浅谈“公共管理”、“行政管理”与“公共行政”，本文主要内容关键词为：浅谈论文,行政管理论文,公共管理论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
学术界普遍认为，公共管理作为一个独立的学科研究领域产生兴起于20世纪70年代。然其虽历经二十多年发展，却至今未能得到统一明确的定义，甚至对之具体研究范围都还存在着不同的见解。在其传入我国后，更与我国原有的“行政管理”发生了学术概念上的混淆，使相当多的研究者和学习者们对此颇感困惑。
公共管理作为公共行政的一个分支，其渊源可以追溯到1887年美国威尔逊发表的《行政学研究》。以该篇文章为标志，西方国家开始了进行行政学的学科研究与建设。不过，早期的行政学者只是用行政（administration）来指代这一学科名称，这意味着当时的行政学研究仅局限于政治组织体系的内部范围；随着进一步的发展，学者威洛比使用了公共行政（public administration）来指代这一学科，public的涵义是强调公共性、通用性。这是因为他认为行政学中有普遍的公共原则可以通用于任何地方。自他这一概念提出后，公共行政学才在西方变得深入人心。然而在该学科继续发展的同时，它的公共性、通用性涵义遭到了以学者西蒙为首的行政学家们的抨击，以至于到后来public不得不失去了原来的涵义，转而变成了具有公共领域的研究范围涵义。我们在今天理解的公共行政概念，更多时候是站在领域角度上而非性质角度上。
时至今日，公共行政的发展已经有100多年的历史了。在这一领域中先后掀起了公共政策（public policy）、公共事务（public affairs）、公共管理（public management）、公共服务（public service）的研究热潮，并因此而形成了公共行政学新的课程和研究领域。近来，虽然管理主义在其中渐占上风，但坚持政府管理不同于企业管理的学者也并非处于弱势，为此西方学术界正主张把公共管理（public management）改称为公共治道（public governance）更为妥当。可见对于西方学者来说，公共管理（public management）和公共行政（public administration）并不存在着混淆的认识，充其量它们反映了在公共行政研究中的管理取向与政治取向之间变化而已。
反观我国，在公共行政的研究上就比较晚了，而且主要依靠的是借鉴西方理论及经验。由于语言隔阂、文比差异和意识形态等因素的影响，在20世纪80年代，大陆许多学者为了避免所谓政治敏感性问题，突出管理性，小心翼翼地把小写的public administration译为行政管理，而把大写的Public Administraion译为行政管理学，简称行政学。当时成立的相关教学研究机构叫做“行政管理学研究所”或者“行政管理学系”。“管理”二字由此啼笑皆非地无中生有了。今天我们众所周知的“行政管理”就是沿袭当年历史产物的结果，因此具有中国特色的“行政管理”其实就是西方意义上的“公共行政”。也正是这一奇特说法，造成了中国的行政学研究长期陷入政治取向或管理取向之间纠缠不清。后来随着政治敏感性问题的逐渐淡却，学者们终于开始直书“公共行政”，但“行政管理”的专业、单位名称仍然被保留着，造成了学术与名称分离的怪异现象。接着在20世纪90年代中期，有的学者建议引进西方公共行政硕士专业教育（即MPA），为了区别常规教育的公共行政专业，有意把专业学位译作公共管理硕士，简称MPA。这一说法得到权威部门的认可，并在权力支持下推广开来。从此Public Administration又有了一个新的译法“公共管理学”，并成为“行政管理学”之上的管理学类一级学科的名称，而“行政管理学”即公共行政学，反而成了“公共管理学”门下的二级学科，与其同级的有公共事业管理、土地资源管理、教育行政管理等部门公共行政学。与此同时，中国各大高校还普遍成立了公共管理学院作为行政学研究进入新阶段的标志。
然而以西方思维来看待，一个Public Administration居然能既是一级学科、又是二级学科，既能管属其他学科、又能管属自己本身，实在是一大中国特色。同为Public Ad-ministration，中国人却创造出“公共行政学”与“公共管理学”两个不同的概念来，西方人恐怕一百年也难以理解。对他们来讲，英文public management才是公共管理，但这显然不是中国MPA的“公共管理”。幸好，中国的公共管理学院在英文表述上都是School of Public Administration，公共管理学单位的所有对外交往，所对口的都是公共行政学意义上的教学和研究单位。但结果是西方人理解了，中国人却被自己弄糊涂了。当我们对外侃侃而谈“公共管理”和“公共行政”的时候，对方却坠入了概念迷宫中——尤其是西方的公共管理public management在公共行政领域兴起之后。
