公用企业社会责任论纲——基于法学的维度，本文主要内容关键词为：维度论文,法学论文,社会论文,责任论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.291.91 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2010）02-0080-09
企业社会责任理论自上个世纪30年代在美国兴起以来，就一直是社会广为议论的话题。每当发生经济危机时，更会引发关于企业社会责任的激烈讨论。然而，学界尤其是法学界企业社会责任的探讨和研究，仍多处于低层次的重复，在谈到企业社会责任时，往往泛泛而谈，表现出一定的泛道德化和虚无化的倾向。我们认为对企业社会责任的关注只是解决问题的开始，我们还必须重视关注的视角。企业社会责任制度理论研究的关键不在于道德动员，企业承担社会责任的关键也不在于政治性的宣誓表态，结合不同类型企业的特性展开研究，避免企业社会责任内容同质化更具有现实意义。我们认为以其掌控的社会资源及其成立的目的和对社会的影响度不同，基本上可以将企业（或经济组织）界定为普通的竞争性的商事企业、承担公共产品提供的公用企业及如商业银行、资产评估机构等带有一定社会公共性的商事组织。这三种不同类型的企业或组织其承担社会责任应有所区别。虽然近年来，谈论上市公司和跨国公司的社会责任的论著开始增多，但以公用企业为视角，从法律上来讨论公用企业应当承担的特殊的社会责任，在我国尚付之阙如。而事实上，公用企业作为一种特殊类型的企业，具有特殊的社会角色和地位，这种特殊的社会角色与地位决定了社会要求公用企业承担更多或更为特殊的社会义务与责任①。对于这样一种特殊类型的企业，我们认为有必要结合其特殊性质来具体探讨其是否应当承担和承担什么样的社会责任，并将其转化为具体的法律义务。唯有如此，公用企业社会责任的认定和执行才有实现的可能，企业社会责任的研究才能走出泛道德化的泥潭，企业社会责任制度的建设才会不断走向深入。
一、不同的地位决定不同的责任：公用企业社会责任特殊性之剖析
我国1993年国家工商行政管理总局颁布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》将公用企业定义为从事供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、公共运输等公用事业或行业的经营者。公用企业相对于非公用企业而言，具有特殊的社会地位。正是这种特殊的社会地位决定了其要承担更多的特殊类型的社会责任。公用企业特殊的社会地位主要体现在以下七个方面。
第一，一定程度的垄断性。世界各国从事公用事业的公用企业都或多或少地居于垄断地位，而且很多细分行业的公用企业还居于自然垄断地位。西方国家的经济学理论更是认为，“在公用事业产业领域具有自然垄断性，过多企业进入可能导致传送网络和相关基础设施的高成本重复投资”②。虽然，伴随着技术的进步和社会的发展，当今世界各国对公用企业的自然垄断性有了新的认识，相关公用企业的自然垄断性不断受到质疑。“上个世纪中后期，世界主要发达国家如美国、英国、日本对公用事业进行了改革，对于原本公用事业自然垄断领域引入竞争机制，如英国的电力市场改革和日本的邮政行业改革”③。然而，这并不能否定公用企业的一定程度的垄断性地位，只能说是公用企业的自然垄断性一定程度的弱化。引入竞争机制的公用事业领域并不能实现充分的竞争，市场大都具有或多或少的寡头垄断性。我国公用企业同样具有高度的垄断性，相关细分行业或具有自然垄断性或具有寡占垄断性。国家电网、铁路线路、公共交通、民航、电信等经营领域的公用企业，要么具有国家或地方性垄断地位，要么就是几大经营寡头实际上居于垄断地位。
