我国户口管理体制及其改革设想，本文主要内容关键词为：管理体制论文,户口论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
户口管理体制是指关于户口管理组织机构基本模式及其内部权力划分，各级户口管理机构运行机制及相互关系的制度和规范。它不仅是我国公安机关治安行政管理体制的重要组成部分，在整个行政管理体制中也占有很重要的地位。就外延而言，户口管理体制包括下述几方面的内容：一是从中央到地方各级户口管理组织的结构模式及各级机构的职责、权限；二是户口管理组织之间内部的纵横联系及其与公安机关其他部门之间的关系；三是户口管理组织与整个行政体制及相关社会职能部门之间的关系；四是各级户口管理组织按照法律和政策赋予的权力和程序完成各项户口管理工作的过程，亦即户口管理工作的运行机制。
我国现行户口管理机制，是在建国以来几十年实践中形成的，经历了不断变革和完善的过程。它坚持以服从、服务于党的路线、方针、政策，服务于社会主义建设与发展为指导思想，按照从实际出发和民主集中制的原则，实行统一领导、分级管理，从而既保证了中央和上级集中统一领导，又注重发挥地方和下级的优势和积极性。作为特定国情的产物，这一体制具有鲜明的中国特色，基本适应于我国政治、经济形势及社会稳定与发展的需要。但是，随着客观形势的不断变迁，也不可避免会出现诸多不完善、不协调的方面，需要在实践中不断改进、完善。
我国户口管理体制的沿革及其现状
新中国成立初期，各级人民政府积极组建公安机关，在公安机关内设立了户籍管理部门。国务院先后颁布了一些行政规章，从城市到农村全面实行了新型的户口管理工作。1956年2月，经国务院指示， 户口登记管理和人口资料的统计汇总两项业务全部交给公安机关。自此，全国城乡户籍管理工作和组织机构得到了统一。
1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》， 以法律的形式确定了户口管理的内容和模式，基本奠定了户口管理体制的大致框架。公安派出所不仅成为法定的户口登记机关，其各项基础工作也紧紧围绕户口管理而展开。
由于50、60年代我国粮食紧缺、国力匮乏，国家对粮食供应实行了农村统购统销、市镇定量供应，明确凭城镇户口实行按人定量供应商品粮。这使得粮食和户口紧密联系在一起，进而造成了城镇户口和农村户口长期的利益分配差异。其后，又以“农业户口”和“非农业户口”作为两种户口类别的统计称谓。
在生产力低下的情况下，我国实行了严格的计划经济体制。当时的户口管理顺应了计划经济体制下国家对劳动力、消费等计划分配及控制城镇人口过快增长的需要，也满足了当时国家各项行政管理工作和保持社会稳定的需要。总体而言，户口管理不再是由公安派出所登记、管理的简单模式，而是增加了“农转非”、“农迁城”等方面较为严格的层层审批、逐级控制机制，相应的政策规范也逐步定型化，户口管理部门与粮食、劳动、人事、市政等部门的关系也更为紧密了。
改革开放以后，我国对投靠类户口迁移政策进行了调整，放宽了科技干部、煤矿井下职工等“农转非”政策，并允许农民自理口粮进集镇落户，还出台了其他改革措施，使我国户口管理增强了新的活力，呈现出勃勃生机。与此同时，伴随着经济领域的开放改革，人、财、物的流动急剧增加，静态的户口管理模式难以适应新的社会形势需求。为此，公安机关加强户口管理力量，扩大了机构，调整了工作方针，强化了人头控制与人口信息管理。
实行于80年代中期的居民身份证制度，是我国户籍管理史上具有划时代意义的重大改革举措。它打破户籍管理单纯以户为单位的模式，重视了对公民个体的登记与管理，并赋予户籍管理更多的服务于改革开放、服务于广大公民的职能，预示着我国户口管理证件化、现代化、科学化即将到来。
当前，我国户口管理体制有以下特点：
登记管理以户为基本单位
