。”为了达到这一目的，联邦议会授权联邦环保局具体负责在从有害废弃物的排出到最终处理的所有阶段进行监督与管理。并且在《废弃物处置法》中规定，当发现有害废弃物即将对健康与环境造成“紧迫且重大”的危险时，环保局有权采取紧急应急措施。
环保局采取的每一项措施都由执行处（the Office of Enforcement）以及遵守规章监视处（the Office of Compliance Monitoring）负责具体实施。执行处具体负责应用刑事执行程序和民事执行程序，对环境违法、犯罪案件进行侦查和起诉。执行处的刑事特别侦查官负责所有的环境刑事犯罪案件。根据法律授权，执法者有佩带枪支，进行现场搜查、逮捕等等的刑事执行权。其人选来自于都市警察和联邦调查局中的佼佼者。在美国，有害工业废弃物的非法处理案件，往往是团伙犯罪，并且有许多案件与黑社会的职业犯罪组织有关。因此，为了与这些职业犯罪团伙对抗，起用训练有素的警察是必不可少的。
根据《固体废弃物处置法》第3007条的授权，环保局拥有进入一切监管对象的现场进行调查等广泛的调查权。有下达守法令，命令监管对象服从法律与行政管理的权限。第3007条还规定，环保局在获取证据、能够证明有害废弃物的管理、贮藏、处理、运输等任何环节中，可能会对公众健康以及环境造成紧急且重大的危害，环保局就有权利向联邦法院提起诉讼，要求法院发布禁止令，要求有关的“任何人”立即中止其行为。法学者R.M.芬特莱指出，法院在适用“紧迫且重大的危害”这一基准时，所要求的危害程度较低，并且原告只需要证明现存状态将会对公众健康以及环境造成危害，而并不需要现实的损害证明。
对违反者处以民事处罚和刑事处罚的内容规定在第300条中。依照本法授权，环保局有权对任何违反本法规定义务者提出民事诉讼。第3008条b款规定，可以对许可要件的故意违反者以及虚假文书制作者课以刑罚（罚金以及监禁）。根据本条规定对于故意违反有害废弃物法律的责任人，可以处每个违法日5万美元以下的罚金以及2年以下的监禁。
1993年7月，环保局所公布的因违反《废弃物处置法》而受到惩处的非法处理有害废弃物案件中，使用民事强制执行权的有32例，使用刑事强制执行权的有11例。这些案件的罚金总额超过了1000万美元，所处罚的对象既有大、中、小型企业，也包括政府与民营的各类处理有害废弃物的专门设施。例如，艾奥华州的GE电器开关公司，因未经许可贮藏含有银及镉的有害废弃物而被处罚了38250美元的罚金。艾奥华州布法罗的一家水泥厂由于用极其简陋的方式贮藏含有高浓度水银和铝的润滑油而被课处了291170美元的罚金。圣安德尼的卡普·斯特某空军基地由于未经许可并且未采取任何防范措施的条件下多次燃烧废弃物品，给附近的饮用水造成污染，被课处了633000美元的罚金。同样，拉克兰特空军基地（圣安德尼）被课处了346000美元的罚金。俄亥俄州的两个地方自治体因非法向下水道中排放不冻液，使得溶济下渗污染水体；和非法将废弃的可燃性焦油贮藏于汽油桶中将其遗弃了废旧的坑道之中，而各被罚了10000美元的民事罚金。
对于另外11桩性质极为恶劣、故意违反的环境刑事案件，除了对法人科处了高额的罚金之外，环保局还将受到刑事告发的11家法人的名称、地址、代表人名称等详细情况向全国作了公布。
三 有毒物质管理法中的强制执行
美国的《有毒物质控制法》（Toxic Substances Control Act:TSCA）制定于1967年。它是将散见于不同法律、法规之中有关毒性物质的个别规定统一综合概括制定而成，主要对化学药品和农药的生产、流通和使用进行调整与控制。为保证《有毒物质控制法》得到切实遵守，该法授权联邦环保局对任何生产、加工、储存、置放化学品的设施、建筑、房产以及任何运输化学品的工具进行检查。联邦环保局有权对有关的化学品进行检验，并且还授予联邦环保局取证和传唤证人的权力。在该法第7条中规定，在环保局所掌握的资料表明，该化学物质的现存状态将会对公众健康以及环境造成危害的时候，环保局可以向法院申请紧急的司法救济来阻止紧急事态的发生。紧急的司法救济手段包括有民事及刑事处罚、罚金、司法强制、司法审查等多种手段。它所针对的对象可以是民营、国有企业、行政及军事机关等等所有可能使环境受到有毒物质污染的行为人。《有毒物质法》规定，对于违法者科以每违法日2.5万美元的行政罚款。对于故意违法者，除行政罚款外，科以每违法日2.5万美元的刑事罚金或1年以下监禁，或二者并罚。
