产品换保障：破解“三农问题”的制度平台——再创农村发展奇迹的创新思路，本文主要内容关键词为：三农问题论文,思路论文,奇迹论文,农村论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、破解“三农问题”重在农村社会养老保险制度创新
1.破解“三农问题”是再创发展奇迹的前提
为破解久攻不决的事关改革发展稳定全局的“三农问题”，社会各界提出了众多旨在实现城乡经济协调发展的对策思路。这些思路的共同点是寄期望于改变农村经济发展严重滞后局面，再创发展奇迹。然而，面对人地关系紧张这一基本国情，这些看似完美的对策思路却又程度不同地表现出一些无奈！那么，破解“三农问题”，再创农村发展奇迹，真的就难于上青天吗？
其实，“三农问题”是受发展和制度双重制约的。但人们更多地是只看到表象的发展制约，对更深层次的制度性制约虽有关注，包括对农村产权制度、组织制度、就业制度、行政制度、社会保障制度等问题的关注，却对如何破解制度性制约没有提出明确可行的办法。
破解“三农问题”，无疑要靠发展，但在生产力的发展受生产关系制约的情况下，只有通过生产关系的变革来促进生产力的进一步发展。改革开放以来，我国农村生产力得到了长足的全面发展，但自80年代中期以来，生产力的发展速度呈现出下降趋势，生产关系对生产力发展的制约作用日益明显。无论是粮食生产的徘徊、乡镇企业发展的回落，农民增产不增收，还是扩大土地经营规模、转移剩余劳动力的困难，城乡收入差距的拉大，都是生产力发展受生产关系不同程度制约的结果和具体表现。换言之，是生产关系落后于生产力发展的具体表现。那么，变革生产关系的突破口如何选择呢？
众所周知，公平和效率是市场经济的两大基本原则，而现代企业制度和社会保障制度是维护这两大原则的核心制度，也是市场经济体制的两大核心制度。在我国城镇，现代企业制度和社会保障制度始终是改革的两大中心环节，目前这两大核心制度的基本框架已经初步建立，这标志着社会主义市场经济体制在城镇的基本确立。但在我国农村，如果说承包制是目前体现效率原则的核心制度，那么除社会救济和传统的土地保障外，体现公平原则的农村社会保障制度则基本没有建立起来。应该说，我国市场经济的发展起始于农村，承包制的实行使农户成为我国最早的经营主体，粮食购销体制的改革使农村最早形成市场经济的经营环境。但受发展制约程度更高的农村，在社会主义市场经济体制的建立上，又明显滞后于城镇。其中，突出表现在承包制这一农村基本经营制度成功建立起来后，除承包期延长外，我国农村在制度建设上再没有取得实质性的进展和突破。特别是以农村社会养老保险制度为重点的社会保障制度的建设滞后，一方面严重制约了其他制度成功变革的空间，如在现行体制下农业产业化的发展空间就非常有限。另一方面，国有粮食企业等计划经济体制下形成的传统组织资源，因体制转型而过度退出农村经济生活，因职能定位不当而难以发挥潜在的制度优势。新的组织资源难以生长，传统的组织资源难以定位，直接导致农村组织化程度的降低。
改革的历史经验表明，社会保障制度是促进市场经济发展的核心制度，完善的社会保障制度对市场经济的运行与发展起着重要的促进作用。因此，农村社会保障制度这一核心制度条件的缺失，必然使农村劳动力、土地等要素的市场化进程面临一系列深层制度约束，必然使市场配置资源的基础性作用难以发挥；必然使全面建立和完善农村社会主义市场经济体制努力的成效不尽人意。这也是中国农民虽然早已成为市场经济主体，但应该必然发生的土地经营权流转、经营规模的扩大、市场组织的发育、农业产业化的发展等经济进程，长期没有达到预期程度的重要制度原因。甚至有人认为，承包制到目前为止还只是农村的一种“边际革命”。可见，农村社会保障制度建设的滞后，已经使承包制取得的辉煌的制度性成果大打折扣，这也决定了农村社会保障制度的建设是继承包制后完善农村市场经济体制最重要的制度建设。这也意味着下一步制度建设的重点将必然再次转移到农村，农村的改革和发展将进入一个新的阶段。
在城镇国有企业改革久攻不克的情况下，改革重点由于从单中心（企业改革）转向双中心（现代企业制度和社会保障制度建设），终于使改革获得了突破性的进展。这一成功经验意味着，农村改革要获得突破性的进展，也应以社会保障制度的建设为重点。正如城镇改革经验一样，只有社会保障制度创新获得了突破性的成功，建立社会主义市场经济体制的努力才能达到预期目标。如果不在核心制度上锐意创新，不构筑起市场经济的制度平台，指望市场经济体制自发形成，肯定是痴人说梦。因此，加快农村社会养老保险制度建设，是解决好农村市场经济体制和现代化建设的基础性、关键性问题。这既是改革的内在规律，也是市场经济的内在要求。
2.破解“三农问题”需要新的制度平台
无论是在城镇还是在农村，体现效率的基本经营制度和体现公平的社会保障制度，是任何经济体制平稳有效运行缺一不可的两大核心制度。这两大核心制度共同构成了一个保障经济社会持续快速健康发展的制度平台。
在计划经济体制下，国有企业与国家保障形成了一个完整的制度平台；农村集体经济与集体保障形成了一个完整的制度平台。在社会主义市场经济体制下，现代企业制度与社会保障制度形成了一个完整的制度平台；农村家庭承包制与土地保障形成了一个完整的制度平台。