《户口管理条例》明确规定：“户口登记以户为单位”、“同主管人共居一处的应为一户，以主管人为户主，单身居住的自立一户”、“户主负责按照本条例的规定申报户口登记”，在公民报出生、死亡、迁出、迁入、变更、更正等具体项目方面，户主也享有优先于公民个人（死亡除外）的申报权。此外，户口簿的发放，也是以户为单位，一户一本，在登记内容里，须准确填写“与户主关系”一栏。居民身份证条例颁布实施后，在我国境内居住的年满16周岁公民人手一证，突出了把公民个人作为户籍管理的客体。但在实际登记、管理中，“户”仍然扮演着户籍管理“基本单元”的角色。在人们的心目中，“户”不仅是户籍登记管理单位，而且与“家”紧密相联，成为情感的一种纽带，象征着彼此有着不可分割的亲情关系。
二元户口泾渭分明
“农业户口”与“非农业户口”是我国户口登记管理上的两种基本户口类型。由于户口与公民入学、就业、参军、医疗、住房等多种社会待遇和福利挂钩，而上述两种类别户口在享有的利益上反差甚大，这就形成了二者在性质上截然不同，在关系上泾渭分明。“随母落户”的户口性质确定准则带来的后果则是，人们无法自愿选择户口性质类型，只能听任血缘继承来被动赋予。绝大多数的“农”字头户口，虽然把“跳农门”作为价值目标，但真正能摆脱农业户口的只是其中的极小一部分，而且他们必须面临极为强烈的竞争，接受较为苛刻的筛选。
户口迁移城乡匡离
从50年代开始，我国就对人口迁移作了限制性规定。1958年的《户口登记条例》则以法律规范的形式，确定了户口迁移审批制度和凭证落户制度，特别是对农村迁往城市的迁移手续作了具体的限定。1977年国务院批准公安部《关于处理户口迁移的规定》，更加具体明确地规定了户口迁移的政策界限和操作原则。其主要精神是：在迁移流向上，分别实行了从严控制、适当控制和不予控制三种原则。从农村迁往市、镇，从农业人口转化为非农业人口，从其它城市迁往京、津、沪的，从严控制；从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，适当控制；从市、镇迁往农村、从市迁往镇、从大市迁往小市，以及同等市、镇、农村之间迁移，理由正当的不予控制。
户口经常性管理城乡有别
由于政治、经济、文化传统、社会结构等客观方面的差异，我国城市和乡村在多方面的行政管理制度上普遍有着较大的差异，户口管理也不例外。就户口管理体制而言，城市和农村在机构设置、职责要求、运行机制、操作标准等方面均有显著的差异。相比之下，城市户口管理远比农村规范、系统、细致、严密。近年来，公安部提出了农村户口管理城市化的新要求，并作了相应部署，目前正试点、推行。但是，不难预料，在全国范围内真正实现农村户口城市化管理并达到一定水平，尚需时日。因为目前不少农村地区的农村户口城市化管理的条件尚不具备。
户口管理基本运行机制及存在问题
对于户口管理运行机制，我们可以从管理主体的运行机制和管理工作运行机制这两个层面加以认识。前者侧重于主体活动本身，后者则侧重于管理内容及其后果，两者相互依存，又彼此独立。
从主体活动角度看，目前的户口管理体制主要由三级运行机制构成
第一级，市、县公安局、设区的城市公安分局。其职责是对辖区户籍工作总体负责，承担计划、组织、监督、指导、协调等具体职能，并对“农转非”、“小迁大”等较大的业务工作事项直接负责，具体的组织实施工作由其户政处（科、股）在局党组和分管局长的领导下进行。
第二级，公安派出所。这一级是主体力量中的核心和中坚。作为法定的户口登记机关，其辖区内所有的户籍和人口管理事宜均是它份内职责，其他各项工作也无不以户口管理为基础。在公安派出所内部，设有内勤和外勤两种户籍管理岗位（目前部分农村派出所因警力不足，暂未设户籍外勤民警）。前者负责登记操作和簿册管理，后者则担负全面的、动态的、综合的管理职责。
第三级，群众性协管力量。主要是居民委员会、村民委员会、机关团体、学校、企业、事业单位，以及农、林、盐区等场（圃）指定专人协助办理户口登记的干部。其活动重心是围绕户口信息的搜集反馈和人头的帮教、控制。他们在户籍民警的指导下开展工作，是基层户籍工作的有效延伸，是行政性管理的必要补充。
从上述三级运行机制的运行关系来看，第一级与第二级，即公安局——派出所——户籍民警是严格的行政隶属关系、领导与服从的关系，其上下级之间的强制权威色彩较重。第二级与第三级之间，则是“软性”的指导与被指导、动员与协作关系。从运行成效来看，第一级与第二级的效率较高，效果较好，便于控制和调节。第三级则往往不够稳定，受制约因素比较多。
从管理内容角度看，户口管理的运作由两种类型、三个大块组成
