摘要：为加快国家级国土空间总体规划编制工作，肇庆市已启动国土空间总体规划编制工作，本文对编制工作遇到的若干问题进行思考，并探讨解决办法，为后续空间总体规划的编制提供一点更加科学化、系统化及法定化的思路。
关键词：国土空间总体规划、“三条红线”、“三调”、基数转换
一、引言
国土空间总体规划是全面贯彻党的十九大和十九届三中全会精神，落实《自然资源部办公厅关于开展国土空间总体规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》（自然资办发〔2019〕38号）及《关于建立国土空间总体规划体系并监督实施的若干意见》有关工作部署，构建新时代国土空间开发保护制度的一项重要任务。国土空间总体规划“一张图”：以自然资源调查监测数据为基础，建立全国统一的国土空间基础信息平台，并以信息平台为底板，结合各类国土空间编制，逐步形成全国国土空间总体规划“一张图”，推进政府部门之间的数据共享以及政府与社会之间的信息交互。为加快国土空间总体规划编制工作，肇庆市已启动国土空间总体规划编制工作，但在编制过程中遇到一些问题难以解决，如法规体制层面以及更高层面的问题难以马上解决。
二、传统规划种类繁多，难以融合
传统规划中存在着“纵向”的部门垂直管理和“横向”的多规并行、复杂交错的问题。规划方式方法、体制路径的不同导致众多的空间性规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和村庄规划等存在诸多差异，衔接困难。
传统规划各自有一套相对成熟的标准，自成体系。最为突出的就是坐标系的不同。国土空间总体规划一般采用的是2000-111-37带国家大地坐标系，而目前除了土地利用规划使用这个坐标系外，其他的规划很少会用到。国家80坐标系、北京54坐标系、WGS-84坐标系、2000国家大地坐标系及地方独立坐标系等坐标系之间存在的差异导致传统规划难以落实到国土空间总体规划图纸上。在平常的规划工作中我们或多或少都会遇到不同坐标系之间的转换总会导致图形存在差异，那么我们要把整个市不同坐标系的总规、控规、专项规划融入到我们的国土空间图纸是一项十分困难的工作。必须先搞清楚转换的严密性问题，即在同一个椭球里的坐标转换都是比较严密的，而在不同椭球之间的转换是不严密。例如，1954北京坐标系的大地坐标转换到1954北京坐标系的高斯平面直角坐标是在同一个参考椭球体范畴内转换，其转换过程是严密的，当然这排除编制过程中存在的误差。由1954北京坐标系的大地坐标转换到WGS-84坐标系的大地坐标是属于不同椭球体之间的转换，过程是不严密的。那么我们就要考虑采用相似变换法，利用部分分布相对合理高等级公共点求出相应的转换参数。平常我们一般会采用七参数的相似变换法，即X平移、Y平移、Z平移，X旋转、Y旋转、Z旋转、尺度变化K。其次城乡规划与土地利用规划存在冲突。土地利用规划关注的是耕地保护与建设用地控制目标，强化永久基本农田保护红线和建设用地城镇开发边界控制，体系土地资源的约束性；城乡规划更关注城乡建设的发展方向和空间布局，体现空间指导与约束性。关注的角度不同导致城乡规划与土地利用规划往往存在很多矛盾之处，如在满布基本农田保护区的地域规划了城市总体规划或城市控制性详细规划。用地分类标准不同、空间分区划定形式不同导致土规与城规的禁止建设区涵盖范围不一致。通过开展调研及部门间沟通对接等工作来找出冲突原因，结合空间发展适宜性评价，城市规模的预测，统一口径一致，未来发展等进行差异协调，以维护生态安全，保障粮食安全为前提，根据用地项目的性质、类别、状态等使到两者融合到国土空间总体规划中。
三、“三条红线”目前存在的矛盾冲突情况佐证依据不足
