1949-1978年中国农村社会保障制度透视，本文主要内容关键词为：年中论文,透视论文,社会保障制度论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立后，在工业化、现代化建设过程中，我国在对城市人口实行社会保障的同时，也建立了有中国特色的农村社会保障制度。虽然受我国经济实力和农村经济发展状况的制约，当时的农村社会保障水平很低、保障程度有限；受政府决策导向的影响，农村社会保障长期存在偏重公平、忽视效率的倾向，但是，农村社会保障制度在保障农民的基本生活安全方面所发挥的积极作用却是不容忽视的，而且在其50多年的制度结构与变迁中也积累了不少经验与教训。本文拟对改革开放以前的新中国农村社会保障制度做一个历史的考察与分析。
一、以农民家庭保障为主体的中国传统型社会保障制度(1949-1955)
新中国成立之后，在党和政府的高度重视与组织领导下，伴随着国民经济的恢复和土地改革运动的发展，以个体经济为基础、以农民家庭保障为主体、辅之以社会救济和优抚安置以及农民之间互助的传统型农村社会保障制度逐步建立了起来。这一时期，尽管因为我国生产力水平较低，国力有限，农村社会保障是低水准的，在制度建设方面也存在着一些缺撼，但总的来说，这一时期的农村社会保障制度是比较适合当时的国情和生产力发展水平的，而且覆盖范围广、收益面大，又有国家的积极参与，既注重了效率也兼顾了公平，因此，在国民经济与社会保障制度之间形成了一种比较好的良性互动关系。
首先人民政府积极参与到农村社会保障事业建设的活动中来，这与解放以前国民政府的社会保障政策大都停留在文件上面、广大农民很难得到政府的救助与保障形成鲜明的对比。
政府颁布了有关农村社会保障的法律，建立了管理农村社会保障事业的机构。1949年起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年《中华人民共和国宪法》都规定：劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利，国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利；国家和社会保障伤残军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。1949年11月，内务部（民政部的前身）正式成立，作为我国社会保障的主要管理机构之一，其管理的社会保障工作包括农村救灾、社会救济和优抚安置等等。从此，中国农村社会保障事业的发展有了宪法的保证和统一的管理机构，有了人民政府的积极参与，农村社会保障在体系架构和制度安排上出现了新的特点。
人民政府积极参与到对灾民、贫困农民的大规模救济活动中来。建国前后，我国农村面临着严重的自然灾害、饥荒和贫困问题。因此，战胜灾荒，解救和帮助贫困农民渡过难关，就成了建国初期党和政府艰巨而又重要的任务之一。1949年12月，政务院向各地发出了《关于生产救灾的指示》，要求灾区的各级政府把生产救灾作为工作的中心，成立各级生产救灾委员会，发动、组织与扶持灾区人民生产自救。1950年2月，中央救灾委员会明确提出了“生产自救，节约渡荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾救济工作方针。同时，各级政府雪中送炭，采取了多项措施。一是发放救济粮款，全面救济贫困农民、灾民。1950年政府发放社会救济粮食11亿多斤，发放救济寒衣688万套。从1954年7月到1955年6月这个粮食年度，国家调往灾区的粮食达53亿斤。1954年的调粮，遍及24个省、区，动用的力量，从车运、马驮、人背，甚至连军舰也用上了。从1950年到1954年间，国家共发放救灾救济款66789万元。二是全国实行节约，组织群众互济，发动募捐。各地人民政府的工作人员与人民解放军指战员率先自发地进行了每人每天节约一两米的运动，有的干部拿出了自己的全部津贴救济灾民。非灾区的农村发起了“一碗米”救灾运动。三是以工代赈。如1950年初苏北制订了兴修水利的两年计划，在第一年拨出水利用粮2.3亿斤，不但使苏北的重大治水工程付诸实施，而且有效地解决了灾区农民的口粮问题。四是减免农业税收，规定对烈军属和贫困农民予以减免公粮。仅河南省1949年就减免公粮460万公斤。