但我国农村目前形成的这一制度平台，是一个低水平的、远离现代化的制度平台。在这一制度平台上运行的农业和农村经济，不足以支撑起中国工业化、城镇化和现代化的有效运行。特别是传统的土地保障，支撑不了近70%农村人口的生存与发展需求，进而使“三农问题”日益严重。可以说，巨大的农村人口已经使这一制度平台严重倾斜，不仅阻碍了农业和整个农村的现代化，而且严重阻碍了工业化、城镇化和整个现代化的进程。因此，要真正建立和完善农村社会主义市场经济体制，要真正解决中国的“三农问题”，要不断推进中国的现代化进程，首先必须对这一制度平台进行现代化改造。即必须以农村社会养老保险制度为重点的社会保障制度取代传统的土地保障，通过社会保障制度的建设，提升农村制度平台的现代化水平，在更高的起点上为农业和农村现代化以致整个中国的现代化构筑起更坚固、更平滑的制度平台。
3.构筑新的制度平台：再创发展奇迹的政策选择
成功建立农村社会养老保险制度的意义是不言而喻的，其对改革和发展的意义甚至可以说决不亚于承包制的推行。建立农村社会养老保险制度可以破解“三农问题”的原因在于：
首先，从发展看，农村社会养老保险制度是破解“三农问题”的逻辑起点。在经济进入有效需求不足的市场约束新阶段后，经济的循环开始形成新的逻辑关系。即，扩大内需是解决有效需求不足的根本途径；扩大内需必须进行经济结构的战略性调整；经济结构的战略性调整重在城乡二元结构的调整；实现城乡二元结构调整的关键在推进城镇化；推进城镇化重在创造就业机会；创造就业机会必须扩大市场特别是农村市场；启动农村市场必须以稳定提高农民收入为前提；农民收入的提高主要取决于土地的经营规模；而扩大土地经营规模唯有减少农民，弱化土地的保障功能；减少农民又必须以现代社会养老保险制度替代传统的土地保障为前提；以农村社会养老保险制度为核心的农村社会保障制度的建立才可能从根本上解除农民的后顾之忧。在这个逻辑关系中，农村社会养老保险制度是关键环节，是历史和逻辑起点。事实上，正是由于农村社会养老保险制度的缺失，使这一逻辑循环无法正常进行，经济始终处于带病运转状态。可见，要将经济导入良性循环，必须从建立农村社会养老保险制度这一瓶颈入手，通过社会保障制度创新，将农民和非农化职工（以乡镇企业职工与进城农民工为主体）纳入社会保障体系，真正缓解社会保障的瓶劲约束。而经济进入了良性循环，“三农问题”也就自然迎刃而解。
其次，从改革看，农村社会养老保险制度奠定了破解“三农问题”的制度平台。逻辑的力量是不可抗拒的。但逻辑的运行也需要制度保障。“三农问题”核心是人的问题。农村产权制度、组织制度、就业制度、行政制度等制度的改革，实际上最终都是对人的改革。只有解除了人的后顾之忧，各种制度的改革和推进就有了回旋的余地。农村社会养老保险制度恰恰具有上述制度功能。如果缺乏这一制度基础，上述逻辑关系就不可能真正解决减少农民这一核心问题，所有的理论都可能被证伪。由此可见，建立农村社会养老保险制度是完善农村社会主义市场经济体制的最佳突破口，是从根本上破解“三农问题”的制度前提。
最后，从稳定看，农村社会养老保险制度开辟了同时解决农村社会养老与社会稳定问题的现实途径。社会保障制度是社会稳定的有效工具。它用社会保障取代家庭保障、用社会法规规范社会行为、用社会服务帮助生活有困难的人解决社会问题和心理问题，从而将国家和社会的控制和稳定机制延伸到社会成员的家庭和个人生活中去。可以形象地说，社会保障制度是实现社会稳定最重要的基础设施。农村的稳定是中国社会稳定的基础，没有农村的稳定就没有中国社会的稳定。但长期以来，上述社会稳定机制在农村因社会保障体系不健全而无从建立。在农村全面建立社会养老保险制度，则为建立这一社会稳定机制开辟了现实途径。一方面可以通过“产品换保障”的创新方式将解决卖粮难和对农民利益的有效保护，将经济的宏观调控和稳定机制延伸到农民生产经营的全过程中去；另一方面，农村社会养老保险制度的建立，可以将这一稳定机制延伸到社会成员的家庭和个人生活中去。这就有助于从根本上解决中国农村的社会稳定问题。
总之，无论是从改革发展还是稳定看，建立农村社会养老保险制度都是破解“三农问题”明确可行的政策选择。问题在于，谁能在中国这样的农业大国为无固定货币收入的“8亿7千7百万农民建立社会养老保险？”
如果解决了这一问题，就能再创农村经济发展的奇迹，就能再创中国经济发展的奇迹。
二、农村社会养老保险制度的创新：产品换保障的基本构想
由于经济资源约束的原因，中国农村社会养老保险虽经多方探索，依然没有寻找到一条现实之路。经济资源约束是建立中国农村社会养老保险制度面临的硬约束，只有破解了这一约束。再创农村经济发展的奇迹，再创中国经济发展的奇迹，就能变为现实。
产品换保障是为破解“三农问题”而设计的创新方案，也是能够破解经济资源硬约束的创新方案。但产品换保障的创新，不是无视已有的经验作法而另起炉灶，也不是完全运用一种假定的理性原则，而是在认真总结国内外社会保障制度发展经验的基础上，根据其内在规律和中国国情而设计的一种能够被普遍接受的、与目前的经验作法和现实基础有所衔接的制度。这一制度除坚持全国高度统一的管理体制、统账结合的运行模式等现行实践经验外，还根据分化后农民的职业特点、生活依托基础和资源约束，设计出能有效地将不同类型农民纳入社会保障体系的可操作性方案。笔者将这一创新方案统称为“实物换保障”。
