建立和完善中国大学评价的宏观框架——兼谈教育评估中介机构在中国大学评价中的地位与作用，本文主要内容关键词为：中国大学论文,评价论文,中介机构论文,框架论文,地位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40
文献标识码：A 文章编号：1002-0241(2004)01-0048-04
自1987年中国管理科学研究院科学学研究所发表中国第一个民间大学排名，我国先后已有10多个单位或课题组公开发表了30多个《中国大学排行榜》。国家评、地方评，政府评、民间评，外部评、学校自评，可以说目前中国大学评价如火如荼，同时也出现了“一多二乱”的现象。今后中国大学评价中，政府和社会的真正作用是什么？哪些是学校的责任？社会中介组织能做些什么？如何构建高等教育质量保障体系？等一系列的问题都迫切需要我们进行系统研究和认真回答，使中国大学评价步入统一协调、规范有序的发展新时期。
一、大学应由谁来评？政府、学校、社会理应都是评价主体
长期以来，我国政府作为大学的承办者和管理者，对大学实行较为集中的管理（很大程度上也成了办学者），人们自然地认为政府才有权评价大学。时至今日，仍有些人认为，“高校评比（指大学排行）不能允许随便什么人或民间组织就可以做的”，“这个工作只能由教育部来做”。笔者认为，其实不然。
首先，对评价活动作简要的系统分析。一般认为，评价就是评定、判断、估量、比较价值。在评价系统中包含两层关系：一层是评价所要揭示的价值主体与价值客体之间形成的价值关系；另一层是评价主体以一定的评价标准为尺度，对评价客体（价值关系）进行评价所形成的评价关系。从中我们可以看出：其一，评价是对价值关系的揭示，评价主体不能无视价值主体的存在。因为价值的实质是客体满足主体需要的一种特殊关系，没有人能比价值主体更清楚需要什么。当然，“价值主体在价值关系中不是以实体的形态而存在，而是以价值主体的需要而存在”；其二，价值并不依赖评价而存在，评价并不能制造价值关系。尽管评价是主体拿评价标准去衡量、比较、选择事物的价值，但“评价的标准，就其实质而言，就是评价主体所把握的、所理解的价值主体的需要”；其三，评价主体与价值主体在逻辑上是不同的，但评价主体依赖价值主体而存在。评价主体既可以是价值主体本身，也可以是价值关系之外独立的主体。通常人们称前者为“自评”，后者为“他评”。总之，价值主体理应成为评价主体，而且无论评价主体是谁，把握价值主体的需要至关重要，因为离开价值主体的需要所进行的评价，对客观实际活动毫无意义。
再对大学的权益相关者进行分析。所谓权益相关者，是指“在公共系统中或公共组织的绩效中，有一定利益关系的个人或团体”。中国大学是我国高等教育系统的重要组成部分，长期以来，政府作为高等教育的直接举办者，为大学提供财政资助和所需的设施，并对大学进行合法干预，监督大学的办学水平和教育质量。这并不意味着政府就是大学的唯一权益相关者，在大学评价方面有无限的权力。“高等教育既提高了个人生活质量，也丰富了更广泛的社会群体的生活，这表明高等教育的私人利益和公共利益实际上是相互重叠的”，“而且社会各界都从高等教育中受益”。事实上，我国社会主义市场经济体制的建立，使大学的外部关系也发生了变化，大学不再仅仅与政府发生关系，还要与社会各个方面发生关系。换句话说，政府、社会各界都是大学的权益相关者。这就要求大学在满足政府需要的同时，还需要满足社会各方面的需要以及满足自我发展的需要。因而，政府、社会都有权力评价大学。而且，政府、社会和学校都是价值主体，理所当然可作为大学评价的主体。