（注：崔乃夫主编：《当代中国的民政》（下），当代中国出版社1994年版，第49、84页；赵德馨主编：《中华人民共和国经济史(1949-1966)》，河南人民出版社1989年版，第183页。）五是建立以国家银行为领导、信用合作社为基础的农村新型信贷体系，调剂农村资金，取缔高利贷剥削。通过开展上述工作，加上土地改革后农村经济的迅速发展，国家在短期内就比较有效地解决了建国初期所遭遇到严重饥荒与贫困问题，对巩固新民主主义革命的胜利成果，安定人民生活和社会秩序起到了积极的作用。但是，由于上述措施大都是临时性的，而且如果按人头采分捧这些数量的救济款、物和粮食的话，其数额实际上并不算大，即水准不高，因此，对它们所起的作用我们也不能盲目夸大。
在政府的领导和组织下，农村中对军烈属和复员退伍军人的优抚工作顺利展开。1950年12月，内务部公布了《革命烈士家属革命军人家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒扬抚恤暂行条例》等等。这些条例的公布和《共同纲领》的规定，奠定了农村社会优抚工作的法律基础。全国各地对农村革命烈土家属、革命军人家属和复员退伍军人生产生活的照顾和优待，主要围绕以下几个方面展开：一是组织和扶助烈军属参加农、副业生产活动，并发给他们相当可观的实物和款项，以解决添置生产资料的困难。二是对因无劳动力或缺劳动力而造成生活困难的烈军属和退伍伤残军人，实行代耕土地制度。代耕一般以村为单位，由从事农业生产的劳力、畜力负担，其内容除了做到及时耕种、精耕细作以外，许多地方还帮助烈军属积肥、贷款购买化肥等。三是国家对生活困难的烈军属给予补助和对革命烈士家属、因公牺牲军人家属和病故军人家属进行抚恤。农村优抚工作的普遍展开，捍卫了刚刚建立起来的新中国人民政权，推动了战后遗留下的优抚任务的妥善解决，从此，农村的拥军优属工作进入了一个新的阶段。
其次土地改革的完成与农村经济的恢复以及农业生产互助组织的发展使得农民抵御风险的能力大大提高，农民生活安全的保障能力得到提升，农村中的贫困对象逐步减少，但是，农村中鳏寡孤独以及其他严重贫困户的经济困难和生活安全问题并没有得到根本解决。
经过土地改革，彻底废除了封建土地所有制，改变了不合理的土地占有关系，实现了“耕者有其田”，农民成为土地的真正主人。这大大地激发了亿万农民的生产积极性，农业生产得到迅速恢复与发展。广大农民生活普遍上升，收入增加，农村阶级结构出现了中农化的新趋势。农业人口平均的粮食产量从1949年的209公斤增加到1952年的288公斤，农民留用的粮食增长了26.4%。（注：吴承明、董志凯主编：《中华人民共和国经济史》（第一卷），中国财政经济出版社2001年版，第920-921页。）1954年与土地改革结束时相比，贫雇农占农户总数的比例从57.1%下降到29%，中农占总户数的比例从35.8%上升到62.2%，接近三分之二，中农成为农村生产资料的主要拥有者，占农村生产资料总数的比例略高于农户的比例。广大农民通过自己的劳动获得所需的基本生活资料，逐步解决了温饱问题，生活得到了全面改善，抵御风险的能力也大大提高，农村中的贫困对象逐步减少。严重困难户占贫农户的三分之一左右，仅占农村总户数的10%。（注苏少之：《论我国农村土地改革后的“两极分化”问题》，《中国经济史研究》1989年第3期。：）这些农户大都是孤、寡、老、弱及烈、军、工属等，造成他们经济没有上升的原因，或者说造成他们严重经济困难的原因，主要是家底薄，生产资料不足，或是缺乏劳动力，或是不善经营，或是家中有人重病等等，加上当时自然灾害频繁，抗灾能力低下。他们有的欠了债，有的出卖了土地，或者出租土地。（注：《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第187页。）这些贫农户的困难状况在当时引起了人们的极大关注，甚至成为后来党制定农业合作化政策和推动农村合作社迅速升级的基本出发点。
