教育公益信托：学校管理新模式，本文主要内容关键词为：新模式论文,学校管理论文,公益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育公益信托，作为一种学校管理模式，在国外不但有理论研究，而且早已运用于实践之中。我国台湾地区于2001年6月出台了《教育公益信托许可及监督办法》。公益信托作为一种新型管理理念，虽然已经引入到我国除教育以外的一些公共事业领域，但在教育领域仍然还有许多问题有待研究。本文主要针对教育公益信托中的有关问题进行探析。
一、公益信托基本理论
(一)信托源流及其实质
信托是一个法律上的概念，来源于英国，至今已有数百年的历史。当今世界各国的信托法，都是以英国信托法为蓝本的。何谓信托，根据《中华人民共和国信托法》第2条的规定，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。信托具有如下特征：
第一，信托的产生是基于委托人与受托人之间的信任关系。
第二，信托关系由委托人、受托人和受益人三方人组成。委托人是提出委托要求并对受托人授权的人，是信托财产的所有者；受托人是接受委托并按约定的条件对财产进行管理或处理的人；受益人是享受信托财产利益的人。
第三，财产权与利益相分离。一方面，受托人享有财产权，可以像处理自己的财产一样管理和处分，并与第三人交易；另一方面，他又不能为自己的利益使用信托财产。
第四，受托人以自己的名义对外从事活动。
利用信托原理，一个人在没有能力或者不愿亲自管理财产的情况下，可以将财产转移给自己信任并有能力管理财产的人(即受托人)并指示受托人将信托财产及其收益用于受益人的利益。现代信托已经发展成为一种提供专业管理的渠道，将委托人的某些职能委托给具有专门知识和技能的人履行，有助于实现受益人信托利益的最大化，这也是现代信托对于管理效率的追求。
信托法律关系中最具实质意义的是委托人基于对受托人的信任而产生的委托代理关系。
所谓委托代理关系，詹森和麦克林(Jensen and Meckling,1976)认为：它是“一个人或一些人(委托人Principal)委托一个人或一些人(代理人Agent)根据委托人利益从事活动，并相应地授予代理人决策权的契约关系”。[1] 在现代市场经济中，委托代理关系大量地表现为股份公司中资本所有者和企业决策者(董事会、总经理或经理)之间的关系，存在于企业的每一个管理层次上。委托代理关系的实质是企业所有者放弃了对企业的直接经营权，委托自己挑选的代理人进行经营，并设计一种机制或合同，能给代理人提供某种刺激和动力，使其按有利于委托人的利益、目标去努力工作，委托人向代理人支付报酬。
(二)公益信托及公益信托管理的国际经验
依照信托的目的，信托可分为公益信托与私益信托。私益信托是委托人为了自己和其他特定人的利益而设定的信托。公益信托，依据《中华人民共和国信托法》第六章的规定，是指出于公共利益的目的，为维护社会公众或者一定范围内的社会公众受益而设立的信托。其目的必须有利于全社会或者社会中的部分公众。教育公益信托指的就是以从事各级各类学校教育、社会教育或其他与教育相关事项为目的，为维护广大受教育者的利益，其设立及受托人的确定需经教育主管部门许可的信托。公益信托具有以下特征：
第一，公益信托是有偿的法律行为，受托人受委托人之委托为公益目的，管理或处分信托财产，受托人有权依约取得报酬。
第二，公益信托是正式的法律行为，设立公益信托必须采取书面形式，如信托合同、遗嘱或其他法律、行政法规规定的书面形式。信托合同签订时或受托人承诺时，公益信托合同成立。
第三，设立公益信托必须经过有关公益事业的管理机构批准，否则不能以公益信托的名义进行活动。
世界各国在对公用事业的管理中，美国主要采用私有化的方式，由私有企业承担；德国强调政府干预，政府直接提供公共产品；法国则成功地实施了“委托管理”制度，在世界各地影响巨大，我们在此称其为“法国模式”。
“法国模式”是在保持公用事业所有权的前提下，政府与受托企业通过签订契约来明确双方的行为与职责范围，受托企业有对公用事业进行技术开发、创新的权利和义务，政府有权对受托企业进行监督，并保留对其价格干预和单方终止契约的权力。法国委托管理的特点主要有以下几个方面：
(1)通过契约，明确界定政府和受托企业的关系
受托企业依据契约自主经营，自主开发，风险自担，政府不得干预。政府拥有遴选受托企业的权利，但一旦选定，签订合约，便不能越权对企业干涉。双方是一种长期合作的关系，也是监督与被监督的关系。