第二，公益性。公用企业作为一个从事生产经营的企业，必然要从事大量的经营行为。这些经营行为虽具有直接的营利性，但就公用企业的公用本质而言，该经营行为仍然服务于公用企业之“公用”，不以营利为目的，而是追求公益的终极目标。公用企业追求社会公益目标是公用企业之“公用”的必然要求。公用企业之公益性目标可以从两个层面来理解：1）公用企业提供的产品或服务是社会生活或生产主体维系其生产或生活的必需品，具有公用性；2）公用企业的存在就是为了向社会提供符合各方面要求和满足供应需求的公用产品，其存在目的具有公益性。公用企业的公益性目标要求公用企业不断追求良好的经营效益，不断追求公用产品的质量安全以及追求产品供应量的稳定等具体公益目标。
第三，政府管制性。“政府管制又被称为政府规制、管制和行政管制”④。现今的学者更喜欢用“政府规制”这个词。对于公用企业的政府管制，学者往往认识不一，所下定义也层出不穷。但多数学者都认为公用企业的政府管制是政府运用行政手段对公用事业领域进行的市场介入和控制，实质上是国家干预经济，从而弥补市场调节的不足。传统上各国对公用事业经营领域都实行严格的政府管制，确认并维持这些行业的自然垄断地位，同时基于公共利益理论和自然垄断理论对公用企业的经营行为进行各方面的政府管制。“20世纪70年代以后，各国管制机构开始根据新的环境和条件，调整自己的管制方法和活动，把自己从对自然垄断企业的直接干预中解放出来，公平对待新的市场参与者，政府管制的重点也从直接对企业行为的规制转移到对市场结构的调整，即降低市场壁垒和导入竞争机制，从而使各国管制机构处于一种超然的地位”⑤。然而这种改变只是一种放松管制，是根据市场条件的变化对具体管制方式的调整，目的是为了更好地管制公用事业，而不是对政府管制的放弃。总之，公用企业现在以及将来都必然面对着政府的不同程度的行政管制。
第四，封闭性。所谓公用企业的封闭性是指公用事业领域大多是国家直接投资，国家垄断经营，社会资本不能或难以进入，企业财物、职工收入等企业信息处于封闭状况的社会状态。对公用事业领域的市场准入和退出，世界各国大都实行不同程度的政府管制。社会资本很难进入公用事业服务领域，经营主体的流动性不强，公用企业经营领域具有封闭性。相对于非公用性企业而言，公用企业的封闭性还体现在，企业财物、职工收入等企业信息的封闭性。公用企业的信息，社会公众很难知晓，有时即使是处于监管者和投资者地位的政府也难以获取公用企业的真实经营信息。因此在公用事业领域，我国常见的奇怪现象是公用企业一边大肆虚报亏损额，另一边却是企业职工享受高额垄断福利。
第五，从事行业的基础性。公用事业主要是指供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、公共运输等行业，这些行业具有国民经济基础产业性质。公用企业从事的公用事业都是国民经济其他产业发展所必须的基础产品或服务。国民经济整体的平稳发展有赖于国家公用事业的健康、繁荣发展。人要喝水，企业要用电，社会生产和生活，脱离不了从事公用事业的公用企业而存在。
第六，提供产品或服务的连续性。公用企业从事的公用事业亦即提供的产品或服务具有供应过程的连续性。公用企业必需满足社会对公用产品的长期不间断的普遍需求。公用企业这种特殊的社会地位表现在宏观和微观两个层面。宏观层面，与一般的商事企业相比，公用企业不享有进入和退出市场的自由，公用企业必须长期保证提供公用产品过程的可靠性和稳定性；微观层面，公用企业的定约和解约的自由受到极大的限制，乃至其基于法定理由暂时中止履行合同也必须履行相关通告等先行义务。
第七，消费者的广泛性。公用产品是社会生产和生活的必需品，每个社会主体无时无刻都需要消费公用产品。公用企业的消费群体通常涵盖了整个社会，公用企业实质上是为了整个社会的发展服务。与一般商事企业的特定消费群体不同，公用企业从事的公用事业领域具有消费者的广泛性特点。