联邦环保局经手的有史以来处罚金额最高的一个案件就是根据《有毒物质控制法》而作出的。1992年1月，总部设在休斯敦的天燃气管道公司在埋设有本公司管道线路的5个州内非法处理有毒物质PCB，从而违反了《合众国有毒物质控制法》而被判处了总计为1570万美元的罚金。
联邦环保局调查表明，该公司在长达1600英里的输气管道的26个地段，10年来一直非法掩埋大量被有毒物质PCB所污染了的润滑油。致使从得克萨斯到新罕布什尔的横跨5个州的广大地域，都受到了不同程度的PCB污染。法院对这26起非法处置PCB案件，每件各罚款60万美元。同时，由于该公司26次地违反了应当在完全封闭状态下使用PCB这一法定义务，每次各被判处3000美元的罚金。
为了查处这起案件，EPA曾投入了大量人员进行了长达18个月的深入调查取证，并且依据《有毒物质控制法》向该公司发出了责令赔偿书。依照《有毒物质控制法》的规定，当违法事件发生之后，如果责任人主动且迅速地报告违法事实，那么，可以获得减免50%以上罚金的宽大处分。但该公司显然不具有享受这项减免措施的资格。对该公司而言，灾难并不是光意味着1570万美元这一巨额的经济负担。除《有毒物质控制法》之外，他还有可能受到依据其他环境法律，例如《固体废物管理法》的追加诉讼，因为PCB这种物质也同时属于《固体废物控制法》所管理的有毒废弃物的范围之内。
四 州环境法律中的强制执行
在联邦的环境法律中普遍规定各州在环境法律的实施及执行中负有具体、首要的责任和义务（例如《固体废弃物控制法》第3006条）。其实，各州都拥有自己独自的，比联邦法律更为严厉的环境法律。一般来说，工业化程度高、人口密集的州的环境法律历来就有严厉的传统。例如新泽西州、宾夕法尼亚州、纽约州等州的环境法律就比联邦环境法律更为严厉。而地处美国农业地带的州就较为温和些。新泽西州的环境净化责任法（Environmental Clean-up Responsibilities Act）被誉为是有关有害废弃物管制的最为严厉的法律。宾夕法尼亚州对环境违法、犯罪打击的严厉程度是全美皆知的。下面我们将着重介绍宾夕法尼亚州打击环境违法者的执行机构。
宾夕法尼亚是美国传统的工业地区，开发较早。它自然所面临的工业污染也就尤为严重。早在1900年代的初期，宾夕法尼亚州议会就制定了一系列的防治污染的法律，而联邦政府最早开始制定环境法律是在1970年。这就表明，宾夕法尼亚州的环境法制建设成熟较早，环境法律意识也比美国其他各州高。
对于联邦制定的环境法律，州的法律要接受其授权与约束。但具体的操作规则以及其他强制性规定，则由州的法律制定更为严厉的规定。例如，关于有害废弃物的就有《宾夕法尼亚固体废弃物管理法》（Pennsylvania Solid Waste Management Act.35.P.S.6018.10 lestseq）
宾夕法尼亚州设有“环境犯罪局”（Environmental Crimes Section）负责与环境有关的犯罪侦查起诉工作。环境犯罪局隶属于州司法部与环境资源局的共同领导之下，负责侦查在有害废弃物的产生、运输、贮藏、投弃等各个过程中，是否有违反州环境法的行为，并且有起诉的责能。根据州议会授权，环境犯罪局负责对违反州法律——例如《固体废弃物管理法》、《宾夕法尼亚河道清洁法》（the Pennsylvania Clean Streams Law）以及《宾夕法尼亚传染病及化学疗法废弃物管理法》（the Pennsylvania Infections and Chematherapeutic Waste Disposal）——等法律的违反者行使搜查、逮捕、监视居所等刑事执行权。环境犯罪局的特别搜查官由州司法部的刑事搜查局配属，他们有持枪、侦查、逮捕的权力。环境案件的刑事执行权由环境犯罪局行使，而进行民事起诉的民事执行权则由州环境资源局行使。
五 对我国环境执法制度的几点启示
严格、完备的法律不光意味着对违法行为的严格惩处，同时也意味着它有预防违法行为的有效功能。法律的威慑、教育作用在环境法中更应当具有特殊重要的意义，因为环境污染事故一旦发生，无论采用多么先进的手段都无法完全挽回其影响。美国环境法中的强制执行制度还是立意于通过严厉的惩处来有效地预防违法行为的发生。对违法者来说，民事强制意味着难以承受的经济负担，刑事强制则意味着“伏法认罪”这一对个人社会名誉上的巨大打击。宾夕法尼亚州环境资源局的J·洛克局长说：每一次强制执行都可以理解成“强制”地普及“自觉”的过程。这表明，严厉公正的执法对于普及公民的守法意识、环境意识有着直接、现实的作用。