产品换保障作为实物换保障方案的核心内容，其实施的对象不是进城民工和乡镇企业职工为主的非农化职工，而是以从事农业为主的人员，即真正意义上的农民。本文重点研究产品换保障破解“三农问题”的内在机理和制度功效。
所谓“产品换保障”，是以产品换保障服务机构为中介，直接以指定农产品缴纳保费来建立农民社会养老保险制度的创新方法。
在运作方式上，原则上要求农民按照当地前5年—15年农产品平均年产量的一定比例直接以农产品交纳保费，政府根据交纳的农产品数量实行定额补贴，政府的投入随社会经济的发展而相应提高，但定额补贴不得超过20%的最高限。在富裕地区，支持先富起来的农民以货币形式缴纳保险费，但只享受当地农民平均的补贴额度。贫因地区农民由国家适当拨付社会救济款，通过实行补助交费而不补助待遇的形式，以社会养老保险逐步取代社会救济。补助交费额度可与其交纳的农产品挂钩，也可借鉴以工代赈的经验，将国家补助交费与其提供的实际劳务挂钩，以鼓励其发展农业生产。农民交纳的农产品以市场价格计算。国家定额补贴每年核定一次，不受市场和农民交纳农产品多少的影响，只取决于国家的财力大小。同时，鼓励有条件的社区对农民实行补助交费。产品换保障的投保期限定为30年为宜。产品换保障实行资格认定，凡出现土地撂荒者，不得参加产品换保障的社会养老保险。
根据农村实际，原则上按农产品产量的一定比例、按农产品收获的时间和地点、以及投保年龄建立规范的社会养老保险制度管理办法。但遇到灾年，交纳农产品的时间可适当顺延。
产品换保障实行省级统筹，并在全国建立垂直领导的管理机构，由劳动和社会保障部管理。具体可由农村社会保险司统一组织实施农村社会养老保险制度的建设，强化其决策、协调和监管职能，及时研究和解决农村社会养老保险制度建立过程中的重大问题，对农村社会养老保险基金进行全国性的统筹调剂使用；负责起草并提交有关农村社会养老保险的法律，制定有关社会养老保险的具体法规，协调和监督各部门、各地方的农村社会养老保险事务。目前的重点是建立全国统一的、有权威的产品换保障管理和服务机构。即由劳动社会保障部和国家粮食局等部门共同负责制定产品换保障计划的发展规划、收费标准、支付标准、实施办法，监督检查产品换保障基金的征收、管理、经营和使用情况，策划产品换保障基金的保值、增值。在此基础上，由各级劳动社会保障机构专门负责监督按国家规定的制度、标准收缴和支付产品换保障资金。同时，要不断加强产品换保障的宣传和立法工作。
产品换保障流程示意图
产品换保障是一项非常复杂的系统工程，应在取得试点经验的基础上再逐步推广。
产品换保障是国家强制实施的农村养老保险制度，其实质是把农民个人一生的消费作自我调节，通过年轻时的少消费、多积累来满足年老时的生活需要。其特殊之处在于其直接储蓄的是农产品，而不是货币形式的资金。
“产品换保障”采取社会统筹与个人账户相结合的运行模式。社会统筹主要用以满足农民最基本的养老保险需求。社会统筹账户由农民个人交纳的以市场价格计算的农产品和国家定额补贴形成的资金构成，在达到退休年龄前不得提取，也不能继承。个人账户主要用以满足农民的补充养老保险需求，采取自愿投保和个人交费为主的完全积累方式运作。个人账户体现个人缴纳保险金的多少，鼓励生活条件好、先富裕起来的农民多交保险金，额度不受限制。个人账户可以依法继承，农民达到一定年龄（如65岁），可作为养老保险金支取。在遇到疾病等不时之需，可以提前支取，但以个人账户额为限。国家对个人账户中的农产品不实行定额补贴，完全按市场价格收购。
为尽快扩大土地经营规模，启动农村市场，对现在已经达到65岁的农民，可以根据其在计划经济时期已经长期作出了巨大贡献的事实，在自愿退出承包土地的前提下，实行“土地换保障”，直接给予不低于当地耕作的平均经济收入，作为其退农年金，行使产品换保障待遇。现阶段老年农民的年金可根据各地的实际情况，以实物为主，以货币为辅，甚至完全以实物形式支付。从长期看，保险金的支付应以现金进行。具体运行模式如上图所示。
三、产品换保障的制度设计与制度功效
在社会保障理论创新的基础上，产品换保障通过独特的制度设计，不仅破解了资源约束的障碍，而且还具有其它多重制度功效。这是因为：
1.产品换保障是能够破解资源约束的制度安排
农村公民对社会保障的需求和农民享有同等社会保障权利是不容置疑的，但在我国财力有限和农村生产力水平不高的现阶段，政府和社会各界普遍认为农村不具备建立社会养老保险的资源条件。事实真的如此吗？这样的结论是视野狭窄、论证软弱的表现，还是实事求是的结果？特别是进入21世纪以后，社会保障问题受到空前的重视，但研究和实践的重点始终在城镇，农村社会保障的薄弱与强烈的现实需求之间的背反情况，就真的不能改变和协调吗？
的确，传统理论认为，社会保障是国民收入再分配的重要形式，这意味着没有收入就不可能建立社会保障制度。似乎固定的货币收入是建立社会保障制度的唯一基础。实际上，农产品也是一种收入，不过是实物形式的收入而已。对农民而言，实物形式的农产品虽然面临双重风险，却也是比较固定的收入。实物形式的收入只要转换得当，一样可以进行再分配。产品换保障没有局限于货币收入的再分配，而是认为货币收入和实物形式的农产品收入都可以进行再分配。这样，可用于建立农村社会养老保险制度的资源就非常丰富，农村社会养老保险制度建立面临的资源短缺问题也就迎刃而解。因此，通过制度创新，以产品换保障的方式，完全可以实现将农产品这一潜在的社会保障资源变为现实资源的飞跃，提高资源的配置效率，使加快建立农村社会养老保险成为可能。由此可见，传统的社会保障理论只注意到通过货币形式的国民收入再分配等常规渠道来解决社会保障的资金缺口，却忽视了通过制度创新激活潜在社会保障资源的巨大潜力。以产品换保障为核心的实物换保障方案，就是通过理论创新和制度创新来化解农村社会保障制度建立过程中必然面临的资源约束矛盾，从而为建立全覆盖的社会保障体系开辟了一条现实之路。