回溯上述名称历史后，我们可以发现：在西方意义上，“公共管理public management”是“公共行政public administration”的分支内容，由其管属；而在中国，“公共管理public administration”管属“公共行政public administration”。为求“正名”澄清，笔者认为目前的公共管理学院似应改为公共行政学院更合适，“公共管理”也应该置于“公共行政”之下为当——坦率地讲，如果一经有上百年历史的公共行政学还不能说是一个很完善的学科，那么公共管理学作为一个发展时间才短短二十多年的分支，如何就能成为一个高于其上的学科呢？而MPA自应“正名”公共行政硕士，强调其政治取向，MPA课程《公共管理学》应该为英文的Public Administration并改译为《公共行政学》较好；普通行政学则继为管理学硕士，强调其管理取向，其课程《公共管理学》设为西方的Public Management。如此一来，国人的概念混淆也就迎刃而解了。
如果仅仅为了显示现在所谓的《公共管理学》与中文的《公共行政学》不同，而不得不去构思什么不同于公共行政学的新的公共管理学内容，无疑是在利用中文词汇的丰富量玩弄文字游戏而已。相信随着时间的推移，在中文世界里理解public administration的内行会越来越多，改变目前这种历史造成的怪现象，迟早是必然的。
二
学术上的概念及其研究领域总是息息相关的。既然公共管理学被定性为公共行政学的内容之一后，那么我们对于二者在研究阐述上具有重叠性、交叉性也就好理解了。而进一步分析，我们可以认为：公共行政在其发展历程中，素来以“国家意志的执行”而著称——这一点为强调其政治取向所无法动摇的；而公共管理作为其发展历程中的内容之一，却以“国家的艺术”而著称——它是在对公共事务的管理基础上发展起来的，由此特别强调管理取向，但始终只是对公共行政的一种发展和完善。这是二者在学术研究性质上的最重要联系与区别。
具体而言，公共管理革新传统公共行政内容的地方——也即不同之处——有以下几点：1、研究主体的扩大。包括政府等公共部门（Public Sector）、非盈利部门（Nonprofit Sector）、第三部门（The Third Sector）和权威性机构（Authoritative Institution）等社会公共组织，排除私人企业或私人机构。这个主体概念从管理活动的主体上区别了公共管理与私域管理。主体概念的联系性与运动性表明“公共”理念下的公共管理思想体系与私域管理思想体系的差异。任何缩小或无限扩大公共管理主体概念外延的做法，都会导致对公共理念和公共管理思想体系的损害。
2、目的性质的转变。变维护国家政治统治秩序为增进、维护与实现公共利益，提供公共服务，并注重维持和发展民主宪政、法治公平等社会基本价值观。
3、理念导向的更新。包括社会导向（Community-Driven）、任务导向（Mission-Driven）、结果导向（Results-Oriented）、顾客导向（Customer-Driven）、市场导向（Market-Oriented）。这些“导向”强调的是社会公众的意志、需求和为社会公众提供公共服务的服务性；强调通过建立和发展公共责任机制、监督机制来促使公共管理主体达成目标，满足社会公众的需求；强调改进管理方法和手段、充分利用现代信息与计算机技术来促使公共管理主体提高效率和管理能力、提高服务质量和社会公众的满意程度。
4、方法手段的提高。重视管理的技术与方法是公共管理的重要特点。概括起来，当代公共管理方法主要包括：编制战略计划；加强领导与管理；推进组织的变化与发展；倾听顾客的声音；提高服务质量；实行项目评估；建立管理信息系统；等等。[1]
由此可见，公共管理的许多革新内容都是针对传统公共行政的不足之处提出的，因此它没有脱离公共行政的范畴。而且它拥有很多理论，但彼此之间尚缺乏联系与整合，行政学者孔茨认为是“管理理论的丛林”。这表明了公共管理是个还在变动中的事物。从某种程度上看，公共管理与公共行政可以在一定范围内互相替代。因为这两者虽然在一些概念、方法和研究模型等方面有差异，但它们在管理主体、对象范围、基本功能和理念方式等方面是相同的。它们之间的差异表明公共管理不过是在具体社会历史条件下公共行政范式的具体表现形式。总之，公共管理可以看作是公共行政发展过程中的一个结果，它的出现给公共行政注入了新的活力，推动了公共行政的自我发展。