战略性新兴产业视角下国外政府促进中小企业发展研究，本文主要内容关键词为：战略性论文,视角论文,新兴产业论文,中小企业发展论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国外政府促进战略性新兴产业发展具有丰富的实践。其中政府促进中小新兴企业模式发展是战略性新兴产业发展中政府行为的重要方面。美国、日本、印度等国家和地方政府在促进战略性新兴产业发展中形成了有效的中小企业政策体系，积累了丰富的经验。中小新兴企业成长为战略性新兴产业发展的主体力量。本土中小新兴企业是战略性新兴产业内生发展的源泉，扶持本土中小新兴企业对提高和积累战略性新兴产业自主创新的国际竞争优势特别重要。
一、相关研究
(一)战略性新兴产业内生发展对本土中小企业的依赖性
一是战略性新兴产业的内生发展必须有自主知识产权的支撑。白春礼指出如果没有自己的自主知识产权不可能发展成新兴的战略性新兴产业。王德禄则将新兴产业分成战略性新兴产业和原创型新兴产业。王忠宏、石光认为，战略性新兴产业市场空间巨大，是增强自主创新能力、抢占科技制高点的重要契机，是转变经济发展方式、实现内生增长的重要途径。长城企业战略研究所发布的《原创型新兴产业发展的规律》研究报告指出，改革开放30年来，中国发展的新兴产业大多是跟随性产业。二是战略性新兴产业内生发展的不确定性。弗里曼和苏特曾经提出创新所面临的不确定性问题，并将这种不确定性分为市场不确定性和技术不确定性。战略性新兴产业的技术研发活动不但风险高而且具有严重的外部性问题，这就使得企业可能缺乏研发创新的积极性[1]。朱瑞博、刘芸指出，不确定性是战略性新兴产业形成时期最突出、最典型的本质特征。在战略性新兴产业起步阶段，须正视技术、体制、组织方式、产业化应用和管理创新等风险和问题。战略性新兴产业发展存在不确定性、现有产业发展体制可能放大新兴产业的发展风险[2]。三是中小企业是推动战略性新兴产业内生发展的主体力量。1962年阿罗提出，竞争行业要比垄断行业具有更强的创新激励因素。克莱普将产业演化看作是企业创新与市场结构的互动演化过程。吕薇则强调“发展战略性新兴产业，不仅靠大项目、大企业，更要发挥中小企业的作用”。
(二)国外促进中小企业发展的成功实践
美国通过一系列法律以促进企业的合作研究开发以及联邦政府实验室向私营部门企业的技术转移活动。[3]1321994年美国政府实施的先进技术计划(ATP)主要面向那些有巨大潜力，但又是高费用、高风险和投资回收期长的新兴技术。作为新兴产业和新兴技术促进产业转型升级的重要手段，美国政府在金融危机之后将研究开发投入提高到历史上最高水平(GDP的3%)，提出促进新能源、基础科学、节能环保、航天等新兴技术的创新和突破。发达国家美国、日本、欧盟形成了促进战略性新兴产业发展的手段体系。[4]资助创新的政府计划是硅谷成功的重要条件。政府政策变化对促进国家或地区创新能力的关键作用有明显差异。
(三)战略性新兴产业促进本土中小企业发展存在问题
“国家机会主义”成为中小企业和民间资本进入战略性新兴产业的重要制度障碍。“渐进主义提供的平稳收买既得利益者的权力与相伴随渐进主义的双轨制制度化国家机会主义和腐败之间的两难冲突”。2011年欧盟议会投票通过《欧盟公共采购政策的现代化》提出，欧盟中小企业的产出已占到企业总产出的52%，但中小企业在公共采购中所签的合同只占到35%左右。钟清流认为，因政府决策远离技术前沿和生产一线，决策失败的风险较大，如果政府干预过度，其后果会更严重。大多数新兴产业的核心技术在发达国家中也还没有成熟，其产业化仍然处于必须依赖政府补贴的阶段[5]。政府大型科技计划对企业十分有限[6]，这与研发政策缺陷、政府政策执行“过度关系化”、政府监督不到位[7]、全球价值链缺陷[8]等因素相关。本土企业竞争力和竞争手段与国外领军企业的差距明显，如长期自主创新能力积累不强、技术创新垄断能力低。[9]由于高科技研发的不确定性，由政府来主导产业技术发展方向的做法不可取。[6]中小企业创业环境是政府中小企业政策保障的重要方面。战略性新兴产业还处于早期，国家需要做的是为其发展创造一个良好的市场环境。在战略性新兴产业中，掌握核心技术是关键，但是由于该产业的技术研发活动不但风险高而且具有严重的外部性问题，这就使得企业可能缺乏研发创新的积极性。[10]由于孵化缺位，我国中小企业在战略性新兴产业内生发展中的作用远未体现出来。Weber & Hoogma认为，“为有前景的新技术和为新技术的学习创造一个实验台并有控制性地取消它，从而提高技术的扩散几率”。