现代企业公司法理论认为公司除了追求企业利润，考虑股东的利益，在企业生产经营过程中还要考虑职工、环境、社会等利益相关者的利益。企业社会责任理念，今天已经成为一种世界性共识。公用企业作为现代市场经济中的生产经营组织，其必然也要承担相应的社会责任。非公用企业所要承担的基本的社会责任，如保护环境，保护职工权益等社会责任事项，公用企业也应该无一例外的承担。但公用企业具有垄断性、公益性等特殊的社会地位。公用企业一定程度的垄断性，使得公用企业提供的产品和服务，消费者没有或很少有替代选择；公用企业的公益性要求公用企业要时刻考虑到社会公益目标，而不是营利最大化。公用企业所有的这些独特的社会地位，都要求公用企业必须无时无刻考虑消费者、社区等利益相者的利益。公用企业除了要承担一般商事企业应该承担的基本的社会责任，还要承担基于其自身的特殊社会地位而抽象出来的不同于一般商事企业所应当承担的特殊类型的社会责任。概言之，公用企业社会地位的特殊性，要求公用企业承受更多的特殊类型社会责任的拘束。这种社会责任是公用企业所独有的，一般商事企业不用承担这种严格的社会责任。
二、由道义责任走向法律义务：公用企业社会责任之法律化
公用企业的特殊社会地位要求公用企业承担不同于一般商事企业所应当承担的特殊类型的社会责任。公用企业这种特殊类型的社会责任其实是社会对公用企业提出的更高要求。因此，公用企业特殊类型的社会责任必须得到强有力的执行，要实现这一目标就应实现社会责任的法律化，即由道义责任向法律义务及责任的转化。
（一）法律化的社会责任符合公用企业的特殊要求
早期学界对企业社会责任的探讨集中在道德层面，对于企业社会责任的定义大都从道德规范的角度作出模糊的定义，企业社会责任制度长期具有泛道德化的倾向。这种泛道德化的社会责任制度在实际落实过程中产生了诸多困境，例如履行什么样的责任才算履行了社会责任，以及只是在道德上来谈企业社会责任，不仅责任认定困难，而且执行不易，企业即便不履行，也不用承担法律责任等。随着企业社会责任制度的发展，人们逐渐认识到，在法律层面探讨企业社会责任，通过法律的规定，建构规范化的社会责任体系对于社会责任的具体落实更具有现实意义。在我国，虽然在学术界和实务界对于主要通过法制建设还是主要通过道德建设来实现企业的社会责任尚有争议，但是需要通过法制建设而不仅仅是通过道德规范来落实企业的社会责任已是一个不争的事实。可以说，企业社会责任的法制化渐行渐进，企业社会责任落实的法制与道德二元基础已成定局。
公用企业特殊的社会地位要求公用企业承受的特殊的社会责任得到切实有效的规范化的执行。唯如此，公用企业的存在才能满足社会发展的需要。公用企业所要承受的特殊的社会责任要想得到强有力的执行，就不能停留在道德层面，必须借助法律的规定使得公用企业的社会责任的认定和执行有法可依。当然，对于公用企业承担的各类企业所共有的社会责任，则不必也不能一概实现法律化。但公用企业所要承担的特殊的社会责任只有也必须实现法律化，只有实现社会责任的体系化和有法可依才能保证这种社会提出更高要求的社会责任得到实际执行。法律化的社会责任制度符合公用企业的特殊要求。
（二）公用企业社会责任的法律化需张弛有度
公用企业社会责任的法律化是指公用企业社会责任应当通过法律进行规范，使得公用企业承担的社会责任的认定标准和执行具有法律规范依据。法律规范分为行为规范、组织规范和其他规范，“只有行为规范才会有严格意义的‘违反’，而生行为人的‘责任’问题，组织和其他规范的逆反，则只有效力（是否不生效力、无效或得撤销）上的问题”⑥。因此，公用企业社会责任的法律化实质上指通过法律上的行为规范具体规定公用企业的各种行为模式，确保公用企业在从事经营抑或非经营行为过程中充分考虑利益相关者的利益，承受法律的拘束，从而实现社会不同利益主体的利益调和。法律规范可分为强制性、倡导性与任意性规范，虽然在我国理论界与实务界对倡导性法律规范的认识不一，但大多数学者都承认法律上的倡导性规范。法律上的行为规范，亦有强制性、倡导性与任意性行为规范之分。对于三种行为规范的区别表现为：强制性行为规范是强制行为人必须采取特定行为模式（为或不为某种行为的法律义务），是裁判者裁判的依据；倡导性行为规范只是提倡和诱导行为人采取特定行为模式，不能作为裁判的依据；任意性规范也提供行为人明确的行为模式，但这种行为模式既不是强制性的也不是倡导性的，行为人可以通过意思自治排除适用，但在没有约定与约定不明确时，则可以作为裁判者裁判依据，是另一种裁判类规范⑦。