(2)管理体制灵活多样
委托管理方式，可应用于城市基础设施建设和公用服务业的各个领域。行使委托管理权的机构多种多样，可以是国家、地方政府，也可以是具体的公共部门。获得委托管理权的企业，可以是国营企业，也可以是私营企业、公私合营或外资企业。
(3)合理的风险分担机制
针对不同行业、企业的具体特点，制定不同的利益共享和风险分担方案，主要有全部风险委托管理、部分风险委托管理和有限风险委托管理三种形式。
(4)完善的监督机制
包括受托企业内部竞争生存机制和政府、居民的外部的监控机制。公用事业的市场，影响面大，一旦受托企业不能很好地履行职责，企业形象将会遭受巨大损害，严重的甚至无法在市场上继续生存。因而受托企业一般都有强烈的自律机制。外部的监督更强化了这一机制。[2]
二、公益信托引入学校管理制度的可行性研究
(一)建立我国教育公益信托制度的内在可能性
我国公办学校现在实行的是校长负责制或党委领导下的校长负责制，在校长负责制的管理体制下，当所有者(政府)为学校提供了财产要素，做出了相应的制度安排，由政府(教育行政主管部门)选任的校长按设定的目标管理学校时，双方之间就成立于一种委托-代理关系。根据委托代理理论，当委托人选定代理人之后，就等于双方已经达成默契，各种制度规则就形成双方的契约内容，代理人执行各种规章制度如同履约，虽然这种契约并未以正式的文本签署。当然，由于我国对公办教育实行的仍然是高度集中的管理体制，公办学校各项权利集于政府一身，在这种政校合一的管理模式中，这种委托代理关系只不过是被弱化了，而并未消失。正是因为这一层原因，使得我国现行公办学校委托代理关系具有以下特点：第一，委托代理层次多，代理链条长；第二，初始委托人以虚拟的形式存在；第三，各中间层次的层中人扮演着双重角色。
从上面的分析来看，在我国公办学校管理机制上引入信托理论并不存在制度性障碍，因为信托法律关系中最具实质意义的就是委托人基于对受托人的信任而产生的委托代理关系。现行公办学校治理结构之所以出现诸多缺失，很大一部分原因是现行的公办学校委托-代理契约关系不明确、不健全所致，而这一原因则说明有必要依据公益信托的理论完善我国现行的公办学校委托-代理关系。
(二)建立我国教育公益信托制度的外在可能性
1.建立教育公益信托制度可以降低代理成本，从而提高学校管理效益
代理是需要成本的。根据现代经济学公用事业规制理论，通过委托管理产生的收益(包括经济效益和社会效益)大于政府直接经营的收益，采用委托管理的方式才是合理的。因此，现行的公办学校委托代理关系一开始就存在相当的不合理性。而在公办学校的委托代理问题上引入教育公益信托制度的话，由于受托人的产生可以采用招标的方式产生，这样就可在成本最小的条件下使效益最大化。最重要的是，采用教育公益信托制度后，可用大量的社会监督(家长、社区监督)代替政府监督，这样可实现政府监督费用的最小化。因此，引入教育公益信托制度可减少委托代理成本，提高学校管理效益。
2.采用教育公益信托管理有利于规范政府行为，实现政府职能转换
根据WTO自由贸易、公平竞争、减少干预、规则透明的原则和市场经济所倡导的“小政府，大市场”的理想状态，政府应减少对市场的直接干预，退出一切竞争性领域，让市场在资源的配置中发挥基础性作用。教育产品具有非竞争性和非排他性的特点，因此，教育产品必须由政府负责提供，但这并不意味着要由政府直接生产，政府可以通过购买来提供这种服务。对于教育产品的提供，可采用公益信托的方式，这样，政府既可以将学校的具体运行和托管机构的运行置于可控制的范围之中，又避免了直接参与办学所带来的种种弊端，有利于政府由计划经济下的“大包大揽”全能型政府向“有所为，有所不为”的“小政府”型转换。
3.采用教育公益信托管理方式，可为社会提供更多更好的优质教育产品
由于市场机制的作用，受托人通过激烈市场竞争获取对公办学校的管理经营权，且受到由于办学不善而被委托人剔除的威胁(终止委托合约)，因而有较强的动力和高效的激励机制，通过提高办学效率获取较高的回报率，就能充分发挥受托人的办学潜能，提供优质服务，这将有利于满足社会公众获得高质量教育的需求。
(三)建立我国教育公益信托的法律依据