资源约束的化解，使任何强调经济资源约束而延缓农村社会保障制度建立的借口都显得苍白无力，剩下的是需要推进这一事关治国安邦根本大计的重要制度建设的政治气魄和如何分配这一资源的决策智能。
2.产品换保障是能同时解决养老与民展、养老与稳定的制度安排
产品换保障设计的目的不是为养老而养老，为保险而保险，而是从制度设计到运行都着眼于发展，着眼于稳定，着眼于长远的制度建设。
首先，产品换保障是能同时解决养老和发展问题制度安排。同时解决养老和发展问题是世界银行所倡导的新模式。在对世界各国养老保障的实践进行了广泛的调查分析之后，世界银行于1994年提出了“保护老人和促进发展”的战略，希望能够在养老保障方面提供不同于福利国家的思路。该报告认为，现代福利国家的养老模式已经不能同时解决养老和发展问题，而没有发展就不能确保养老无虞。报告确认了三个养老保障制度的功能：再分配、储蓄和保险。在此基础上提出了由国家、雇主和个人分担责任的三个支柱的社会保障机制。以产品换保障的方式建立农村社会养老保险制度本身是一种重大的制度建设，其对经济发展的促进作用是无法估量的。而且产品换保障由于实现了将农产品这一潜在的社会保障资源变为现实资源的飞跃，提高了资源的配置效率，必然促进资本的形成，加快农村的发展。
其次，产品换保障开辟了同时解决农村社会养老与社会稳定问题的现实途径。社会保障制度是将国家和社会的控制和稳定机制，延伸到社会成员家庭和个人生活中去的有效制度安排。但长期以来，上述社会稳定机制在我国农村因社会保障体系不健全而无从建立。以产品换保障的方式在农村全面建立社会养老保险制度，则为建立这一社会稳定机制开辟了现实途径。一方面产品换保障可以通过解决卖粮难和对农民利益的有效保护，将经济的宏观调控和稳定机制延伸到农民生产经营的全过程中去；另一方面，农村社会养老保险制度的建立，可以将这一稳定机制延伸到社会成员的家庭和个人生活中去。这就有助于从根本上解决中国农村的社会稳定问题。
3.产品换保障是适合农民需求和农民特点的制度安排
产品换保障制度设计的成败，取决于其是否适合中国的国情，是否能最大限度地满足农民的需求。
从理论上看，城乡社会保障有不同的产业基础和生活基础，城乡公民有不同的社会保障需求，农村不能简单地照搬城镇的社会养老保险制度，而城乡社会保障制度本身建立基础的差异决定了农村应建立单独的社会养老保险体系。但这种重大差异往往被人们忽视了。
中国城乡社会养老保险制度产业基础的差异，具体体现在以下三个方面：一是城乡提供的产品或服务不同。城镇提供的产品或服务由于一般不受自然条件的制约或影响比较小，其产品或服务的市场化、货币化可以不间断地进行，因而可以取得比较稳定的货币收入，这为城镇社会保障制度的建立和稳定运行提供了稳定的保费支持。而农产品的生产不仅受自然气候的影响较大，而且其提供的农产品也有明显的季节性，农产品的市场化和货币化也具有明显的季节性。这样，要象城镇那样以货币的方式定期缴纳保费必然存在比较大的实际困难，特别是在农产品市场发育普遍不够和农业组织化、产业化程度比较低的情况下，农产品市场化的困难程度也就更高。交费方式的差异，决定了城乡社会养老保险制度在管理方式、运行方式等方面必然存在差异。二是城乡经济结构的差异。在中国，城镇社会养老保险制度已经形成了国家、单位和个人共同缴纳保险费的三个支柱格局，其中，国家和单位发挥着主导作用，构成社会保障制度实施中最重要的责任主体，而个人只缴纳小部分保费，其承担的责任相对较小。在农村，在可预见的未来时期，家庭经营依然是农村的主要经营形式，农民不可能普遍被纳入城镇那样的工作单位中去，国家也不可能大规模地承担起帮助农民建立社会养老保险的财政义务，农村集体或社区在全国绝大多数地区也不可能承担起缴纳社会养老保险费的财政责任（不排除部分地区或社区有能力这样做，如华西村），因而，农村社会养老保险制度的责任主体主要是农民自己，只能建立以自我保障为特征的农村社会养老保险制度。责任主体的差异，决定了城乡社会养老保险制度在资金来源等方面必然存在差异，也决定了农村社会养老保险制度在资金来源等方面必然存在差异，也决定了农村社会养老保险制度较城镇更为复杂、更为艰难。但这并不意味着我们只能建立个人账户储备积累式的农村养老保险制度。三是城乡组织结构的差异。在城镇，无论是保险费的缴纳，还是保险金的给付，不仅可以通过社会保障系统进行，还可借助已经形成的各种较发达的组织系统进行，如银行、邮局等。在农村，这些工作由于缺乏现存的组织机构，要么白手起家，要么需要对已有的组织机构进行利用和改造。如此艰巨的任务，也决定了农村社会养老保险制度的特殊性。