两种类型是指静态管理和动态管理。三个大块即户口行政工作、人口管理工作和信息工作。
户口行政工作具体包括户口登记、户口迁移管理、公民身份证件管理三部分。它们是户口管理中最为基本的工作，是整个户口管理工作的基础环节。就性质而言，属于相对稳定的静态管理。
人口管理包括常住（寄住）人口管理、流动暂住人口管理，以及上述两类人口中对社会治安有较大威胁和可疑的工作对象的管理。它们是户口管理工作的重心所在，体现整个户口管理的质量与成败，并直接关系到公安机关其他工作，关系到社会治安的稳定与安宁。就性质而言，属于动态管理部分。
信息工作包括户口调查、户口统计、人口信息管理等部分。它们既对国家决策、国民经济发展提供了必要的依据资料，又为公安机关打击犯罪、维护稳定提供了信息的保障。就性质而言，它们主要是静态的管理，但也含有大量动态的成分。
户口管理的上述运行机制，是改革开放以来在原有管理模式的基础上，加以修改、补充、完善后形成的，基本上适应了近十余年来我国政治稳定、社会安宁及经济、社会发展的需要，尤其是在保证转型期社会安定、限制大城市、发达地区人口过分膨胀方面，起到了不容忽视的积极作用。但是，随着社会型态的变迁、人财物流动的加剧，这一机制与客观形势间的不适应也日益明显。其存在的主要问题表现为：
1.由户及人的管理模式与现实不相适应。
现行户口管理机制中，绝大部分管理活动是围绕常住户口进行，以常住人口为管理对象。例如，户口登记是对常住户口性质及具体内容的确认与记载，户口迁移是对常住户口机械变动的确认过程。除此之外的户口调查、户口统计、人口管理、档案信息管理等，也无不以常住的住户和人口为对象。在基层户籍民警目标管理考评指标中，人口熟悉率、重点人物列管率、控制率等也均以常住人口为基数。
然而，一个越来越突出的事实是，伴随市场经济体制的建立和不断完善，人口流动日益加剧，“有户无人”和“有人无户”的现象日渐增多，并呈加速发展的态势。就各个户口管辖区而言，除了实际居住的常住人口外，还有大量的暂住人口、本地区寄住人口、租住房屋人口等，而已登记为常住户口的人员中相当一部分并不实际居住。换句话说，“常住户口”、“常住人口”已不能反映辖区住户和人口的全貌，居住地点、工作地点、户口所在地点已日渐驳离，关联率越来越低。因而，现行的以常住户口为起点和归宿的管理机制亟待改革，代之以实际居住人口为对象。
2.地区、部门间协作不够，难以产生整合效益。
首先，不同地区、不同户口管辖区之间，缺乏信息资源上的交流与共享，缺乏组织上、力量上、手段上、措施上的互助协作，彼此各自为政。甚至在同一派出所户口辖区内的不同责任区（户口段）之间，整体协作、相互配合也不到位、不充分。
其次，户政管理部门与公安机关其他业务部门之间，与其他行政组织中的相关业务部门之间，户口管理工作与相关业务工作之间，彼此割裂，缺少相互通气、相互衔接、互补协作。
当前户口管理改革的必要性与条件
户口制度是对人和户实施管理控制的一系列法律、政策、制度和规范的总称。它是户政部门实施管理的依据，体现于实现户口管理目标的各种手段、措施、对象中。
我国现行户籍制度是在新中国成立以后，随着政治、经济和社会发展逐步建立和健全的，目前，已形成了比较完备的户籍管理规范体系，初步具备了法制化、制度化和规范化。但是，作为计划经济体制的产物，它与日益变迁的社会形势越来越不相适应，甚至已经成为我国当前社会主义市场经济体制建立与发展的桎梏。改革现行户籍制度，使之适应和服务于社会主义市场经济体制建设的需要，已成为当前紧迫的课题。
社会主义市场经济体制建立与发展呼唤户籍制度的改革
我国建立社会主义市场经济体制的目标，对户籍制度的改革提出了紧迫要求，同时也为户籍管理指明了方向。社会主义市场经济意味着经济运行和管理必须遵循市场经济的一般规律，即由市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。作为经济行为主体的人，能否遵循市场经济规律，服从市场对其配置，成为独立的、平等自由的生产要素（劳动力资源），与其他劳动资料有效结合，这是市场经济形成和运作的必要前提。这就要求建立一种打破城乡、地区、部门间分割与封锁的全方位地统筹人力资源的劳动力市场，劳动者可以自主择业、自由流动，用工单位能自主用工，面向城镇和农村同等配置人力资源。这就势必打破现行户籍制度所造成并维系的城乡壁垒“农”“非”界限，实现公民的自由迁移。