到2020年年底，将完成三条控制线划定和落地，纳入全国统一、多规合一的国土空间基础信息平台，形成一张底图，实现部门信息共享，实行严格管控。目前在梳理“三条红线”目前存在的矛盾冲突情况过程中，我们按照国家要求，三条控制线出现矛盾时，采取以下处理规则：一是强化底线约束，体现保护优先。生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，坚持应保尽保、应划尽划，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；永久基本农田要保证适度合理的规模和稳定性，确保数量不减少、质量不降低；城镇开发边界要避让重要生态功能，不占或少占永久基本农田。发现各地各部门提供的部分矛盾冲突存在依据不充分，佐证材料不齐全等问题。
如何决解这些问题做好“三条红线”？首先，做好前期研究，研究划定区域，整理区域自然条件、社会经济条件、政府发展诉求等基础资料内容；在工作组织上，对区域原来的土地利用总体规划、城市总体规划，城市控制性详细规划、环保规划、国民经济发展规划、生态功能区划等内容进行充分衔接，划定初步方案向各镇各部门进行征求意见，并要求提供项目佐证材料，最终确定协调方案。其次，结合广东省“三调”数据，统筹考虑不同镇及部门的管制要求，明确保护底线，根据需求，按照上级用地供给指标，控制空间发展需求规模，敲定“三条红线”。
四、做好国土空间总体规划基数转换工作
根据《广东省国土空间总体规划基数转换指导意见》（征求意见稿）国土空间总体规划用途分类应依据国土空间总体规划战略意图采用三级分类体系，一级类25个，二级类85个，三级类35个。“三调”工作分类为一级类13个，二级类56个，为解决“三调”基于“所见即所得”，不能综合反映土地使用权属、规划建设以及实际功能具体情况等问题。“三调”成果是国土空间桂华现状的基础性依据，国体空间规划用途分类应与“三调”工作分类充分对接、有机衔接。规划基础数据审查认定是国土空间总体规划审批的重要依据，审查不通过不得审批国土空间总体规划，也是国土空间总体规划新一轮规模分配的重要参考。同时，城镇村内部地类细化的打开，城镇范围内公园绿地纳入农林用地，可腾挪出部分建设用地规模。我们高度重视，要求按时保质保量做好市级国土空间总体规划的“三调”基数转换工作。
制定总体方法。市县级国土空间总体规划地类转换到二级类，省里开发了辅助转换工具来辅助地方进行转换工作，这样地方在做地类细化和转换时，需提供依据，并将转换成果和依据报省自然资源厅备案。
.png)
分类转换中“一对一”的情况采取直接转化，“多对一”采取地类归并。非建设用地方面：耕地、园地、林地、牧草地及湿地地类合并，建设用地方面：行政办公用地、城市轨道交通用地、留白用地、铁路用地、公路用地、港口码头用地、机场用地、管道运输用地、采矿用地及盐田基本一致，其他地类基本一致。针对“一对多”则要补充细化，三调数据内共计11类用地需要利用遥感影像、POI数据、城乡用地监测数据、地理国情普查等辅助数据，并通过外业补充调查，将其进行补充细分，统一搭建辅助数据基础库，对数据进行标准化处理，同意字段标准，举例见下图。
.png)
地类转换则需要补充收集土地使用权属、规划建设用地审批等相关数据资料，辅助进行地类转换，并且需要统计7类需要转换用地的面积，计算转换规模，形成矢量数据库，供市局核实决定需转换的部分。
.png)
各科室重点配合，按时保质保量将“基数转换”整理数据，严格把关完成成果报送上级，为国土空间总体规划编制奠定良好基础，提高国土空间总体规划的科学性和可实施性。
五、小结
市县国土空间总体规划是一定时期内对市县范围内国土空间开发保护做出的总体安排和综合部署，是制定空间发展政策、开展国土空间资源保护利用修复和实施管理的蓝图，是编制相关专项规划和详细规划的依据。我市国土空间总体规划编制绝不存在马虎，成立相应的工作小组，多部门相互协作，推进共谋、共建共治、共享的编制工作模式，前期工作在上级的指导下模索中顺利完成，后期的编制工作吸取经验，总结方法，希望能够按时保质保量完成任务。
参考文献：
1.《广东省国土空间总体规划基数转换指导意见》（征求意见稿）
论文作者:余桂梅
论文发表刊物:《基层建设》2020年第2期
论文发表时间:2020/4/29
标签：总体规划论文; 国土论文; 空间论文; 坐标系论文; 工作论文; 肇庆市论文; 红线论文; 《基层建设》2020年第2期论文;