正如前文所述，公用企业特殊社会责任的法律化符合社会对公用企业的特殊要求。即使如此，公用企业特殊社会责任的法律化也应该张弛有度，对于需要强制性法律规范调整的，则可作出强制性的法律义务性规定，而不需要强制性行为规范予以调整的，则可通过倡导性与任意性行为规范调整之。概言之，应该综合通过强制性、倡导性与任意性行为规范对公用企业的特殊的社会责任作出刚柔相济的体系性的规定。然而，对于公用企业所应当承担的何种社会责任法律化为相应行为规范的法律义务或法律要求，则不是一个可以提供标准化方案的问题，但提供某种指导思想，理论上则是可行的。路径是，我们可以借助立法上对不同法律规范的用词来总结出对公用企业社会责任法律化的指导思想。
我国现行立法在用语上大多没有区分强制性与倡导性法律规范，而一并使用“应当”的表述，但《德国民法典》通过区分“应该的规定”（Sollvorschrift）与“必须的规定”（Mussvorschrift），较好地区分了倡导性规定和强制性规定⑧。对于任意性规范，查阅我国合同法法典虽然也大都不使用“可以”一词，而使用“当事人另有约定的除外”的表述，但任意性规范的精神就是体现行为人的自由选择性。当然，法律对公用企业提出的各种法律要求，前提必须是公用企业具备承担社会责任所必须具备的科技、资本水平，即具有承担某种具体法律化的社会责任的前提基础。综上所述，公用企业社会责任法律化的指导思想具体可概括为：第一，对于公用企业社会责任法律化为强制性行为规范义务的指导思想是“能为且必须为”；第二，对于公用企业社会责任法律化为倡导性法律规范要求的指导思想是“能为且应当为”；第三，对于公用企业社会责任法律化为任意性法律规范要求的指导思想是“能为且可以为”。
三、规范体系的类型化建构：公用企业社会责任法律化之展开
正如上文所述，公用企业特殊的社会地位决定了公用企业要承担某些特殊类型的社会责任。“为了避免公用企业社会责任的虚无化，同时更是为了避免企业经营管理人员利用道德性的社会责任作为其违反企业经营忠实义务之正当化抗辩”⑨，公用企业所应当承担的特殊的社会责任应实现法律化。公用企业社会责任法律化应当遵循张弛有度的原则和类型化区分的指导思想，根据时代需要，公用企业某些具体的社会责任，需要强制履行的则应规定为法律上的强制义务，而对于那些非刚性的社会责任则可用倡导性法律规范与任意性法律规范规定之。
（一）公用企业承担的强制性法律规范义务
确定公用企业应当承担的强制性法律规范义务的指导思想是“能为且必须为”，是社会公众要求公用企业必须承担的某些强制性规范义务。笔者尝试总结了当前我国公用企业应当承担的较为突显的五种强制性法律义务，其中有些已经在现行法律中有了规定但仍有不完善的地方，有的没有在现行法中做出规定。当然，公用企业承担的强制性法律义务，不同时代有不同的要求，其种类也是不断变化的，笔者的总结不可能涵盖一切，但这在逻辑上也是允许的。
1.强制缔约义务。作为民法三大基本原则之一的契约自由思想，促进了市场的自由竞争，也促进了资本主义市场经济的发展。但是古典绝对契约自由的理论，在资本主义进入垄断阶段以后，产生了一系列社会问题。在垄断资本主义阶段，经济生活中的社会主体在博弈能力各方面已经有了巨大的反差。这时候绝对的契约自由的思想，成为了垄断资本家谋求暴利的合法工具，造成了“强者恒强，弱者恒弱”的社会畸形发展现象。劳动者和雇主、大企业和消费者、出租者和租借者之间的矛盾日益加剧，经济弱者的利益在契约自由的原则下受到了损害，契约自由思想受到了严重挑战。这种情况下，产生了法律演变的两条路径，一是注重实质正义和社会整体经济利益的现代经济法的产生，二是民商法理论自身的修正。强制缔约义务正是在这背景下，作为契约自由的一种例外，作为民商法理论的一种修正而被提出。
强制缔约义务是指缔约一方当事人，在另一方当事人发出要约后不得拒绝与其订立合同的一种强制义务。对于强制缔约义务的适用范围，虽未有统一的认识，但公用事业领域适用强制缔约义务，已经成为了一种共识。“如我国台湾《邮政法》、《电信法》、《电业法》、《自来水法》、《铁路法》；日本《电气事业法》、《煤气事业法》；德国《邮政法》、《铁路运输条例》、《能源法》等有关强制缔约的规定。我国《合同法》也有类似规定，如第289条规定了从事公共运输的经营者的强制缔约义务。但总体而言，我国对于公用企业的强制缔约义务的立法规定过于模糊，适用范围明确限定于公共运输领域，且没有对违反强制缔约义务的法律责任作出系统性规定，实务中难以操作。