值得注意的是，与世界各国高等教育一样，我国高等教育正经历着一个多样化的过程。“一个多样化的高等教育系统最适宜实现个人和国家的目标，各种各样的高等院校有着不同的目标，服务于不同的学生群体。认识这种多样性的特点与合理性能够帮助我们使高等教育系统更好地满足需求，同时也防止做重复的无效的努力。”在社会主义市场经济条件下，中国大学与社会的关系逐步走向多元化，如果政府仍用计划经济体制下所形成的观念和措施来对待大学评价，不仅不利于我国高等教育事业的发展，也与政府转变职能和教育管理体制改革的潮流格格不入。当然，为了保证中国大学评价的规范和有序，政府的宏观管理也是十分必要的。政府有关部门作为高等教育事业的管理者，有权对中国大学评价活动进行管理和监督，但在政府转变职能的背景下，不宜通过行政直接干预的形式，应主要通过立法、拨款、认证等宏观手段进行。大学评价主体的多元化已成为一种国际趋势和历史必然，在中国大学评价由单一主体向多元主体转化的过程中，政府应当支持各类教育评估机构和各种大学评价形式的存在，并促进各类教育评估机构之间的合作与竞争，鼓励形成各自的评价特色，逐步提高中国大学评价的整体水平与质量，而不是包揽一切，独家经营。
二、谁最有资格评？社会中介组织评价大学更能体现公正性
尽管政府评价、社会评价和学校自我评价可以确保各自在中国大学评价中的主体地位，却很难在评价中做到公正，因为作为价值主体（或权益相关者），在大学评价时不可能持一种“超然”的态度和使用公允的价值标准。价值的主体性，主体及其价值标准的多样性，决定了出现“公说公有理，婆说婆有理”的状况是难以避免的。但是，大学评价关系到公共利益，应该更具有公正性。具体地说，中国大学评价除了有政府评价、社会评价和学校自我评价，还需要一种站在“公众”的角度，真正按“公允”的价值标准对大学进行“公正”评价。显然，这样的大学评价只能由非大学权益关系者——社会中介组织来承担，他们与大学没有直接的利益关系，能在评价中保持“超然”的态度；他们能够兼顾到政府、社会和学校各自的需求，尽可能按共同一致的价值标准来评价大学，而被公众广泛接受。
现实中，无论是政府还是社会在对大学评价中，也都在致力于提高评价的公正性。教育部高教司成立的“全国普通高等学校本专科教学工作评估专家委员会”，负责实施普通高等学校本专科教学工作的评估。目前，又在积极筹备成立“中国高等教育评估中心”；国务院学位委员会批准成立了专门从事学位与研究生教育质量评估的事业性机构——高等院校与科研院所学位与研究生教育评估所（现改为教育部学位与研究生教育发展中心教育评估所）；有些社会行业也成立了专业教育评估机构（如全国高等学校建筑学专业教育评估委员会）。不难发现，这些做法的共同特征是：大学的权益关系者把评价工作委托给第三方——与大学没有直接利益关系的专业机构，并努力兼顾到所有价值主体的利益（或有各方代表参与），从而避免出现“二元对立”（即利益关系的双方作为评价者与被评价者），以便体现评价的公正性。这一转变与美国兴起的“第四代教育评价”也是不谋而合的。不仅如此，在政府职能转变和机构改革的过程中，一些省市也成立了教育评估社会中介机构，接受政府以及社会各界的委托，专门从事高等教育评估。但是，从目前的运作方式和行为规范来看，人们对这类评估机构是否具有“中介性”提出质疑。
在社会结构上，为了尽量减少政府与社会的直接矛盾，平衡社会利益冲突，就需要在政府（管理主体）与社会客体（管理客体）之间建立一种中介机制，以便政府对社会进行有效管理。通过发挥中介组织的作用，实质上也就把国家与社会合二为一的社会结构，分化成为国家——社会中介组织——利益团体（或民众）三层的社会结构。在微观层面上，社会中介组织也是利益团体（或民众）交互作用的产物，他们以特有的活动方式，促进社会矛盾的相互转化和融合，协调着社会系统的整体运动，具有独立性、公益性、沟通性、协谓性、公正性等基本特征。