二、国外战略性新兴产业促进政府发展中小企业政策研究
(一)立法促进
扶持中小企业发展是发达国家长期以来的经济发展战略。美国一直把中小企业作为经济增长、自主创新和就业的主体力量，并形成了一系列扶持中小企业创业和创新的政策体系。2009年奥巴马划拨7.3亿美元解决小企业贷款难的问题。同年美国出台一项支持小企业发展的新计划，要求国会放宽小企业贷款机构的薪资限制及其他限制。作为芬兰研究和科技发展的主要政府资助机构，芬兰国家技术创新局(Tekes)的重要工作是建立创新合作和建立人际网络。客观上，由于新兴技术研发、战略性新兴产业商业模式、市场需求等的不确定性，政府主导战略性新兴产业发展方向、大企业垄断战略性新兴产业政府财政资源的缺陷是必然存在的。战略性新兴产业还处于早期，国家需要做的是为其发展创造一个良好的市场环境，法规建设是一个有效手段。
法规建设既能为中小新兴企业进入战略性新兴产业的优惠、优化服务制度化，也是强化和规范各级政府促进中小新兴企业进入战略性新兴产业高端发展职能和行为的重要约束。这方面美国积累了成功的经验。1980年的斯蒂文森·怀德勒技术创新法要求各主要联邦实验室设立研究与技术应用办公室，并在国家信息服务局(NFIS)中建立了联邦技术利用中心，鼓励联邦实验室与州和地方政府、大学和私营工业在研究工作上进行直接合作。1980年拜杜法案鼓励大学和小型企业对由联邦政府资助的技术突破进行商业化开发，并规定允许大学、非营利机构与小企业拥有在政府资助下取得发明的所有权和允许政府所有、政府经营的实验室就其专利颁发专有许可证的优惠扶持。1982年美国《中小企业技术创新促进法》提出要利用中小企业的技术创新资助来满足联邦政府研发工作及商业市场需求。创立小企业创新研究计划，要求联邦机构为小企业所从事的与该机构有关的研发活动提供特别资助，要求具有庞大研究预算的政府机构，如国防部、能源部和环境保护署(EPA)将其科研基金的一小部分，最初是1.25%用来支持小型的、独立的营利性公司，从第一阶段投入5万美元奖励到随后的第二阶段投入可达50万美元奖励。1986年，美国《联邦政府技术转移法》授权联邦政府各机构与企业、大学、非盈利研究机构达成合作研发协议，给予公司权利对起源于这些实验室的研究进行商业开发，将技术转让规定为所有联邦实验室科学家及工程师的一项责任，并将其纳入绩效评定的范畴；该法规定联邦研发机构的发明人可以享受15%的特许费。这从立法角度促进了联邦政府和企业合作创新的制度完善。1988年商务部先进技术计划(ATP)，为私人部门的具有商业化前景的新技术研究设计提供联邦匹配资助。1991年国防工业和技术基础计划授权制造扩展计划，将美国国防部赞助下开发的先进制造技术推广给小公司。1992年小企业研究开发促进法又称为小企业技术转移计划(SBTTR)方案要求研究工作必须涉及小企业和非营利研究机构，如医院、大学或政府实验室。1993年国防部授权法鼓励并推动国防部发明及其知识产权向小企业的技术转让。2000年技术转让商业化法增加了中小企业优先条款，技术转移申请人若为中小企业，且其技术商业化能力等于或优于其他企业者，联邦机构需优先将研发成果授权给中小企业。美国制造业发展合作计划资助规模较小、新创公司。
(二)机构服务