新中国的农业互助合作运动是与老解放区农民所开展的劳动互助相衔接的。从1950年至1955年7月农业合作化高潮到来以前，广大农村互助合作运动的表现形式主要是农业生产互助组和初级农业合作社。通过参加各种形式的互助合作组织，这在一定程度上既能解决贫困农户缺少耕畜和大农具等生产资料的问题，又可缩小不同农户之间由于生产要素的多寡所带来的生产收益差距和贫富差距。加之，初级社已经有了一些积累，它可拿出部分积累，用于救助困难户。因此，农业生产互助合作运动特别受到困难农民的拥护和欢迎。然而，由于互助组和初级社一般是在自愿、平等互利、进退自由的环境里建立的，具有排斥困难户的倾向，而且规模较小，尽管它们在促进农业生产恢复发展、提升农民抵御风险能力方面发挥了重要的积极作用，但是，在对解决农村那些劳力少、劳力弱，甚至基本没有劳力的鳏寡孤独和不善经营者的生活困难，保障他们的生活安全方面却是有些力所不及和力不从心。在农业合作化初期，为了支持和帮助贫困户入社，江西、安徽、江苏、浙江等地的民政部门专门拿出部分社会救济款，作为支持贫困户入社的股金，这不仅体现了政府在解决贫困户经济困难方面所做的努力，而且也说明了合作社存在不愿接纳贫困户入社的问题。
在当时中国经济刚刚恢复，正着手建立社会主义工业化基础的条件下，政府根本没有足够的物质和资金实力去解决农村所有鳏寡孤独以及其他严重贫困户的经济困难、保障他们的生活安全，互助组和初级社也不能解决这个问题，那么，怎么办?毛泽东同志在1953年10月、11月间提出了走农业合作化道路、办大社的思想。他说：“现在农民卖地，这不好。法律不禁止，但我们要做工作，阻止农民卖地。办法就是合作社。互助组还不能阻止农民卖地，要合作社，要大合作社才行。大合作社也可使得农民不必出租土地了，一、二百户的大合作社带几户螺寡孤独，问题就解决了。”（注：《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第117页。）他还说：农村有“百分之十左右的缺粮户，其中有一半是很困难的，螺寡孤独，没有劳动力，但是互助组、合作社可以给他们帮点忙。……对于个体经济实行社会主义改造，搞互助合作，办合作社，这不仅是个方向，而且是当前的任务。”（注：《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第121-122页。）1955年，毛泽东同志在主编《中国农村的社会主义高潮》一书时，在他为《大社的优越性》一文写的按语中则更加亮明了他的上述思想。正是在这一思想的引导下，我国农村在1955年7月以后掀起了轰轰烈烈的高级农业合作化的社会主义高潮。
第三，在社会经济剧烈的变革时期，某些带有封建性质的传统社会保障项目退出了历史舞台，而新的项目还没来得及建立，这在一定程度上造成了某些社会保障措施的断档。
随着土地改革的完成，族田、祠田等公田一般被划整为零，分配到农民手中，因此，这部分土地救助本社区贫困人口的功能丧失了。曾经为边区政府所倡导的民间义仓这一传统的积谷备荒形式也销声匿迹。在人民政权的威慑之下，传统的具有高利贷性质的民间借贷很快收敛起来。加之，农村新的信贷制度建立及其业务拓展需要时间，而且它主要是进行生产扶持，消费贷款很少或没有，又具有“嫌贫爱富”倾向，国家社会救济措施具有临时性的特点。于是，在建国以后不久，农村中曾出现过一个暂时的社区保障措施断档期，这给农民的生产生活带来一定程度的困难。对此，刘少奇同志在1950年11月有过一段论述：“农民小商品生产者，是依赖市场与信贷制度的，否则，就不能生产。过去他们是依赖商人的信贷，地主富农的信贷，又依赖商人把生产品卖到市场，又依赖商人买来自己的必需品。这样他们就受商人、地主残酷剥削，因而不能扩大生产。商人和地主在春天贷给农民一石粮，秋后收两石。然而，他们还是要借。现在商人不大借了，地主不能借了，我们新的信贷制度又未建立，农民小生产者不能不对这种情形叫苦连天，生产受影响更大。”（注：中央文献研究室编：《刘少奇论新中国经济建设》，中央文献出版社1993年版，第167-168页。）在这里我们谈这个问题，并不是说像高利贷这种传统的项目因其有社会保障功能就不应该取缔，而是说在新的信贷制度未建立以前就取消它为时尚早。在这种情况下，刘少奇提出了“我们必须迅速建立新的信贷制度，同时鼓励农民互助互贷”的思路，予以补救。
二、以集体保障为主体的社会保障制度(1956-1978)