自从1982年我国宪法中首次规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”以来，在宪法精神的指导下，近年来我国已经颁布了一系列的环境法律、法规，基本上形成了以《环境保护法》为龙头的较为完整的科学的法律制度，为国家的环境行政管理提供了有力的科学依据。可以说环境法制建设在立法工作上的进展是较为喜人的。但近几年的实践也同时暴露出了执法软弱、执法随意性大、执法受地方保护主义干扰较大等等的一系列问题。通过考察美国的环境法制制度，笔者认为至少有以下两点对我们有启示。
（一）建立具有中国特色的环境警察制度。
《中华人民共和国环境保护法》第14条规定了“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况，提供必要资料。”但在实践中，被检查的单位拒绝接受检查，或者采用非法手段破坏限制环保人员正常工作的事件时有发生。在这种情况下，环保部门一般应当申请公安机关或者上级政府协助解决，但由于缺乏部门之间明确具体的分工协作，往往使事情的解决迟缓或不了了之，使法律的权威性与严肃性受到了极大的损害。我们知道，美国的环保机构中有专司侦查、调查、起诉职能的部门。例如联邦环保局的执行处和宾夕法尼亚的“环境犯罪局”等等。在这些部门供职的特别侦查官拥有佩带武器、直接进行逮捕等等的权利。美国的社会制度与我们不同，在资本主义国家，环境违法犯罪案件往往从另一个侧面反映出资本家片面追求利润的个人私利与社会公众利益的严重对抗。因而恶性的环境犯罪案件屡有发生，并且必须运用警察的武装力量与之相对抗。但这并不是说实行社会主义制度的我国就不需要实行环境警察制度。在市场经济条件下，企业作为自负盈亏的独立法人资格已经确立，并且外资、个人资本等不同经济成份在经济结构中的比重不断增加，企业追求自身利益与社会公共利益发生冲突的矛盾日益尖锐。再加上我国国民整体的环境意识、法律意识较差，对环境的行政管理普遍存在轻视甚至对抗心理。因此，应当建立一支具有警察职能的环境管理队伍来切实保证环境法所赋予的调查、监督权限的行使。
（二）设立听证制度，严格处罚程序。
实践表明，处罚程序不严格、处罚基准不明确是造成我国环境法实施不力的主要原因。我国的环境行政处罚是由环保机构直接作出并执行，处罚所形成的是行政机关与相对方之间的单向、直接关系。这样做当然有利于行政的迅捷高效。但美中不足之处是缺乏第三者的监督评判，并且也不能充分听取相对方的分辨意见，易于使处罚失于偏颇，不能充分体现行政行为的民主性与公开性。在实践当中，又受到执法人员素质较低等因素的影响，往往使神圣、严肃的法律行为堕落成市井商贩之间讨价还价似的庸俗行为，罚与不罚，罚多少等等全凭执行人员的裁量确定，随意性很大。同事不同罚、处罚畸轻畸重现象较为严重。这些现象在人民群众当中造成一种错误的环境法制观念，极大地损害了法律的权威性。另外，还需指出的是，环境执法活动往往受到地方政府的本位主义、本地区利益优先主义等等错误思想的不正确干涉，难以独立执法。旧有的经济模式在人们思想中形成了一种根深蒂固的错误认识，认为国有企业与环境保护机关都是“公家”的，自家人罚自家人实在没必要。因而只主张通过行政内部的教育、批评手段来解决环保问题。企业的负责人也认为自己是为国家进行生产经营，既然是为国家赚钱，那么污染了“国家”的环境也可以“将功抵罪”，企业不需要负什么责任。个别主管经济的领导干部为了片面追求本地区的经济效益，常常出面干涉环保机构独立的执法活动。对于以上的种种错误认识，除了要以教育、宣传的手段加以纠正以外，更重要的是我们应当进一步设立严格的执法程序，防止种种错误认识干扰正常的执法工作。
我们知道，美国环境法中的行政强制执行必须要经过听证程序。而在司法强制执行程序中，法院又作为中立的第三方处于决定处罚的主导地位。我国的环境行政处罚制度中没有听证制度，行政处罚所体现出来的仅仅是双方主体之间的单向的直接的行为。因而透明度低，可监督性差，行政处罚易于受各种不正常因素的影响。
严格行政程序，加强社会、司法对行政的监督、抛弃以往只依靠司法的事后变更的单一救济方式，使司法的事前救济范围进一步扩大，这是当今世界各国进行行政改革的主要方式。因此，尽快制定完整的行政程序法，设立听证制度、情报公开制度，这对于环境行政领域来讲更具有迫切的重要意义。
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