城乡生活依托基础的差异，在直观上表现为，农民是以土地为基本保障和依托，城镇居民是以职业和工作为基本保障和依托。进一步看，其生活依托基础还存在更大的差异，即农民生活依托的基础或主要收入是实物形式的农产品，而不是货币。在市场经济条件下，特别是在市场约束增强的情况下，农产品的市场实现对农民致关重要。如果农民的农产品不能在市场上实现其价值，农民将陷入贫困，社会保障也将失去经济基础。因此，在现阶段的中国，农村社会养老保险制度的建立，应有助于农产品的市场实现，应有助于满足农民对现金收入的渴求。如果农村社会保障制度要求农民以本来就非常有限的货币收入来缴纳保险费，虽然有助于其解决长远的养老问题，却必然会压抑其对货币的现实渴求，影响其正常的生产和再生产，甚至可能导致生活的困难。城乡不同生活依托基础和收入形式的差异，决定了城乡对社会保障需求程度的差异。如果脱离农村实际，忽视城乡收入形式的差异，将以货币形式缴纳保险费的城镇模式简单地搬到农村，不仅不会消除贫困，相反可能会加剧贫困。在这种意义上，产品换保障不是从货币到实物的倒退，而是在中国农产品商品率不高的情况下，不得不采取的提高农产品商品率的现实选择。这样一种选择，完全可能以实物换保障这一特殊的方式，增辟一条从实物转化货币的新途径，达到同时满足农民对现金收入和社会养老保险渴求的目的。
从中国实践看，我国农村社会养老保险制度试点虽经长期努力，却收效甚微的重要原因就是忽视了国情、城乡产业基础和生活基础的差异，基本照搬了不适应农村特点的城镇社会养老保险模式，而其制度设计又没有达到将已经分化为不同职业的农民整合进一个制度框架的水平。与真正面向农民的社会养老保险制度没有建立起来相反的是，农村社会养老保险试点容易在有相对固定货币收入的乡镇企业职工、农村干部、教师等群体中发展的事实，也印证了农民必须建立单独的社会养老保险体系的结论。可见，制度设计一定要适合农民这个特殊群体的现实需求和实际情形。在实物换保障的制度设计中，年轻农民实行产品换保障；老农和土地被征用的农民实行土地换保障；非农化职工实行产品换保障＋土地换保障的双轨制；乡镇企业职工实行股权换保障＋产品换保障＋土地换保障，都是根据他们的不同需求和特点而分别设计的创新方案。
建立适合农民这个特殊群体现实需求和实际情形的相对独立的社会养老保险制度，是发达国家实践的基本经验。目前其农村社会养老保险制度大体有五种模式：一是纳入一般全民社会保障体系。如英国、荷兰、丹麦。在英国，农民被整合入覆盖面较广的一般计划，但对农民实行不同的管理方式；二是有一个单独的体系，如法国、德国、卢森堡、葡萄牙和意大利。在法国，专门为农业经营者和领工资的农业工人建立了不同的社会保险制度，由专门的农村社会保险机构负责经办，其他公共社会保险制度与农村社会保险之间建立了转移支付关系。三是构成全民保险的组成部分。如日本农民除享受第一层次的基本保险（国民养老保险）外，为实现国家的政策目标，提高农民的社会保障水平，又建立了适应农民特点的准公共性农民养老保险基金、国民养老基金和缴费确定型养老保险等制度，国家给予财政支持或政策支持。即对农民作出了特别的规定。四是有些国家将农民，尤其是大农产定位为自雇者，而将他们纳入一般性的自雇者养老金计划。五是有的国家将农民归属于较广泛的、包含所有从事主动经济人口的计划中，也就是职工和自雇者。
在这些经验中，无论是那种运行模式，都或多或少地对农民作了一些特殊的规定，为农民建立单独的社会养老保险体系就更不用说。其中，为农民建立单独的社会养老保险体系的国家有一个共同的特点就是，在该制度建立时，农民占总人口的比例普遍较高（法国27%、意大利29%、德国13.4%），而没有为农民建立单独的社会养老保险体系的国家则完全相反（英国5.1%、荷兰10.7%），面对如此复杂多样的国际经验和中国农业从业人口占总人口的比例高达47.5%的国情，显然选择为农民建立单独的社会养老保险制度体系比较符合国情。在这种意义上，产品换保障在制度设计上主张建立单独的适应农民需要的社会养老保险制度，是有经验依据的。但城乡建立不同的养老保险系统，不等于在运行规则上形成与城镇完全不同的运行模式。只有在运行模式上坚持社会保险的基本原则，城乡运行模式的差异就有了统一的相似的制度框架。这样，虽然没有建立全国城乡统一的模式，城乡之间却可以保持协调，这为在城镇化进程中实现不同系统之间的转换提供了可能。可见，统一的模式并不是唯一的、最好的选择，城乡协调的模式同样值得追求。
4.产品换保障是替代土地保障和家庭保障的制度选择
土地并不必然具有保障功能，土地的保障功能不仅存在弱化的趋势，而且可以也必然最终被剥离出来，为社会保障所代替。土地本身则日益成为农村劳动力就业的一种途径或载体，传统意义上的农民则可能分化为农业工人或农场主。这是时代发展的必然，也是社会进步的标志。产品换保障可能以创新的方式加快这种替代进程：一方面，产品换保障可能使不再直接从事农业生产的非农化职工，加快割断与土地的经济联系，从而扩大土地经营规模；另一方面，产品换保障使老年农民逐步退出农业生产领域成为可能。土地经营规模的双向扩大，必然加快整个农业现代化的实际进程。