从1956年起，农业合作化的主流已经开始转向了高级合作社，是年底，农业高级社在我国的普遍建立标志着我国农村集体经济制度的基本确立。为了适应计划经济体制下社会主义工业化建设和保证国家对农产品高征购的需要，农村集体经济先后经过了从高级社到公共食堂时期的人民公社再到“三级所有，队为基础”的人民公社的体制剧烈变动。加之，由于受“大跃进”和“文化大革命”冲击的影响，这个时期中国农村社会保障虽然出现过波折，甚至出现了停滞和倒退，但是，与建国初期相比较，这个时期中国农村社会保障制度的显著特点就是，确立了与计划经济相适应的服从工业化积累资金需要的，以集体经济为基础、以集体保障为主体的复合型社会保障制度框架。在这一制度框架内，就其项目而言，不仅有以救济贫弱为重点的扶贫制度，有以照顾和优待烈军属为内容的优抚制度，而且还增添了“五保”制度和合作医疗保险等新的内容；就其实现的手段和渠道而言，既有分配透支、粮食返销和生产贷款，也有集体的公益金补助和国家必要的救济，这是显性化的层面。同时，在当时农村经济还十分窘迫的情况下，农村集体经济近乎平均主义的分配制度事实上也发挥了一种潜在的社会保障制度功能，这是隐性化的层面。
由于当时农村社会经济体制剧烈变动，和受“大跃进”与“文化大革命”冲击的影响，农村社会保障在社会救济和社会优抚等许多方面呈现出一种跌宕起伏的发展态势。
社会救济。农业生产合作化以后，随着农村集体经济的产生和发展，我国农村社会救济工作逐步走上了一条坚持依靠集体、开展社会互助互济和扶持生产自救、辅之以国家必要救济的新路子。1958年后农村人民公社时期国家曾多次规定：对生活发生困难的社员，经社员群众讨论和同意给予补助。享受补助的贫困户主要是全年收入不能维持基本生活的农户。补助的方法主要有：一是年初评定补助工分，记入劳动手册，年终分配兑现；二是根据年终分配收入情况，适当补助工分或粮食；三是从集体公益金中提取补助费，补助贫困户。而对那些集体经济比较薄弱的、集体无力补助的贫困户，则由国家给予适当救济。据统计，从1955年至1978年间，国家用于救济农村贫困户的款项达22亿元，使绝大多数农村贫困户的生活基本得到了保障。（注：崔乃夫主编：《当代中国的民政》（下），当代中国出版社1994年版，第85-86页。）然而，在“大跃进”时期，由于受极左思潮的影响，农村刮起了“共产风”，错误地认为农村人民公社化以后已经消灭了贫困，不再需要进行社会救济了，救济工作已完成了历史使命，于是，曾一度停发社会救济款，取消社会救济工作。当时在一些农村大办集体食堂，吃饭不要钱、不记账，实行所谓的“按需分配”，这种作法虽然没有持续多长时间，但是却严重地损害了广大农民群众的利益，挫伤了农民的生产积极性。“大跃进”失败后，全国出现了严重的经济困难，农村贫困人口大量增加，社会救济的形势极为严峻，救济任务相当繁重。对此，国家在财政极端困难的情况下，拨出了大量的救济款物用于救济贫困农民。据统计，从1960年到1963年的四年间，国家发放农村救济款达4.8亿元，
为了总结从“大跃进”到三年困难时期社会救济工作的深刻教训，切实做好农村社会救济工作，1962年9月，八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《农业六十条》）把对贫弱社员的救济作为人民公社的一项制度给固定下来，它规定：社员救济款主要来自各生产队对公益金的提留，其数量不能超过可分配的总收入的2%-3%；对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员实行供给：对于生活困难者给予补助。会议之后，各地积极落实集体对贫困对象的补助，使农村社会救济工作又走上健康发展的轨道。但是，“文化大革命”又使农村社会救济工作遭到严重的破坏，当时把帮助贫困对象发展副业生产当作资本主义“尾巴”予以割掉，把用公益金补助贫困对象当作“剥削”予以批判，1969年后随着内务部和各地民政部门的撤消，有的地方停发了救济款，更使得对贫困对象进行补助、救济的工作处于瘫痪状态，
社会优抚。长期以来，拥军优属是我国人民和政府的光荣传统。如对优抚对象的优待抚恤、春节和“八一”节期间的慰问活动一直都是常规性项目。1956年以后，随着土地报酬的取消和按劳分配制度的实施，内政部在全国农村普遍推广了优待劳动日的制度。其办法是农村集体经济组织对烈军属，按照每个人的不同情况，在春季评定一年内应做的劳动日数，如果应做劳动日数加上其他固定收入不能达到社员的人均收入，就评定由集体组织优待一定数量的劳动日。优待劳动日同自做劳动日一样，参加粮、油、柴、莱和现金等的分配。据统计，全国每年优待烈军属和回乡病残复员退伍军人的劳动日总数在4亿个以上。优待劳动日制度一直持续到实行农业生产责任制为止，受到了广大烈军属及复员退伍军人的普遍欢迎。