公用企业的强制缔约义务主要是为了追求实质正义，保护处于博弈弱势地位的交易者的利益。基于这一核心理念，当交易相对方没有其他替代选择，或虽有替代选择但情势紧急，不尽快缔约会造成难以弥补的损失时，公用企业应当承当强制缔约义务。也就是说任何公用企业在满足上述条件时都必须承当强制缔约义务。如在我国，电信行业已经初步形成良好的竞争格局，消费者已经有了选择权，那么立法一味规定各大电信企业承担强制缔约义务，势必会增加企业的运营成本和企业发展战略。但若消费者作出替代选择，成本会大大增加，相关公用企业应当承当强制缔约义务。在明确公用企业承当强制缔约义务的适用条件后，进而就要在立法上确定强制缔约义务在公用事业领域的适用范围。对于违反强制缔约义务的责任制度体系，包括民事责任、行政责任和刑事责任，立法也应尽快予以完善。
2.价格非自主义务。所谓公用企业的价格非自主义务是指公用企业承担的在公用产品或服务价格确定上的非自主决定性，而需依据政府定价或政府指导价来确定产品和服务价格的法律上的强制义务。对公用企业提供的产品或服务价格实现政府管制，主要是出于保护处于弱势地位的消费者利益和维护社会公共利益，防止公用企业利用其垄断地位和自主定价权超高标准定价。虽然20世纪80年代以来，西方国家大都放开了大部分商品价格，然而对交通运输以及自来水、煤气、电力、房租等公用事业的价格和收费，仍由政府管理。例如美国1978年通过的《联邦能源法》、《公用事业调节法案》中就有对电价的制定与管理的专门规范，以及在许多国家的宏观经济调控法律中，也都有关于公用事业价格调控和管理方面的规范内容⑩。我国《价格法》规定了公用事业领域实行政府定价和政府指导价的价格管理制度，同时规定了制定关系群众切身利益的公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度。现实中，在我国举行的诸多价格听证会，也主要是为了确定公用事业的价格。
公用事业价格实行政府定价和政府指导价，通过听证制度来确定公用事业价格，这种制度设计有利于保护消费者利益和整体社会和谐。但要激发制度的应有功效，笔者以为要注意三点：一是价格听证制度的实现形式应多样化。我国《价格法》只规定了听证会形式，显然过于狭窄。听证制度的实现还可以采用网上抽查、问卷调查、或信函方式，只要能实现有关价格听证参与者参与价格听证的目的即可。二是要协调好各方利益，反应在价格听证制度中就是要科学设计参与听证的各方人员的比例。三是确保听证参与人的信息知情权，只有充分获取了公用事业的各方信息尤其是价格信息，听证参与者才能正确发表听证意见。四是确保价格听证制度在价格决定中的地位，不能为了听证而听证。
3.持续信息披露义务。持续信息披露义务是证券法上的重要概念。一个公司进入证券市场融资不可避免地面临着大量的信息披露事务。公司在发行股票及股票上市时的信息披露，被称为初始披露。根据法律的要求，发行人公司要在上市期间不断地向市场中的投资者披露信息，这被称为“持续的信息披露”。初始披露是一次性的，是静态的，是向市场的第一次信息注入；而持续披露却是长期的，通过不同阶段所披露信息之间的对比，投资者可以获得一种动态的印象。
有学者提出，为了配合公司社会责任的落实，督促公司承担社会责任，提高公司履行社会责任状况的透明度，建议在全国实施公司行为公开化的阳光工程(11)。公用企业具有一定程度的封闭性，为了便于对公用企业的政府管制和社会监督，确保消费者和相关方的知情权以及保障价格听证制度的充分实施，应该从法律上确定公用企业的持续信息披露义务，而不仅仅是建议信息公开。就持续信息披露义务具体制度设计而言，首先，持续信息披露主体应是具有垄断地位，社会难以从正常渠道获取各方面信息的公用企业；其次，披露范围应该主要包括产品成本、企业财物、人事和行业发展规划和布局等信息；再次，应当建立并畅通社会获取这些信息的渠道，如要求公用企业定期在相关网站、媒体、报刊上披露信息，并建立可供查询的机制；最后应建立信息披露义务豁免的制度，如已经实现竞争的公用事业，出于竞争的考虑，对于合理的商业秘密信息，法律应允许豁免。公用企业的信息只有充分公开，才能便于社会和政府监督，防止公用企业经营的道德和法律风险，实现我国公用事业的可持续发展。