《中华人民共和国信托法》第六章第61条规定：“国家鼓励发展公益信托。”并在第60条对公益信托的适用范围做了规定，即适用于：救济贫困；救助灾民；扶助残疾人；发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；发展医疗卫生事业；发展环境保护事业，维护生态环境；发展其他社会公益事业。信托法的这一规定，为在我国教育事业领域引入公益信托制度提供了充分的法律依据。
从信托业的发展趋势来看，伴随着现代经济的发展，信托职能已经突破了金融业这一传统范围而呈不断扩张的态势。首先，信托的应用在经济领域异常活跃。社会经济生活中有什么样的需求，就会有什么样的信托出现。如适应大众投资的需要，就出现了“投资基金信托”(英国称“单位信托”)[3]；适应公司筹资需要，就出现了“公司债信托”和“融资租赁信托”；适应减缓劳资矛盾，维持企业稳定的需要，就出现了“雇员受益信托”[4] 等等。其次，信托同样活跃于经济生活领域之外，如为适应发展社会公益和福利的需要，出现了众多以信托为基本形式的基金会；为维护政府和官员的廉洁形象，美、日等国又设计出了“强制信托”，把信托又引入了政治领域。另外，信托可运用于国企改造，除抓大放小、股份制改造等形式外，利用信托制度，对企业实行“托管”[5] 更有其独到的优势。
从这里可以看出，现代社会信托职能已经超出了金融领域而走向了广泛的社会生活领域，在教育领域引入信托制度是完全可行的。
三、教育公益信托法律关系主体的权责关系
教育公益信托法律关系的主体是委托人、受托人和受益人。从一般意义上说，委托人是具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织。教育公益信托的委托人一般是指区县级以上的教育行政主管部门、民办学校的举办者及学校。以“爱心工程”、“学生科技创新基金”、“校办企业”为对象的信托，其委托人可以是学校；以学校为对象的信托，其委托人必须是区县以上的教育行政主管部门或民办学校的举办者，本文主要也是针对这类委托而言的。教育公益信托的受托人是具有完全民事行为能力的法人组织，一般应该为具有办学资质的教育服务机构，且应当经过区县级以上的教育行政主管部门批准才可担任。教育公益信托的受益人是特定学校的受教育者。
公益信托还涉及到两方当事人，一是公益信托的管理者——有关管理机构。二是公益信托的监察者——信托监察人。在以学校为对象的公益信托中，委托人、管理者和监察人具有重合性，即都为区县级以上的教育行政主管部门或者民办学校的举办者。
(一)委托方(区县级以上教育行政主管部门或者民办学校的举办者)的权利与义务
1.知情权。教育行政主管部门或者民办学校的举办者有权了解托管学校的管理运营情况，有权查阅、抄录或者复制与托管学校财产有关的账目及相关文件，并有权要求受托人作出说明。
2.调整权。一旦出现设立信托时未能预见的特别事由，致使对托管学校的管理不利于托管目的的实现或不符合受教育者的利益时，教育行政主管部门或者民办学校的举办者有权要求受托人调整管理方法。
3.撤销权。受托人违反托管目的处分学校财产或者因违背管理职责，造成学校重大责任事故时，有权自其知道或者应当知道撤销原因之日起一年内，撤销受托人的该处分行为。教育行政主管部门或者民办学校的举办者还可以要求受托人赔偿损失。
4.监督权。托管期间，教育行政主管部门或者民办学校的举办者对托管机构和受托管理学校享有监督权，但不再享有直接管理权，不再直接管理学校人事安排。托管学校的校长不再由教育行政主管部门任命或者民办学校的举办者委任，而是由托管机构成立的学校董事会聘请。
5.督导权。教育行政主管部门或者民办学校的举办者依据委托管理协议，对受托学校的教育教学质量、办学水平进行经常性的督导，或组织有资质的中介组织对学校的发展水平进行评价。
6.评价权。教育行政主管部门或者民办学校的举办者对受托学校的办学质量状况要形成评价报告，每三年对托管机构的资质进行评价，评定托管机构是否符合继续对学校进行托管的要求，形成的评价报告要向社会公示。
7.奖惩权。政府职能部门或者民办学校的举办者，对办学质量、效益好的托管机构和受托学校要及时给予表彰和奖励。对办学质量差、水平低、效益差，并产生不良社会影响的托管机构要及时给予批评并责令其限期整改。在规定的整改期限内，未进行整改或整改后仍未达到整改保证要求的，有权提前终止托管协议，由政府接办或由非国家机关的力量接办。
8.异议权。受托人职责终止时，应当向教育行政主管部门或者民办学校的举办者作出学校管理绩效及学校财产处理综合报告，教育行政主管部门或者民办学校的举办者对委托人有提出异议的权利。