在“文化大革命”期间，受左的思想影响，一些老烈士家属、退伍红军老战士、老伤残军人、老复员军人遭到诬陷和迫害，成千上万的优抚对象被打成“叛徒”、“特务”、“反革命”，其荣誉称号被撤消，甚至受刑坐牢，被迫害致死，造成了9.2万件的优抚对象冤假错案。（注：周士禹、李本公主编：《优抚保障》，中国社会出版社1996年版，第16页。）而且，由于没有专门机构和干部指导和从事优抚工作，致使某些优抚政策得不到落实，造成许多优抚对象生活困难，一次抚恤标准长期没有提高，积累了大量问题。总的来看，人民公社的社会救济、优抚制度，除三年经济困难时期和个别地区外，在全国大部分乡村都普遍推行了。这里仅以山东省为例，据山东省委1972年底的调查，全省各县普遍对困难户实行了救济优抚政策。比如日照县南湖公社殷家平大队，该大队共有“四属”、“五保”和困难户88家，对应该享受优待的47户进行了照顾。其中，烈军属和荣复军人44户，优待的9户、51人，优待工日2234个；五保户4户、9人，根据实需保吃、保烧、保穿、保医；困难户32户，164人，实行了定工劳动，定工补助。这一人民公社坚持了20余年的救济优抚制度对稳定农村社会的作用，是不言而喻的。（注：辛逸：《试论人民公社的历史地位》，《当代中国史研究》2001年第1期。）
“五保”制度和合作医疗保险制度的广泛建立，并在农村集体保障体系占据重要地位，构成了中国农村社会保障制度中最具特色的组成部分。
“五保”制度。早在农业合作化时期，党和政府就十分重视妥善安排和照顾无依无靠的鳏寡孤独残疾人的生活。1956年6月，一届人大三次会议通过的《高级农村生产合作社示范章程》规定：“农业生产合作社，对于缺乏劳动能力或者完全丧失劳动能力，生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给予适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们的生养死葬都有依靠。”由于这个文件明确提出了对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，给予年幼的保教和年老的死后保葬五个方面的保障，便简称为“五保”，享受这种照顾的人和家庭被人们习惯称之为“五保户”，有关这方面的政策也就称之为五保政策。（注：李本公、姜力主编：《救灾救济》，中国社会出版社1996年版，第196-197页。）从此，五保制度就载入了中国的史册，成了党和政府在广大农村地区的一项长期政策和经常性的工作。在安排和照顾五保对象的生产生活方面，集体所采取的主要办法有：一是对有一定劳动能力的五保对象，安排照顾他们从事力所能及的生产劳动。如养猪、放羊、看场院等，并适当照顾工分，保障他们的生活标准不低于一般群众的生活水平。二是补助劳动日。对丧失劳动能力的五保对象，按全社、队每人的平均劳动日数，补助给五保户，同其他社员一样参与分配。三是补助款物。按五保内容规定的吃、穿、烧、教等标准，计算出所需的款物数，直接分配给五保户现款和实物。四是对日常生活自理有一定困难的年老体弱病残人员，安排专人照料他们的日常生活。绝大多数五保对象的生活安排较好，孤老残幼人员感到满意。这一时期，五保制度同其他社会经济制度一样，也受到极左路线的干扰和破坏，经历了挫折和起伏。“大跃进”时期，许多地方不顾当地的需要和可能，在极短的时间里一哄而起到处大办敬老院，并拔高五保对象的待遇。据1958年的统计，全国农村享受五保的423万户、519万人，办起敬老院15万多所，收养300余万人。然而，由于敬老院的条件较差，难以巩固，大部分被迫解散。据1962年的统计，全国敬老院仅存3万所，收养老人55万人，比1958年减少了80%。“文化大革命”中，一些地方的五保工作处于无人过问的状态，有的甚至丢弃了五保工作，少数基层干部对五保工作漠不关心，多年不进行五保户的评定工作，致使对应保而未保的农户和五保对象的底数问题不清楚，对五保户的生活困难和疾苦熟视无睹。这在社会上产生了很坏的影响，给五保工作造成了严重的损失。