建立中小企业服务机构、中小企业技术转让网络和建立公私伙伴的创新联盟，适应了中小企业技术创新的重要地位和面临挑战的种种需要，是发达国家扶持中小企业新兴技术产业化的成功做法。美国国会于1953年通过了《小企业法》(Small Business Act)，授权美国联邦政府在商业部内专门成立了小企业管理局，为小企业提供资助等服务，维护广大小企业的利益。同时还设立了白宫小企业委员会和国会小企业委员会，协同小企业管理局工作。小企业管理局总部设在华盛顿，在10大城市设有分局，并下设100多个地方机构。其具体工作主要有以下四个方面：(1)反映小企业的要求，维护小企业的利益。为此，小企业管理局内设有称为小企业代言人的专门机构。(2)提供资金帮助。(3)提供管理帮助。(4)帮助小企业在联邦政府购买额中获得“公平份额”。根据《小企业法》，政府应该在各种购买和合同中给予小企业以公平的比例。1955-1974年在美国的3920亿科研经费中，有60%是由政府提供的。1980年美国《技术创新法》规定了美国联邦政府企业技术创新促进职责。该法规定，技术转移是联邦研究实验室的一项重要使命，联邦政府将在每个实验室中建立一个办公室，负责识别那些具有商业潜力的技术，并将这些技术和知识转移到美国相关的产业部门。1993年克林顿总统《将技术用于美国经济增长：构筑美国经济实力的新方向》报告提出对美国国家科学技术发展战略和政策进行了重大调整，强调政府在促进私营企业创新及利用创新获利的重要职责：“联邦政府在技术开发方面的传统角色仅仅是支持基础研究和国防部、国家航空与航天管理局和其他机构从事的使命性研究。这一战略对于上一代人来说是适当的，但是对于今天我们所面临的深远挑战来说就不合适了。我们不能依赖于国防技术在私营部门的偶然应用。我们必须直面这些新挑战并将我们的精力集中于我们所面临的这些新机会之上，承认政府可以发挥关键作用以帮助私营企业利用创新并从中获利。”针对关键共性技术开发即风险大、单靠民间力量难以取得进展的研发实施政府补助。日本通产省设立了7个全国性的工业研究开发机构，各都道府县为解决本地区的共性技术难题，拨出预算资金资助中小企业技术创新，对中小企业研究开发实施补助。
建立全国性的技术转让网络。为科研成果的商业化和产业化应用，美国国防部、商务部、能源部等17个政府联邦部门密切合作，建立了包括企业、联邦实验室、大学、私营非学术机构在内全国性的技术转让网络，为科研成果的商业化和产业化应用提供服务。布什政府2004年2月24日发布的13329号总统令——《鼓励制造业的创新》要求各联邦政府机构把促进制造业创新和制造业的研究和发展项目放在优先考虑的位置；并要求他们向美国小企业管理局和总统科技政策办公室递交上述项目实施情况的年度报告。
建立“创新型联盟”，优化新兴技术产业化的环境和条件体系。创新联盟综合考虑了科技型中小企业和新兴产业产业化中的技术风险、市场风险特征。而公私伙伴的创新联盟有助于培植本土科技型中小企业自主创新和进入战略性新兴产业全球价值链高端。创新联盟在整合科技创新资源的基础上，强化了对中小科技型企业的战略性新兴产业的技术源、政策源、成果源、载体源和人才源的供给。这既创造了政府的扶持和引导的外生条件和优化环境，更重要的，是遵循市场机制和战略性新兴产业发展的客观规律，建立起了市场机制和政府促进相结合的新兴技术产业化机制。作为欧盟2020战略七大旗舰计划之一的“创新型联盟”(2012)推出加强欧盟创新公私伙伴关系(EIPs)行动计划，欧盟的顶层设计是重点清除欧盟研发创新体系中束缚从创意到商业化创新链上的缺陷、瓶颈和障碍，特别是创新的投入不足、过时的政策法规、标准的缺失更新、成果的转移及转化和市场的碎片化，提出统筹公共和私人的创新资源，加强创新公私伙伴关系，产学研用相结合，共同努力提升欧盟大众的生活质量、工业企业的竞争力，以保持世界领先水平。EIPs整合公共、私人及相关方资源，利用政策法规平衡相关参与方的利益权责，持续改进和优化整个研发创新链，不断完善和扩展行业的相互交叉及协同，从而加速研发创新和创新成果的吸收及扩散。
(三)实施扶持中小企业进入战略性新兴产业发展的新型产业政策