基于上述分析，笔者认为，所谓教育评估中介机构，是介于政府、学校、社会三者关系之间具有独立地位，以提供教育评估服务为主要形式，坚持多元价值取向或有价值主体广泛参与，辅助政府进行宏观管理，加强社会对教育的质量监控，保障学校合法权益，旨在不断提高教育质量和办学效益的一种专业性社会组织。要判明一个教育评估组织是否具有“中介性”，主要不是视其“形”，更重要的是观其“行”。因为教育评估本质上是一种价值判断，评价时所选择的价值标准才是判断其性质的关键因素。在西方发达国家，现实存在着官办官营、官办民营、民办官助、民办民营等多种类型的教育评估机构，这些机构的设置显然不都是处于“居间”地位；另一方面，尽管有些教育评估机构的确处于“居间”地位，但如果其行为方式并不能做到价值中立或价值取向多元化，也算不上是社会中介组织。当然，理想的教育评估中介机构，应尽可能做到在机构的设置和行为方式上都保持“中介”属性。依笔者之见，教育评估中介机构可以是依靠政府建立的（作为教育行政部门的直属事业单位），也可以由政府提供部分经费来源，但如果能够面向社会各界提供公益性的评估、监控、咨询等服务，尤其是在行为方式上能坚持价值多元和有社会的广泛参与，这样的教育评估仍具有较强的“中介”特性。
当前，发展我国教育评估中介组织还需要做哪些努力？一方面随着政府职能转变和民办高等教育的发展、国际合作办学的增多，政府原有的多重角色逐步被分化，政府、学校和社会之间的关系也发生了改变。在这样的形势下，政府既要加强对教育的管理，又要避免与大学之间的直接矛盾和利益冲突，培植和利用教育评估中介机构成了最佳的选择，这样就能够在政府与学校和社会之间增加一个“调控器”和“减压阀”；另一方面，随着我国高等教育的大众化，高等教育质量日益受到社会各界的关注。社会各界也希望能从非官方渠道获得比较公正而又有权威的大学评价信息。对现存的专业性教育评估机构而言，关键是在面向政府、社会和学校提供教育评估服务中，要保持自身的“中介”属性，确保大学评价的公正性。为此，专业性教育评估机构有必要在“七性”（即：组织评估保持独立性、评估主体强调多重性、价值取向尊重多元性、评估模式注重开放性、评估操作讲究规范性、评估活动突出沟通性、评估结果具有公证性）上做文章，并在评估服务、监督管理、公证鉴定、社会沟通、信息咨询等职能上下功夫，以便在政府、学校、社会之间架起联系的桥梁。
三、怎样评价中国大学？政府、社会、学校共建有效的运行机制
如何构建起中国大学评价的宏观框架？笔者借鉴国外高等教育质量保障的有益经验，结合我国政府改革和教育管理体制改革的实际，按照政府部门、高等院校、社会各界及社会中介组织齐抓共管的设计思想，提出如下的基本模式、具体运作、组织体系。
（一）基本模式：政府、社会、学校齐抓共管
广义的中国大学，是一个包括国家重点大学、省级高等院校、高职高专等在内的多层次、多类型的高等教育系统。因此，构建中国大学评价的宏观框架，我们要坚持三条原则：一是以内为主、以外促内。在学校办学自主权进一步扩大之后，迫切需要建立一种自我约束机制。中国大学评价必须以学校自我评价为基础，并通过多方面的外部评价，促进学校自我质量保证体系的建立；二是分工负责、全程保障。政府不是大学评价的唯一主体，学校和社会各界作为利益关系人也是评价主体，教育评估中介组织对大学评价更能体现公正性。各方应根据自身的优势有所侧重和分工，从而实现对高等教育质量的全程保障；三是适宜标准、多元评价。面对不同的服务对象和不同的学生群体，大学评价要避免各级各类高等院校偏离自己的办学定位而竭尽全力“升格”，就必须采用适宜的评价标准——既满足社会和个人的需要又符合实际可能提供的办学条件。不同的评价主体也应根据自身的优势，采用数据信息发布、质量审核、专业认证、大学排行等多种评价方式和手段，并将这些手段有机地结合起来贯穿于大学办学过程的始终。基本框架见图1。
图1 中国大学评价宏观框架示意图
（二）具体运作：分工协作，扬长避短