合作医疗制度。我国的农村合作医疗制度是农民群众依靠集体力量在自愿和互助互济的原则下建立起来的一种具有社会保险性质的医疗制度。它的基本特点是：农民个人和农村集体经济在一定范围内共同筹集合作医疗基金，参加合作医疗的农民，患病时所需要的医疗费用，由合作医疗基金组织和个人按一定比例共同负担，20世纪50年代，随着农业合作化和人民公社运动的开展，有的地区的农民为了解决看不上病、看不起病的问题，自己组织起来，实行互助互济，有的是每人每年出一点钱，由农业社保健站统筹，社员看病时免收挂号、注射、换药、出诊等费用；有的是采取办合作医疗的形式，由农民个人和农业社集体共同筹集资金，社员看病实行部分免费。这些作法，当时有的叫“集体保健医疗”、有的叫“合作医疗”、也有的叫“统筹医疗”。1959年11月，卫生部在山西省稷山县召开的全国农村卫生工作会议对农村合作医疗形式给予肯定。合作医疗制度在全国农村推行，但真正普及是在“文革”期间。1968年12月2日，人民日报介绍推广湖北省长阳县乐园公社举办合作医疗的经验以后，在广大农村掀起了大办合作医疗的热潮，大批农民充当起了“赤脚医生”，踊跃推广中医中药。到1976年，全国90%以上的生产大队都办起了合作医疗，（注：岳松东；《呼唤新的社会保障》，中国社会科学出版社1997年版，第188-190页。）合作医疗已经成为我国农民健康保障的基本形式。
我国农村土地辽阔，人口众多，对卫生保健服务的需求量大，在当时的经济条件下，国家没有足够的力量承担全体农民的医疗费用，由农民个人完全负担自己的医药费颇有困难，要集体经济组织把本单位成员的医药费全部包下来也不现实。因此，农民群众创造的合作医疗制度对于解决广大农村人口的医疗问题是有重要意义的，它的发展基本上解决了广大农民看病难的问题，在一定程度上保障了农民的身体健康，为中国农村医疗卫生事业的发展开辟了新的途径。这或许就是曾一度引起世界各国极大关注和人们至今仍然对此制度津津乐道的原因之一吧。然而，实践证明，合作医疗制度也存在着不少问题，如合作医疗机构的经济力量和技术水平有限、合作医疗基金缺少计划和管理、基金使用不能充分贯彻民主原则等等。这些问题的存在，不仅造成了农村合作医疗组织在多数地区不很巩固，而且也是改革开放以后农村合作医疗出现解体、停办趋势的重要原因之一。
集体经济的分配制度发挥了潜在的社会保障功能，实际上成了一种隐性层面上的社会保障制度。
在1956-1958年农村人民公社化运动开始之前的高级社阶段，随着高级农业合作社的普遍建立，农村的个体经济转变为集体经济，农业的生产经营活动从原来的主要以家庭为单位来组织实施演变为主要由高级社这一集体经济组织来实施。虽然实行以高级社为核算单位、统一按劳动工分进行分配的制度，但是，它采取的却是夏秋预分和年终决算的办法，即当社员平时发生需要的时候，可先向合作社临时借支，临时借支的数量，不按劳动工分的多少，而是根据生活的需要情况，由社员本人提出，经领导批准后付给的。这样的分配方法，到年终决算时，往往会出现一部分社员因平时借支过多，以致超过了本人应得的劳动报酬，而成为“超支户”。（注：向萱培编著：《农村人民公社财务》，中国人民大学出版社1964年版，第88-89页。）虽然这种分配办法对非超支户有失公平，在一定程度上也牺牲了经济效率，然而，这种分配时可以超支的办法，为解决农村劳动力少和劳动力弱的贫困对象，特别是鳏寡孤独残疾人的生产生活困难开辟了新的途径，对保障他们的基本生活需要具有极为重要的意义。
在1958年至1962年的“大跃进”和人民公社化初期，人民公社分配制度的特点是工资制和供给制相结合。这种分配制度把农村社员的生活保障不切实际地推向了极至，在全社范围内吃“大锅饭”，实行公共食堂制，生活上搞平均主义。有的公社，供给制部分扩大到“四包”、“五包”，以至“十二包”或“全包”。（注：赵德馨主编：《中华人民共和国经济史(1949-1966)》，河南人民出版社1989年版，第502页。）有的公社甚至还实行一切不要钱，取消货币。这种建立在集体经济基础之上的带有共产主义按需分配色彩的个人消费品分配方式，为公社社员构造了一种理想化的全方位的社会保障模式，在这种制度条件下，每个农民都可以从人民公社这一集体组织中获取自己的生活所需，其生老病死也都由集体来安排和照顾。然而，由于农村人民公社集体经济实力欠佳，收入低，那种全方位的社会保障模式只能是昙花一现，实际上，对绝大多数公社来说，除了能保障社员按低标准吃饭或吃粮外，几乎没有什么剩余，甚至有的公社连吃饭都没有保证，需要国家的救济。因此，可以说“大跃进”和人民公社化初期的农村全方位的社会保障模式实际上是一种低水平的社会保障。这种社会保障模式并没有给农民带来福音，众所周知，“大跃进”和“共产风”失败之后，随之而来的就是国民经济的大衰退和三年自然灾害，在大饥荒中全国人口1961年比1959年减少了1348万人。（注：《中国统计年鉴(1983)》，中国统计出版社1983年版，第103页。）为此，国民经济转入了大调整的轨道。