4.合同履行中的先行通告义务。合同履行中的先行通告义务是指公用企业在合法中断履行和迟延履行之前，应该履行事先通告义务。之所以要求公用企业承担这种事先的强制通告义务，是因为供用电、水、气、热力以及公共运输等公用企业提供产品和服务的合同具有履行时间的连续性、合同相对人的广泛性以及强制缔约性特点(12)，合同一旦突然中断或迟延履行，将严重影响社会生产和生活，容易造成社会恐慌和社会动荡。
我国《合同法》第180条规定：供电人因供电设施计划检修、临时检修、依法限电或者用电人违法用电等原因，需要中断供电时，应当按照国家有关规定事先通知用电人。同时《合同法》第184条规定：供用水、供用气、供用热力合同，参照供用电合同的有关规定。这是对相关公用企业合法中断履行合同的事先通知义务的法律规定。但对公用事业迟延履行《合同法》的事先告知义务，并没有惩罚措施，各行业法典都没有对公用事业迟延履行的事先通告义务做出明确的强制立法规定。基于公用企业的特殊性及其合同法的诚实信用原则，公用企业迟延履行合同义务，也应该承担事先通告义务。而实际上有些公用企业，如铁路运输、航空运输等企业，在实际操作中都对运输合同迟延履行作出事先通告，如列车和航班延误的事先通告。整体上来说，我国法律对公用企业履行合同中的先行通告义务作出的规定还不尽完善。立法应对先行通告义务的主体，适用条件以及责任制度作出明确的规定。
5.公用企业提供的产品或服务升级的义务。公用企业提供的产品或服务升级的强制义务是指公用企业应当随着社会经济的发展，不断提升产品和服务的层次。公用企业要承当产品或服务升级的强制义务主要理由是公用事业的基础产业性。公用事业基础产业的发展，对国民经济其他产业的发展具有重要而深远的影响。公用企业提供的产品都是国民经济其他产业发展所必需的基础产品。国民经济的整体平稳发展有赖于国家公用事业的繁荣发展。现实中公用事业的发展、升级快慢，往往会成为其他产业发展的瓶颈，如道路交通网络的发展和升级。因此公用企业应当不断承担积极、主动更新产品的法律义务，从而对国民经济其他产业提供支持。这也是我国多年来实行振兴国民经济基础产业的经济政策的最大考虑。
然而，我国现有的规范公用企业行为的法律并没有对公用企业这方面的法律义务作出明确的规定。此前，我国国务院国有资产监管管理委员会在《关于中央企业履行社会责任的指导意见》的文件中，确定了中央企业的提高产品性能，加快自主创新和技术进步的社会责任内容，这其实是对产品升级的义务性规定。中央企业其中有些是公用企业，这表明国家政策层面已经开始注意到了这一点。只是这样的规定只是政策指导性意见，而不是法律上的强制性规定，对公用企业的拘束力太弱。公用企业提供产品或服务升级的义务的执行力自然会陷入困境。因此，我国应该尽快完善这方面的立法，对产品或服务升级的强制义务的义务主体，适用条件，责任体系作出规定。从而确保公用企业充分履行其应当履行的社会责任。
（二）公用企业承担的倡导性法律规范义务
公用企业基于其特殊性，除了应当承担强制性法律规范义务，还应当承受特殊的倡导性规范义务，正如前文所述，确定具体规范要求的指导思想是“能为且应当为”。之所以不定位为法律上强制规范义务，主要是优先考虑公用企业的自主经营权，典型的例证就是公用企业应当承受的“经营网点合理分布”的义务。“经营网点合理分布”的社会责任要求公用企业在进行经营网点布局时要做好充分的调研，要充分考虑其特殊的社会地位，一切以服务于社会公众为最高标准，合理化经营网点的布局。