土地保障与家庭保障是紧密相联的。土地保障是家庭保障的基础。在按人口多少实行无偿分配土地的情况下，增加人口是扩大土地保障最有效的手段。这一土地制度实施的结果，必然是所有的人都通过增加人口来争取最大的份额，这种博弈的纳什均衡是所有的人都受损，但最大的受损者是那些没有增加或增加较少人口的家庭。这种博弈的结果是必然形成家庭之间的人口竞争机制和人口膨胀，这是对强制性的计划生育政策的最大挑战。在强烈的利益冲动和养老危机的威胁下，计划生育政策必然成本高、效果差，必然引发农村的社会矛盾，造成干群关系紧张。“增人不增地，减人不减地”政策的实行，虽然有助于抑制家庭之间的人口竞争机制和人口膨胀，但土地经营权的继承，可能固化农村的土地经营规模，形成事实上的产权不能流动的“土地私有制”，这对农村的稳定与发展必将形成更深层次的制度制约。
然而，产品换保障的实施，则可以完全打破上述恶性循环的内在逻辑，形成良性循环的新逻辑：一是产品换保障直接替代土地保障和部分家庭保障后，为土地经营权的市场化提供了制度平台和制度保障。老年农民参与和获得产品换保障后，为合理实现其退出的土地经营权的价值，运用市场的方法进行评估、拍卖、转让是必然的理性选择。这意味着土地经营权不再存在继承问题，也意味着获得土地经营权的唯一方式是竞争。这就将竞争机制成功地引入土地经营权领域，土地经营权市场的形成也就顺理成章。在这样的市场上，转让土地经营权的农民，可以从市场上获得相应的价值补偿；转入土地经营权的农民，必然会以预期收益大于即期支出为前提。其结果是必然刺激农民提高经营效率，获得更高的经营收益。二是土地经营权的市场化，消除了农民通过生育或继承无偿从集体获得土地的可能性，有助于从根本上抑制农民的生育冲动，有效地抑制农村人口的过度膨胀，从而将强制性的计划生育政策变成农民自觉抑制人口增长的内在压力，进一步为土地经营规模的扩大、农民收入的提高、农业和农村的现代化，创造更宽松的人口环境。三是产品换保障使劳动力要素的市场化成为可能。长期以来，农民被迫固守在狭小的地块上，难以拓展自己的发展空间，外来资本也难以进入农村寻求发展空间。简言之，农村难以形成以市场为基础的资源配置格局。土地经营权的市场化和土地经营规模的扩大，必然需要市场化的劳动力，这使农民转化为农业工人成为可能。无论是农民还是农业工人，参与产品换保障都不存在制度障碍，相反因雇主的出现和形成，可能为产品换保障提供更可靠的支持。四是产品换保障可以加快农村的资本形成。土地经营权和劳动力是农村最大的潜在资本，产品换保障为这些生产要素的市场化、资本化提供了一个制度平台。在这一制度平台上，农村资本形成的速度必将加快，从而有助于克服、缓解我国的资本短缺。总之，产品换保障为农村土地经营权、劳动力和资本三要素顺利地实现市场化配置提供了一个可靠的制度平台。
四、产品换保障的政策设计和政策功效
产品换保障不仅制度设计独到，其政策设计更是解决中国当前一系列紧迫实际困难的有效对策。
1.产品换保障是因势利导地应对WTO挑战的政策选择
加入WTO后，充分利用好“绿箱”政策，进一步提高政府对农业的支持保护力度是非常必要的。但对农民的根本保护是将其纳入社会保障体系。这样，政府如何加快农村社会保障制度建设，就成为一个非常紧迫的课题。产品换保障以通过国家支持建立农村社会养老保险的方式，直接提高政府对农业和农民的支持保护力度，同时又不会引起贸易扭曲，从而开辟了一条提高政府对农业和农民支持保护力度的新途径。而且，产品换保障在提高政府对农业和农民支持保护力度的同时，又成功地建立起农村社会养老保险制度，实现了深层保护与重大制度建设同步推进的双重政策效果。在这种意义上，产品换保障因势利导地实现了从重点对农产品进行价格补贴的传统农业保护政策，转向以人为本的重点对农民进行直接保护的重大战略调整。这意味着日益完善的农业保险制度和农村社会养老保险制度开始取代传统的以价格保护为主的政策，形成以“社会保险”为主的农业保护政策体系。农业保护政策的这一重大战略调整是应对经济全球化和WTO挑战的根本要求，也是20世纪90年代以来欧美发达国家农业保护政策的基本走势和成功经验。
2.产品换保障是完善农村发展机制的政策选择
由农民、农村和农业问题构成的“三农问题”，一直是中国现代化面临的最大难题，加入WTO受冲击最大的也将是农民、农村和农业，这将使解决“三农问题”变得更加复杂、更加突出、更加急迫。有人形象地将“三农问题”称为一个长期解不开的“结”，那么，这个“结”解不开的根源何在呢？根源就在于中国农村长期以来都没有形成适应市场经济要求的、能确保农民收入稳定提高的发展机制。农村发展机制的缺失，必然使“三农问题”处于一种“剪不断，理还乱”的困境。仅仅靠重视、支持而不能解决事关长远持续发展的制度建设问题，不能形成内在的发展机制，不寓保护于发展之中，农民收入的稳定和提高、农村市场份额的扩大、农业产业化的发展、农村现代化的实现就没有制度保障，城镇化就缺乏持续性的推动力量，城镇化、现代化的进程就会受阻。
众所周知，从机制和制度的层面解决问题，是从根本上解决问题的基本途径。应该承认，中国政府在解决“三农问题”方面作出了持续性的努力，农业结构调整和农村改革也取得了多方面的进展，但在制度和机制层面的进展却不大，农村发展机制始终没有真正形式。其中，农村金融制度不健全，特别是农村社会保障制度的低水平格局始终没有得到改变。可以说，这是造成农村发展机制缺失的重要环节。只有弥合了这一环节，农村发展机制才可能健全和完善。事实上，每一个产业的健康发展都必须有一个健全的金融制度作保障；一个没有金融支撑的产业，将始终是一个长不大的产业。因此，以“产品换保障”的方式加快农村社会保障制度的建设，完善农村金融制度，必然成为弥合农村发展机制缺失的重要途径。农村发展机制的健全与完善，意味着为解决“三农问题”奠定了一个新的平台，意味着农业产业化和农村现代化有了更健全的制度保障，也意味着真正寻找到了解开“三农问题”这个“结”的突破口。