1962年9月，（农业六十条）调整了农村人民公社的管理体制，规定了农村集体经济实行“三级所有，队为基础”的体制。农村人民公社集体经济对个人消费品的分配，恢复了曾经在合作化时期实行过的“评工计分”分配制度，采取实物分配和价值分配两种形式。由于当时农村集体经济基本上是一种经济发展水平不高、半自给性质的经济，因此，这种个人消费品的分配有两个主要的特点：一是农村社员收入分配主要是实物分配，现金分配的比例很小，而且按人分配的实物品种多。二是实物分配与价值分配两张皮，经常出现不一致的情况。实物分配的层面，这里以粮食为例说明，生产队的粮食分配首先要保证国家粮食征购的需要，其次是集体留用，最后才是社员口粮的部分。其中，社员口粮的分配，一般采取基本口粮和按劳动工分分配口粮相结合的办法，有的按“人七劳三”，有的按“人六劳四”，也有按其他比例的。价值分配的层面，一般来说，社员分配劳动报酬的整个过程包括平时预分、夏秋预分和年终决算分配三个环节。其中最关键的是年终决算分配，它要在年度结束以后，根据实际收入，最后确定国家、集体和个人在收入中所占的份额，并对各分配项目进行找平补齐。这样，往往就会出现人口多、劳动力较少的家庭按实物分配所分到的实物多于其价值分配时凭劳动工分所得到的实物，而成为欠集体的“超支户”，即他需要在年终决算时拿出钱来给集体，而人口少、劳动力较多的家庭则是按实物分配所分到的实物少于其价值分配时凭劳动工分所得到的实物，成为集体欠他的进款户，即他需要在年终决算从集体那里拿到一部分钱。（注：向萱培编著：《农村人民公社财务》，中国人民大学出版社1964年版，第81-92页。）然而，事实上大部分情况却是，社员多劳可以多得工分，却不一定多得货币，少劳少得工分，欠款记账，负债不愁，就是说“超支户”拿不出钱来给进款户，此欠款便在生产队的账目上挂了起来，特别是没有多少货币收入的穷队更是这样。货币收入较多的富裕队情况还好一些，它可以通过其积累和其他副业收入对进款户进行部分补偿，对透支户进行部分抵扣。加之，生产队每年可以从分配的总收入中扣留2%-3%的公益金，用作社会保障和发展集体福利事业的费用，以及国家每年都要对农村进行粮食返销和生产贷款等等活动。正是这种带有平均主义色彩的分配制度，在共和国政治风云变幻、社会生活动荡不定的混乱时期，在当时农村生产力水平不高、农业还要为工业化提供大量积累的社会经济条件下，有效地照顾和保障了社员及其家庭成员最基本的生活需要，特别是人口多、劳动力少的社员家庭生活的需要，保持了人民公社体制下农村生产秩序和社会生活的相对稳定局面，为优先发展重工业经济发展战略的实施提供了有力的制度保障，对我国经济发展和社会进步做出了无以替代的历史性贡献。但是，由于这种分配制度脱离了生产力的发展水平，混淆了初次分配与再分配的关系，搞平均主义的“大锅饭”，它也给农村社会经济发展带来了两个重要的负面影响：一是巨大的效率损失，即出工不出力，“干多干少一个样”，农民往往通过消极怠工以减少在农业生产中的消耗；二是农村人口的膨胀，即多生小孩，增加人口成了农民提高其家庭保障能力和水平的理性选择。
计划经济时代的农村集体保障制度，就其实施范围来说，是属于社区型的；就其保障水平来说，是一种“低福利”型的。简而言之，它仍然属于传统型社会保障制度的范畴。
在计划经济时代，农村集体经济是为国家社会主义工业化进行原始积累服务的，在分配方面，集体组织首先要保证完成国家对农产品的高征购任务，其次是集体提留的扣除，最后才是对工分赋值，进行个人消费品分配。这种制度就使得集体经济不得不经常挤压农民群众的收入份额，致使农民的收入长期以来一直很低且不能随着国民经济甚至农村经济的发展而有所提高，农民家庭的收入仅能应付最基本的生活消费，难以形成储蓄。在当时农村经济还十分窘迫，基本上处于一种自然经济和半自然经济状态的情况下，农村集体经济实力不强，农村集体经济组织只能以近乎平均主义的个人消费品分配制度来保障全体社员的基本生活，尽量使农民群众都能得到温饱。