公用企业之所以要承担法律上的倡导性社会责任，主要是因为作为市场主体的公用企业本身不成熟以及市场机制不健全，需要倡导性法律规范的具体的行为要求提供指示和引导，从而促进公用企业特殊社会责任的履行。公用企业需要承受的倡导性规范要求本质上仍是属于公用企业自治范畴，随着市场机制的完善和公用企业本身的成熟，有些先前需要在法律上做出倡导性规定的社会责任，会逐渐消失，相应的社会责任会通过市场作用自发得到履行。对于其他的倡导性法律义务，尚有很多，限于篇幅本文不一一列举和论述。
（三）公用企业承担的任意性法律规范义务
确定公用企业承受的任意性法律规范要求的指导思想是“能为且可以为”，该种法律化的社会责任属于公用企业与其他市场主体的意思自治范畴。虽然现实生活中，该种法律化的社会责任可在合同中载明，但是意思自治总有缺失与不完备之处。任意性法律规范分为补充性法律规范与解释性法律规范，前者的作用主要在于弥补当事人意思表示的欠缺，在当事人就相关事项没有作出约定时予以补充适用，后者的作用在于解释约定不明确的情形，使得法律关系趋于明确。公用企业具有特殊的社会地位，当公用企业与其他社会主体就某个事项没有约定或约定不明确时，会对社会公共利益产生巨大影响，这时就需要任意性法律义务作出调整。就具体法律适用而言，一旦出现前述情形，则可适用合同法中的补充性与解释性的任意性法律规定的调整。然而，有必要说明的是针对公用企业的补充性任意性义务，我国《合同法》并不是专门为公用企业设置的法律，其有关公用企业的补充性任意性法律规范屈指可数，因此就补充性的任意性规范要求而言仍有立法完善之必要，而相比解释性的任意性规范要求，因其具有普适性之性格当可直接适用《合同法》的有关规定，当然，这并非企业社会责任立法所应关注的重心。
四、内生性自律与外源性助推：公用企业社会责任实施之二元传导路径
立法只是为公用企业社会责任的落实提供了一个法律上的依据，公司社会责任的落实还需要其他内在和外在的条件，我们并非法律万能论者，深知企业社会责任的落实的复杂和艰巨，企业社会责任制度的建设应该是个庞大的系统工程。笔者认为应在健全立法的同时，着力培育企业自身的内生性自律和外源性助推实施路径。
（一）内生性自律实施传导
所谓公用企业社会责任的内生性自律实施传导，指公用企业自主或参与的行业组织通过自律，从而实现公用企业社会责任的落实。这种内生性的自律实施路径可以从两个方面来理解。一个是公用企业自身在社会责任实现过程中的角色，另一个是公用企业参与的行业组织在促进公用企业承担社会责任过程中的角色。第一，公用企业自身的角色。如公用企业为承担社会责任，在公司章程和公司治理中融入企业社会责任的理念和各种具体要求，以及制定符合公用企业社会责任要求的企业自身行为规范来自主履行公用企业的社会责任。与此同时，公用企业还可通过发布《公用企业社会责任报告》，公开企业履行社会责任的情况，接受社会公众的监督，从而自主履行相关的社会责任。第二，行业组织的角色。行业组织在促进公用企业承担社会责任方面的作用也是多方面的。如制定行业守则，实施行业自律监管来约束成员，进而强化公用企业社会责任的履行，或者进行会员典型示范宣传和相关奖惩等评价工作来激励和促进公用企业社会责任的履行等。
（二）外源性助推实施传导
所谓公用企业社会责任的外源助推实施传导是指借助政府、社会综合环境的外力来落实公用企业的社会责任的实施。这种外源性助推实施传导路径也以从两个方面来理解，即政府和社会的角色。第一，政府的角色。政府在推动公用企业落实社会责任方面的角色主要表现在：1）推动立法，将现代公用企业承担的特殊类型的社会责任通过立法程序，转化为法律上实在的社会责任，如强制性的法律义务、倡导性和任意性法律要求；2）发布社会责任指引，如国资委曾发布《关于中央企业履行社会责任的指导意见》，针对公用企业，国务院以及各级政府都可相应出台《公用企业社会责任标准》，通过责任标准来指导、促进公用企业社会责任的实施；3）对出现社会责任危机的公用企业实施政府接管处置。第二，社会的角色。一个开明的社会，对公用企业的行为的约束机制主要有：1）传统思想观念。我国传统上讲究企业办社会的思想，但随着企业现代化的改革的深入，企业的社会职能被完全剥离，但不能矫枉过正，企业仍应当承当广泛的社会责任，公用企业更是如此；2）敏感而又具有时代责任感的新闻媒体。比如每年的“3.15”，对损害消费者权益、不讲诚信的公用企业进行曝光，从而监督公用企业社会责任的履行；3）一个具有广泛知情权和参与权的公民社会。对于市场准入放松，引入竞争的公用事业领域，享有广泛知情权的公民可以参与社会责任投资，从而实现对公用企业社会责任承担的间接约束。