实施扶持中小企业进入战略性新兴产业发展的新型产业政策既是本土中小企业进入战略性新兴产业全球价值链高端的内在需要，也是新时期发达国家新兴产业政策创新的重要导向。与传统产业政策不同，促进战略性新兴产业内生发展的新型产业政策，必须以本土中小企业自主创新能力培育以及本土中小企业参与并进入到战略性新兴产业全球价值链高端为核心，必须通过扶持本土中小企业的自主创新及其商业模式创新，来形成原创性战略性新兴产业培育和战略性新兴产业全球价值链高端控制的国际竞争优势。客观上，本土中小企业参与并进入到战略性新兴产业全球价值链高端初期，即在本土中小企业起步阶段和产业化初期存在着巨大的技术和市场的不确定性、风险和成本，必须依赖政府新型产业政策的扶持和引导来降低这种技术和市场的不确定性、风险和成本。因此，这种新型产业政策必须解决本土中小企业进入战略性新兴产业全球价值链高端的研发不确定性、产业化不确定性和市场不确定性等关键难题。
实施贷款扶持。日本1951年设立“新技术企业化贷款”，1964年设立“重型机械开发”贷款，1968年设立“国产技术振兴资金贷款制度”，1970年又设立了《国产技术企业化等贷款制度》，对新技术的企业化以及新机械的商品化试验提供低息贷款。据统计，日本重化工业时期，企业设备投资所需资金的60%～70%来自于都市银行和长期信用银行为首的大银行。
控制外资引进。为了防止外资对民族工业的控制，日本明确表示“总的趋势是扩大外资率50%的自动认可行业”。日本最初不允许IBM公司在日本生产电子计算机，但为了获得计算机制造领域的专利技术，后期才允许其投资。日本在引进外资的方式上，以吸收间接投资为主，直接投资实际上只占不到10%。
建立和完善扶持科技中小企业创业发展的政策体系。根据《小企业创新发展法》，美国联邦政府规定年度R&D经费超过l亿美元的所有联邦政府部门，将R&D经费的一定比例(过去是1.25%，现在是2%以上)授予小企业。
实施对小企业研发扶持政策。美国对小企业研发的优惠政策是持有小型企业(总资产不超过5000万美元的公司)股票的时间在5年以上的投资者出售符合条件的小型企业股票所获利得的50%免税。日本规定，在1985年4月1日至2003年3月31日之间开业的中小企业研发费，允许其从法人税额中扣除，扣除率为中小企业支出的试验研究费的10%，扣除限额是法人税额的12%至14%。加拿大对小企业研究与开发投资给予25%税收抵免的规定。1983年该抵免比例提高到35%。1985年加拿大人控制的小型私人公司投资于研究与开发项目的经常性支出获取的税收抵免额可以申请100%退税。加拿大滨大西洋诸省和魁北克省的加斯佩地区小企业在科学研究与试验性开发方面的经常性支出的第一个200万元适用35%的税收抵免比例。当年度税收抵免额结余部分可以向前结转3年或向后结转5年抵消其应纳的联邦税收。英国自1997年6月2日以后，对于包括制造业在内的所有中小企业购买大多数类型的机器和设备，可以采用加速折旧法。自2000年4月1日起，对于小企业研究和开发费用给予税收抵免。
最重要和最大的开放窗口是通过小企业创新研究和小企业技术转让计划进行组织。小企业技术转让计划是对小企业创新研究计划的拓展，前者不仅为小公司提供资金，而且支持小企业和大学或政府实验室研究人员之间的合作，两阶段的补助金分别为10万美元和75万美元。而2004年美国政府实施两阶段的奖励分别有4304个和2044个，总拨款20亿美元，另外还有两千万美元的小企业技术转让研究奖励。澳大利亚产业化计划(Commercialisation Australia)规定，对接受该计划早期产业化资金进行新产品开发的项目，将不需要再返还，并且该计划用于早期产业化资金的额度从每年2000万澳元增加到5000万澳元。另外，该计划中用于帮助中小企业项目开发管理的有经验项目经理人的资金申请额度也从20万提高到35万澳元。自2011年初启动澳大利亚产业化计划后，政府已经投入7170万澳元支持了近180位创新者和企业家。
(四)地方政府在促进中小企业进入新兴技术产业化的地位显著