3.产品换保障是实现农民利益最大化的政策选择
产品换保障为稳定和提高农民收入，实现农民利益的最大化提供了制度保障，也为实现共同富裕开辟了一条现实之路。国家对实施产品换保障的农产品进行定额补贴，使农民在满足社会保障需求的同时，可以通过产品换保障服务机构，促进农产品——货币——养老保险费的顺利转换，在解决卖粮难的同时，推进农业产业化，改变长期不利的贸易地位，避免增产不增收和利益的大量流失，这将有助于真正解决阻碍我国农民收入增长的实际困难。与此同时，产品换保障的实施意味着“以保护价敞开收购农民余粮”的“以物为重点”的全面保护政策，转向以建立农村社会养老保险制度为取向的“以人为本”的重点保护政策，这将从根本上推进粮食生产的市场化进程和农业生产结构的战略性调整。在农业保护力度不变或加大的情况下，重点保护的政策效率无疑会大于全面保护，因此，实施产品换保障应是中国农业保护政策必须作出的重大政策选择。
4.产品换保障是扩大内需、培育内需的重大战略选择
扩大内需重在培育、启动农村市场，以产品换保障的方式建立农村社会养老保险制度，可能迅速改变农民的消费预期，形成新的消费群体，避免出现消费断层，从而保证扩大内需战略的成功实施。在这种意义上，产品换保障是开启扩大内需促进经济良性循环之门的“钥匙”，也开辟了一条中国真正走出二元结构，全面实现现代化的现实之路。
五、产品换保障实施条件设计与政策转型
产品换保障的制度设计和政策设计表明，产品换保障的实施意味着农村改革发展稳定政策的全面转型，但其实施却并不需要创造特殊的条件。这是因为：
1.目前我国建立农村社会养老保险制度的经济条件基本成熟
90年代后期，以粮食为主的农产品价格持续走低，农产品生产供过于求使农民对社会养老保险的需求大大提高；通货紧缩的趋势，使建立农村社会养老保险成为扩大内需的战略措施；以粮食为主的农产品生产供过于求标志着已经基本具备建立农村社会养老保险的经济基础。这一切都表明实施产品换保障的经济社会条件已经具备，这是产品换保障计划成功的根本保证。而且，我国农业GDP仅占整个国内生产总值的15%左右，不仅低于许多发达国家建立农村社会养老保险时的水平，也达到了公认的建立农村社会养老保险制度的水平。
2.产品换保障主要是通过优化资源配置来实现的
在宏观上，对整个社会来说，不论是城市还是农村，老年人口的赡养负担总是存在的。在同样的养老水平条件下，区别仅在于这种负担是让社会的基本细胞——家庭内部承担，还是由整个社会通过更有效的社会养老保险制度来负担。产品换保障不仅将农产品这一潜在的社会保障资源变成了现实的资源，而且在社会这一更高的层次上实现了优化配置，这为成功地实现家庭养老保险向社会养老保险的转换奠定了基础。这也意味着建立社会养老保险并不存在实质性的时机和条件问题，而主要取决于现实的经济社会需要。最早建立现代社会保险制度的德国（1883年）和最早建立农村社会养老保险制度的丹麦（1891年），都不是当时工业、农业最发达的国家，相反是比较落后的国家，但却是最需要社会保险的国家。其实，中国可用于建立农村社会养老保险的资源是非常丰富的，不仅农产品可以转化为现实的资源，国家最大的存量资产土地经营权也可以一定形式转化为现实的社会保障资源。以产品换保障为核心的实物换保障方案正是着眼于盘活农村巨大的存量资产而设计的创新方案。
3.产品换保障所需财政支持通过政策调整就可完成
产品换保障计划中实行的国家定额补贴可以直接通过调整政策目标来实现，而不会额外增加财政负担。以2000年国家财政支出为例，政府可以集中以下资金用于产品换保障：(1)用于主要农产品的价格补贴758亿元；(2)中央和各地的粮食风险基金360亿；(3)用于保护价收购的资金220亿；(4)其他各项支农资金。若将上述政策资金的大部分或全部用于实施产品换保障，不仅不会影响这些政策的执行，而且可以同时取得建立农村社会养老保险制度的政策效果。以国家粮食储备为例。目前国家每年大约储备粮食9200亿斤，上述三项政策资金达到1338亿元，若将其全部补贴到农村劳动力身上，以5.614亿农业劳动力计算，人均可获得238元；以农村劳动力年均粮食产量1642斤的20%实行产品换保障并进行定额补贴，即328斤计算，每斤可获得定额粮食补贴0.72元，以每斤粮食0.50元的市场价格计算，可筹集产品换保障资金人均402元，即统筹账户每年可积累402元左右。这样，农民退休后仅从统筹账户领取的保险金一般可以达到城镇1/3左右的水平。若加上个人账户的积累，保证农民退休后正常生活的目的完全可以达到。随着城镇化的推进、国家财力的增强，农村人口的减少，农村社会养老保险的水平也将随之提高，农民种粮的积极性也可以获得持续保持。
与此同时，产品换保障是一种供给约束型制度，可以在扩大农村社会养老保险范围的同时，避免由于需求的推动而引起的供给不足和财政开支失控。产品换保障的政策设计是按照国家财政提供的支持额度和农民缴纳农产品的一定比例对农民进行直接补贴，既可以保证财政开支的可控性，又可使农民直接感受到国家的财政扶持，提高农民的积极性。而且政府主要是提供政策支持，政府作为农村社会养老保险制度建设的责任主体也就可以成功地构建起来。