五、结语
公用企业作为一种现代经营组织，作为一种企业类型，其特殊的社会地位决定了公用企业要承担特殊类型的社会责任。公用企业特殊社会义务有必要视经济发展的不同阶段与水平适时地转化为法律上的强制义务、倡导性和任意性要求，通过与企业内生自律机制和外部的外源性推动形成相应的制度合力，从而使公用企业更好地承担其社会责任。严格来讲，关于公用企业社会责任法律化问题是一个相当复杂的问题，本文的研究也只能属于一种粗线条的探讨，对公用企业社会责任这个论题更为深入和细致的思考，有待于学界的共同努力，我们也期望本文的论述能引起学界对公用企业社会责任问题的注意和深入思考。
评审意见：近几年，企业社会责任已成为新兴热门词汇，但法学界对企业社会责任的探究却过于空洞化和泛道德化。本文基于企业的性质和社会地位的不同，沿着不同类型的企业应承担内涵有所差异的社会责任的研究进路，对居于社会特殊地位的公用企业社会责任问题加以探究，极具新意，且有很强的针对性，有助于避免企业社会责任的教条化和同质化。
文章围绕公用企业社会责任特殊性、公用企业社会责任的法律化、规范体系的类型化建构及自律与外源性推助等展开，不仅准确揭示了公用企业的特殊地位及其社会责任的特殊性，而且清晰地勾画了公用企业社会责任法律化的基本路径和制度内涵。文章提出的“结合不同类型企业的特性展开研究，避免企业社会责任内容同质化”、“公用企业应承担高于普通企业标准的社会责任”及“强制性义务规范应遵循‘能为且必须为’的指导思想”等主张给人以耳目一新之感，其中关于规范体系二元划分与设计精密、准确，关于社会责任助推机制的设想科学合理。本文虽名为论纲，实为关于公用企业社会责任的一个全面性的法学阐释，具有开创性意义。
评审专家：雷兴虎，中南财经政法大学法学院副院长、教授。
收稿日期：2009-10-30
注释：
① 尽管企业有上市与非上市企业、跨国与非跨国企业等不同的划分，但企业最基本的划分类型应为商事企业、公用企业和介于二者之间的企业。商事企业以营利为目的，公用企业虽也从事营利性经营行为，但不以营利为臣的，其存在以追求社会公益为终极目标，而中间类型企业指既以营利为目的又要承担相应的公益职能的企业。不同类型企业其存在目的、社会义务及责任应该有所不同。
② ［美］丹尼尔·F·史普博著：《管制与市场》，余晖、何帆、钱家俊、周维富译，上海人民出版社1999年版，第5页。
③ 赵西亮：《自然垄断行业：竞争与管制的选择》，《理论学刊》2000年第6期。
④ Majone,Giandomenico,“The Rise of the Regulatory State in Europe”,West European Politics,1994,pp.77-81.
⑤ 祁欢：《公共服务与反垄断法豁免制度》，《政法论坛》2007年第4期。
⑥ 苏永钦：《民事立法与公私法的接轨》，北京大学出版社2005年版，第88－89页。
⑦ 参见王轶《论倡导性规范》，《清华法学》2007年第1期。
⑧ 参见Brox,Allgemeiner Teil des BGB,25.Aufl.2002,S.39。转引自王轶《论倡导性规范》，《清华法学》2007年第1期。
⑨ 范健、王建文：《公司法》，法律出版社2006年版，第18页。
⑩ 参见漆多俊主编《经济法学》，武汉大学出版社2004年版，第553页。
(11) 参见刘俊海《公司的社会责任》，法律出版社1999年版，第115页。
(12) 参见马俊驹、余延满《民法原论》，法律出版社2005年版，第663－664页。
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