1.政府部门加强评估立法和宏观管理。国家教育部和省级教育行政部门要根据“分级管理”的原则，分解、调整对高等教育的职权，分工负责把好高等院校的“入门关”。主要应做好四个方面的工作：(1)教育部争取国家尽快出台高等教育评估的有关法规，大力推行5年一轮的普通高等学校评估制度和教学状态数据采集与发布制度，使中国大学评价有法可依；(2)教育部制定有关中国大学评价的政策和标准，规划和统筹全国高等教育评估工作，加强对全国高等教育评估机构协会（或网络）的工作指导；(3)组织或委托对全国重点大学的评价，并将评估结果与拨款挂钩；(4)教育部负责普通高等学校的审批和博士、硕士学位授予单位的审核，省级教育行政部门负责审批地方高等院校并报教育部备案，审批前委托教育评估中介机构组织专家评议。
2.高等院校实行自我质量保证。大学内部成立专门的教育评估机构，不只是“迎接评估”的需要，更是大学进行自我质量保证的内在要求。其主要任务是：(1)在制定学校发展规划的同时，也要制定教育质量方针和各项工作质量标准；(2)内设专门的教学质量管理办公室或相应的评估机构，建立并完善管理制度系统、信息反馈系统和教学评价系统，加强对教学过程的评估与监控；(3)建立必要的社会人才需求信息网络，搜集社会对各类人才需求信息，对毕业生进行跟踪调查；(4)加强与教育评估中介组织的联系，委托进行内部质量审核。
3.社会各界加强对大学质量监控。中国大学并不是一个封闭的系统，它与社会人才市场、工商界以及各种各样的捐助者、资金会和非政府组织有联系。作为大学的权益相关者，他们有资格来监督大学的教育质量，向社会公证大学的办学水平。因此，社会评价的主要任务是：(1)为大学提供所需的办学资源；(2)反馈社会需求和人才信息；(3)参与有关大学评价，由行业组织或委托教育评估中介组织对大学专业认证；(4)通过大众媒体对大学进行社会声誉评估，或通过大学排行向社会公证。
4.评估中介机构接受各界委托，以多种形式提供评估服务。教育评估中介机构的社会中介地位，决定其在中国大学评价中有着独特的优势。评估中介机构应努力做好以下几方面的工作：(1)接受政府主管部门的委托，对各类高等院校设置和专业设置进行学术评议；(2)接受政府主管部门或行业协会的委托，对高等院校进行教学评估、办学水平评估或专业学位认证；(3)接受高等院校的委托，对学校内部进行质量审核；(4)接受社会各界的委托，开展对有关高校或某专业的教学质量、社会声誉进行评估。
（三）组织体系：“中国高等教育评估协会（或网络）”呼之欲出
要保证中国大学评价的宏观框架运转自如、规范有序，建立统筹协调、相互协作的我国高等教育评估组织体系至关重要。近十年来，我国“三级”教育评估机构网络逐步形成。目前，全国性的教育评估机构有教育部学位与研究生教育发展中心教育评估所，地方性的教育评估专业机构已愈10家，不少大学为了“迎评”和加强内部质量保证也设立了专门的评估部门，上海市还成立了16个区级教育评估中心或评估事务所。这些机构在教育部高等教育司评估处的支持和指导下，从2001年起每年召开一次协作会议。
《中华人民共和国高等教育法》规定，国家实行“统一领导和管理全国高等教育事业”，省级政府“统筹协调本行政区域内的高等教育事业”。在当前政府转变职能的过程中，由教育部成立直属事业单位——教育部学位与研究生教育发展中心和中国高等教育评估中心（简称“两个中心”），有利于加强对中国大学评价的统筹、协调，也符合我国的基本国情。但是，面对我国地域辽阔、高校众多、分级管理的实际，国家级教育评估机构不可能也不应该“包打天下”，必须重视并发挥各地教育评估专业机构在中国大学评价中的作用。“两个中心”要发挥核心和示范作用，将地方教育评估中介机构联合起来，组建“全国高等教育评估机构协会（或网络）”，形成合力，增强中国大学评价的服务能力和工作质量。