尽管当时我国还没有“在消费基金一定的前提下，收入分配越平均全体成员的经济福利就越高”的福利理论，但是，集体经济的规模越大越能解决劳动力少弱农户特别是鳏寡孤独残疾人的经济困难等朴素的福利思想则早就存在了，并一直贯穿在农村集体经济的分配制度当中。计划经济时代我国农村的社会保障是以集体保障为主的最根本的制度原因和理论基础就在于此。在集体经济条件下，农村人口只要长到一定年龄，具备了一定的劳动能力，就可以直接成为该集体的劳动成员，由该集体安排参加农业劳动，实现就业，取得工分，并参与口粮及其他生活必需品的分配，根本不管有限的土地能否承载更多的劳动力，也不管农业生产是否是需要这更多的新增劳动力。只要你是这个集体经济组织的成员，这个集体经济组织就会给你与其他成员差不多的生活保障待遇。农业生产中遇到的一般自然灾害，主要是由集体和农户自己承担，如遇有大的天灾人祸，各级政府则及时拨粮拨款进行救济，组织生产救灾，帮助渡过难关。这表面上看来与同时期西、北欧国家的福利制度有些相似，即都是面向其全体成员的，但是，这些国家的社会保障制度是以福利普遍性和保障全面性为原则，以国家作为责任主体对全体国民提供全方位的、水平较高的社会保障为基本内容，而我国的农村集体保障制度则是以农村社队作为责任主体，以社队收益为经济基础，对其成员提供满足温饱为水准的基本生活需要为基本内容。因此，这个时期我国的农村社会保障制度，就其实施范围来说，它是属于社区型的；就其保障水平来说，它只能是一种低福利型的社会保障制度。
计划经济体制下，我国农村社会保障制度不仅没有将养老、医疗、失业等社会保险内容纳入进来，而且它的运行也不符合社会化原则，因此，它仍然属于传统型社会保障制度范畴。农村人民公社体制下的社会保障虽然普遍开展了对贫困农民（主要是五保户）、烈军属及复员退伍军人进行救济和优抚的工作，但是，农民没有城市居民所能享受的退休、医疗等社会保险，而且也没有城市居民所得到的各种社会福利。农民没有达到一定年龄退休并领取养老金的制度，只要其具备一定的劳动能力，集体就仍为他们安排力所能及的农活，仅仅当其完全丧失劳动能力时，他们才退出农业劳动，回到家庭，由家庭具有劳动能力的成员负责其基本的生活品供应。农村合作医疗制度，它很难与城市企业职工的医疗保险相提并论，后者能够满足职工的基本医疗需要，而前者不能。这可从下列统计数据中间接地反映出来：农村合作医疗事业的资金来源于生产集体提取的公益金，据统计，1978年，我国农村人民公社基本核算单位的集体提留为103亿元，其中公积金74.84亿元，公益金18.12亿元，平均每个生产大队有集体提留14927.54元，公益金2626.09元；人均集体提留12.82元，公益金2.26元。（注：卫兴华主编：《中国社会保障制度研究》，中国人民大学出版社1994年版，第152页。）如此公益金真是少得可怜!因此，农民有病，特别是患了大病，得自合作医疗制度的帮助实在是微不足道，仍主要是来自家庭，而家庭能否提供得了则是另一回事。
最应该指出的是，改革开放以前我国农村社会保障制度采取的是一种现收现付模式，缺乏社会保障基金的积累。因此，在改革开放以后，随着农村联产承包责任制的推广和人民公社组织体制的解体，它便趋于瓦解，造成农村社会保障制度的缺失和不到位，这给我国农村社会经济的转型带来了较多的困难。
三、结语
一个国家采取和选择什么样的社会保障制度模式，不仅受该国生产力发展水平的决定和制约，而且受该国政府决策导向的影响。1949年到1955年间，我国农村以个体经济为基础的社会保障制度比较适合我国的国情，基本上是效率与公平兼顾的，也就在这一时期我国的社会保障与经济发展形成了一种比较好的互动关系。1956年到1978年间，以农村集体经济为基础的社会保障制度，与计划经济条件下的工业化相适应，长期偏重公平、忽视效率，尽管该制度在经济发展水平较低、积累率很高的情况下，保障了农村人口的基本生活安全，维护了农村社会的稳定，但是牺牲效率的代价也是巨大的，在这一时期的社会保障与经济发展之间没有形成良性的互动关系。当今，我国农村社会经济正处于转型期，农业已从为工业化提供积累资金的阶段转向分享经济发展份额的阶段，在现代农村社会保障体制的建设方面，政府除了需要加大对农村社会保障基金的投入之外，上述经验与教训是特别应该予以汲取的。
（本文写作过程中承蒙中南财经政法大学经济学院苏少之教授提出宝贵意见，特此致谢）
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