4.国家履行产品换保障的义务主要是政策义务
国家实行产品换保障的义务，是宪法规定的国家义务的具体形式。这种义务一方面是国家必须通过立法和制定政策为农民建立逐步完善的社会保障制度，并通过国家授权的产品换保障管理机构，履行产品换保障的给付义务；另一方面是国家必须在实施产品换保障的过程中通过特定的方式，承担一定份额的费用，以加快产品换保障方案的实施。国家履行承担产品换保障费用义务可以采取以下方式：一是在产品换保障开始实施后，将目前国家财政各种支农开支中功能能被产品换保障取代的全部开支，以适当形式用于产品换保障的实施，并将其直接规定为国家负担的份额。如农产品收购资金、农产品风险基金；二是以让税的形式负担，即用人单位缴纳的保险费可以税前列支、被保险人缴纳的保险费可以税前扣除；产品换保障基金增值不征税；退休养老金超过征税额可以免征所得税；三是让利。即对存入国家金融机构的产品换保障基金给予免征利息税甚至偏高的利率；四是规定产品换保障基金出现危机时，由国家财政或地方财政给予支持，即国家扮演最后出场的角色。
5.财政货币政策的必要支持
实施产品换保障意味着家庭养老保险向社会养老保险的全面转型，必然需要支付一定的转轨成本。应按照尊重历史，面对现实的原则，形成转轨成本在国家和个人之间的合理分担格局。因此，在转型过程中，采取以下财政货币政策是必要的：
一是国有资产变现补偿。通过变现部分国有资产筹集产品换保障资金，是加快健全农村社会养老保险制度的重要途径。二是调整财政支出结构，广泛开辟资金筹措渠道。目前我国财政政策必须进行战略性调整：从以经济建设为主向以社会保障支出为主转变，从以城镇为主转向以农村为主。在市场经济条件下，特别是进入市场约束、内需不足的新阶段后，政府的职能不在于增加供给，而在于创造需求；社会保障的作用不仅仅是稳定，更重要的是创造发展急需的市场，特别是农村市场。作为一项有利于长远稳定的制度建设，农村社会养老保险制度建设的边际效益，要远远大于城镇。因此应适时地将社会保障制度建设的重点转向农村，而不是进一步提高城镇社会保障的水平。这样，可通过提高农村人口的整体福利水平，使农民尽快实现从资本贡献到市场贡献的战略转型。那么，在城镇社会保障支出已经负担沉重的同时，还能兼顾农村吗？其实，如上所述，只要认识到位，目前需要的只是政策调整和政策创新，而其空间又是非常巨大的。例如，可将用于价格补贴的财政支出、粮食风险基金和其它支农资金的使用方向转为产品换保障制度的建设。若开征社会保障税、消费税，加上通过发行债券、彩票等途径筹集资金，则在短期内建立比较完善的城乡社会保障制度是完全可能的。现在需要的只是改变长期实施的拖延战术，以更大的政治气魄，下更大的政治决心，明确目标，制定时间表，广泛开辟资金筹措渠道，建立稳定的资金筹措机制。不可否认，这样做面临很大的困难，但困难正是需要我们付出努力加以解决的，我们不能因为现实的困难而回避事关治国安邦根本大计的重要制度建设。三是出售部分集体资产。集体资产是劳动者劳动成果的积累。因而，在集体经济有一定基础的地方，可考虑将部分集体资产出售，并把收入补充到参加产品换保障者的个人账户中。也可以以股权收入，补充缴纳保险费。四是银行应保证对产品换保障的信贷资金的优先支持。
总之，产品换保障是一项复杂的系统工程，要成功地运行，还必须对其运行模式依法进行科学合理的设计。产品换保障的运行模式主要包括：产品换保障的法律关系，产品换保障权利的构造与保护、义务的构造、产品换保障服务机构的构建、产品换保障价格的确定、产品换保障基金的建立与运行、城乡社会养老保险制度的衔接等等。
六、结论
在中国经济包括农村经济进入有效需求不足的新阶段后，农村经济的发展走向决定整个经济的走向。只有再创农村经济发展的奇迹，城乡经济的协调发展和整个经济的良性循环才有希望。要再创农村经济发展奇迹，必须在农村核心制度创新上再获突破。产品换保障是农村社会养老保险制度的重大创新与突破。但这种突破与创新，不是破坏性的，而是以政策微调、功能的增加等渐进和改良的方式来实现的，因而是更有建设性的创新。
事实上，在产品换保障的制度创新中，虽然政府直接对农民进行定额补贴的绝对量非常有限，但却恰恰可因此而成功地建立起农村社会养老保险制度。而且仅仅因为政策的微调与转型，却可能因其政策制度设计的成功，事实上构筑了一个推动中国经济社会变革的新“支点”，弥合了农村市场经济体制核心制度——社会保障制度的缺失，重构和完善了农村市场经济体制的制度基础，为农村市场发育和建设开辟了广阔的空间。因而其对农民的激励作用可能是无限的，其扩大内需的政策效应可能是无限的，其制度建设所释放的制度能量可能也是无限的。在这种意义上，也可以说以产品换保障的方式进行定额补贴，是实施扩大内需方针的政策支点，是实现农业现代化、农村现代化和整个国家现代化的政策支点。
就实施产品换保障的意义而言，城镇社会保障制度建设对城镇改革发展的重要意义和影响在产品换保障中都能找到，而在中国这样的农业大国成功地建立农村社会保障制度的意义和影响，在城镇却是寻找不到的。而产品换保障这一制度平台的成功构筑，可能只是中国经济社会变革再创奇迹的开始。
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