充分发挥地方政府在促进中小企业进入新兴技术产业和新兴产业发展中的显著地位和积极作用，是发达国家促进战略性新兴产业发展的重要手段。客观上，随着新技术革命的不断发展，产业转型升级及高新技术产业竞争在区域经济转型升级中的地位特别关键，加上中小企业既具有促进充分就业的特殊功能，又具有自主创新和新兴技术产业化的创新创业功能。因此，地方政府促进中小企业进入新兴技术产业化能实现一举多得。
美国地方政府在积极扶持小企业创新和技术转让方面有历史传统。美国政府1961年成立科学技术办公室，1973年国会正式授权的科学技术政策办公室就有协调不同政府部门、民营部门、地方政府科技政策等的职能。美国大学基础研究经费由分开核算的“科研经费”和“经常费用”构成。而“经常费用”主要由州政府和地方政府负担；“科研经费”主要由联邦政府资助。尼克松政府“科学技术新合作”美国科技发展战略开始建立联邦政府、州政府、大学和研究中心的研究与开发合作机制，形成了促进地方政府参与扶持R&D活动的税收优惠政策。从20世纪80年代开始，美国联邦小企业创新研究计划和50个州的合作范围和深度不断扩大。为此，州政府创建了技术开发项目网络平台，给小型企业提供关于申请小企业创业研究计划资助的一些建议以及其他形式的技术援助。克林顿政府建立帮助中小企业获得先进技术的信息网络。州企业发展计划和技术孵化计划的网络平台，成为小企业创新研究和其他联邦计划的连接点，这种高度分散的网络和平行窗口功能，资助实现新兴技术创新和新兴技术产业化的中小企业[11]。许多州还设立了公共风险资本基金，对创新创业可能成功的小企业创业研究计划实施资助。2006年由国家种子和创业基金协会所做的一项调查表明，44个州在风险资本基金上投资58亿美元。
地方政府成为新兴产业创新联盟建设的积极推动力量和参与力量。为促进高新技术产业和战略性新兴产业的区域集群发展，美国得克萨斯州政府组建了由州政府、约翰逊宇航中心(JSC)和州内私立机构共同参与的航天合作联盟。得克萨斯州政府抓住美国航空航天局大幅削减运营开支、取消航天飞机等载人航天运输任务所导致的大批供职于JSC的科研和工程技术专家面临失业的机会，积极吸引他们到得州再就业。为有效留住这些顶尖人才，依靠其聪明才智提升得州创新能力、培育新企业新产业，得州政府联合当地经济和产业界积极推动与JSC开展全方位合作，共同组建合作联盟以实现航天人才和本州企业的有效对接。在地方政府大力支持下，合作联盟顺利建立，大休斯敦地区乃至全得州航天科技带动产业升级能力和空间增加。得州政府推动合作联盟建设的主要政策有：一是向得州创新计划追加50万美元专项经费，资助航天专家与产业界开展新技术新产品联合研究或自主创业；二是从得州新技术基金(TETF)中调拨25万元支持在JSC内设立区域创新和商业化促进中心(RCIC)，通过该中心为航天专家创业和合作提供交流、培训、投融资等服务以及TETF基金申请项目评估和推荐。
三、研究结论
研究表明，国外政府促进中小企业进入战略性新兴产业的政策主要包括立法促进、专门机构服务、实施新型产业政策、加大财政扶持和充分发挥地方政府在促进中小企业进入新兴技术产业和新兴产业发展中的显著地位和积极作用。随着战略性新兴产业在解决经济衰退、加快区域经济转型升级中的地位和作用递增，形成推动中小企业全面进入新兴技术产业化的新型政策体系，使其成为战略性新兴产业集群发展的源泉，并形成对战略性新兴产业全球价值链高端的控制者和领导者，就特别迫切而关键。
与发达国家促进高新技术产业或战略性新兴产业发展主要以扶持中小企业为主不同，新兴工业化国家或发展中国家促进战略性新兴产业集群发展一般以扶持大企业为主。这形成了世界各国政府在促进中小企业参与战略性新兴产业发展的政策体系的明显差异，即发达国家政府促进高新技术产业或战略性新兴产业的重点以营造优化的自主创新体系、环境和新兴技术产业化、产业化环境为重点，而发展中国家则以单纯的高新技术产业或战略性新兴产业投资规模为重点，特别依赖于大企业甚至国有大企业的投资规模扩张，因而会轻视甚至放弃国内创新和创业环境的优化。
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