9.给付托管学校财产的义务。信托关系成立后，教育行政主管部门或者民办学校的举办者应及时将托管学校财产转移给受托人，并保证该财产没有瑕疵。
10.给付报酬的义务。信托关系成立后，教育行政主管部门或者民办学校的举办者应按照托管协议向受托人给付报酬。
(二)受托方即托管机构的权利与义务
1.自主管理权。托管机构享有对所委托管理的学校自主经营和自我管理的权利，包括：人事权、财务核算权、教育教学管理等权利。
2.获得报酬权。托管机构可以根据托管协议的规定取得报酬，如托管协议事先未做出约定的，经当事人协商同意，可以做出补充规定，未作事先或者补充约定，不得收取报酬。对于约定的报酬，经当事人协商同意，可以增减其数额。但如果托管机构违反托管目的处分学校财产或者因违背管理职责，造成重大责任事故的，在未恢复原状或者未予以赔偿之前，不得请求给付报酬。因上述原因托管机构对第三人所负债务或者自己所受到的损失，以其提供的风险保证金承担。
3.优先受偿权。托管机构在托管过程中正常支出的费用，因托管事务而对第三人所负的债务，以托管学校的动产承担。
4.辞任权。经教育行政主管部门批准，托管机构可以辞任，但在新的受托人选出前仍然应履行管理学校的职责。
5.托管机构的其他权利：
第一，开展面向社会需要的学校管理与咨询业务。托管机构根据事业发展需要和董事会章程，在坚持教育事业公益性的前提下，可依法承接其他公办或民办学校的管理与咨询业务。由托管机构输出管理咨询服务的其他项目按照市场形式运作，可面向社会和市场开展教育有偿服务。
第二，举办业余学校。托管机构在所属学校内部可以举办面向社会的非学历教育，包括英语、计算机、体育、艺术等，还可以对外举办各种形式的非学历培训。
第三，进行教育国际交流服务。根据《中外合作办学条例》的精神和其他有关规定，托管机构可以开展与国际著名教育机构的教育项目合作与交流。可以组织中外学生和教师交流；可以组织面向国际的联合课程开发；可以开展国际合作的教师、校长培训；还可以举办国际国内的教育理论与实践交流研讨会。
第四，教育规划与办学设计。从学校营运的角度，托管机构可以根据社会和其他学校需要，开展教育规划设计研究与开发。可以承接区域性教育发展规划的研究任务；可以帮助指导托管学校和其他教育机构研制学校发展规划；可以接受社会委托，开展教育投资的评估与论证；可以帮助学校开展课程与教育项目的开发与研制。
6.有效管理的义务。托管机构必须恪尽职守，本着诚实信用、谨慎、有效的原则，管理学校事务。
7.亲自处理的义务。托管机构在托管期间不得将托管学校的管理事务再转托管给其他人。
8.规范管理的义务。托管机构应建立规范的管理制度，成立由各方代表组成的董事会，对托管学校的重大方针政策做出决策。董事会的人员设置为5或7名，设董事长1人，董事若干。董事会原则一年召开两次会议，如有半数以上的董事提议，可根据需要召开董事会。
9.保证的义务。托管机构应根据国家合格学校的要求提出明确的办学目标，在达到政府规定的合格学校标准的基础上，应逐步提高学校的教学质量和办学水平。
10.报告并公示的义务：第一，定期报告。托管机构在每个学年度，必须对有关学校的办学水平、办学质量等方面的资料及学校财产运行情况作出定期报告，报教育行政主管部门核准，并由托管机构向社会公示，接受社会的评价、监督。第二，终止报告。托管事务终止后，托管机构应当于终止事由发生之日起十五日内，形成托管期间学校管理绩效综合报告及学校财产状况结算报告，报教育行政主管部门核准，并由受托人向全社会公示。
11.规范收费的义务。托管机构应按照政府价格部门的核准，规范收费。
12.保障的义务。托管机构应保证学生在校的健康安全，重视学生的食品、卫生等安全。
13.保证校产不流失的义务。托管机构对所受托学校，要保证国有资产的不流失。在未经政府有关部门许可的情况下，不得任意改变学校建筑的结构、功能、布局，以避免造成重大伤害事故。
(三)受益人即学校受教育者的权利与义务
受益人除了享有教育行政主管部门所享有的知情权外，还有：
1.建议调整权。当托管机构及其工作人员管理措施不当，造成学校教育教学质量滑坡时，可以向托管机构提出调整管理权。
2.建议撤销权。当托管机构及其工作人员违背管理职责，造成学校重大责任事故时，受益人可以向委托人即教育行政主管部门提出撤销托管机构托管资格的建议权。
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