户籍制度改革是中国城市化发展的客观要求
众所周知，城市化是农业国走向工业化国家的必由之路。从城乡分割走向城乡一体化，是历史进步的标志，是人类社会发展的必然趋势。发展中国家在实现现代化过程中，通常都伴随着高速度的城市化。我国是农业大国，城市化水平相对较低，加强城市化建设与发展，是目前和今后我国社会发展的重大战略性课题。建国以来，尤其是十一届三中全会以来，我国城市化水平有了长足的发展。据预测，到2000年，设市城市将达到800个左右，建制镇将达到2万个左右，城市化水平将达到3.5%，城镇人口将达到4.5亿左右。到2010年，设市城市增至1200个， 建制镇达3万个，城市化水平达到4.5%，城镇人口将达到6.28亿左右。
在我国城市化进程中，户籍制度始终扮演着极为重要的角色，起着或推进或抑制的显著作用。建国以来我国城市化历史进程充分说明了这一点。我们在看到户籍政策在控制大城市人口机械增长方面起到了积极作用的同时，应更加清醒地意识到其消极的一面。正是在其作用下，我国人口的城市化进程未能与经济发展进程保持同步，在某些阶段，甚至出现了经济长时间高速发展而人口城市化完全停滞。这与绝大多数国家因自由迁移促成的城市人口机械增长对城市化进程的强烈促进作用是明显相反的。
在总结经验教训的基础上，我国了确立了适合自己国情的城市化发展模式和进程，制定了城市建设的基本方针和基本原则，但这一切无不与户籍制度息息相关。户籍制度改革是实现城市化目标任务的重要基础。
户籍制度改革反映了广大群众的普遍愿望
我国户籍制度法规和政策，对城镇户口与农村户口、“非农户口”和“农业户口”泾渭分明的二元管理体制，户口与公民社会角色、社会地位及享有利益权利的紧密关联性，至少带来这样两个事实：首先，人一生下来就被确定了户口性质，进而划定了社会身份和地位。这种确定不仅完全忽略了公民自己的意愿，而且事实上可能终身难以改变。并且这种确定具有血缘继承性，也即市民的子子孙孙世代是市民，而农民的后代则只能靠后天的努力去“跳农门”。其次，被标定了户口性质的公民在迁移和流动自由方面的选择性和自由度较低，要受到多方面的干预和阻挠。
人口迁移的基本原理指出：人有一种朝着生活条件优越、就业机会良好的地方转移的自发倾向。（注：见殷志静等著《中国户籍制度改革》，中国政法大学出版社，1996年版，第219页。）改革开放以来， 日益增多的进城务工经商的“农民工”，大量流向经济发达地区的“民工潮”、“盲流大军”等，正是这种倾向的有力诠释。所不同的是，这些“农民工”的流动，并非户籍管理意义上的迁移，他们难以取得城镇常住户口，只能是“客居”的打工族。另一方面，对城市居民而言，由于人们在心理上对所属城镇户口的依赖和崇拜，往往不愿意舍弃该种户口给他带来的既得利益（实际收益和心理感受）而去适应其他地区也许适合他的环境。只有户籍管理不再成为标定人的身份、限制人自由迁移流动的约束性樊篱时，人们才会更加自如地按照自己的意愿和需求去追求更高的比较利益。
户籍制度改革的时机已经成熟
经济和社会的发展为户籍制度改革创造了良好的客观基础。城乡有别的政策是隐形的户口利益的根本原因。随着粮食购销、住房、就业、社会保障等改革的深入，利益脱构成为现实，“金多多、银多多，不如城多多”的观念才能改变，城乡差别才能缩小。
当前随着改革开放的逐步深入，我国城乡经济发展和社会状况发生了深刻的变化。经济生活中不合理的利益关系已逐步得到调整和理顺。在城市，原有的优厚的福利制度正在逐渐淡化，城镇户口的“特权”正逐渐消失；在农村，社会化服务体系、农村市场等得到了长足的培育和发展，乡镇企业及小城镇建设的规模与实力日渐壮大，多层次的社会保障体系已开始建立。城乡分割的二元经济结构呈现出逐步一体化的趋势。
建立社会主义市场经济体制，企业拥有完全的自主权，市场对资源配置起主导作用，人们获得了更多的在异地就业与发展的机会，城乡人口流动因此急速加剧。近年来，在大、中城市和沿海发达地区，务工、经商或从事服务行业的外来人员已具有相当规模。有的苏南小城镇的外来人员与当地常住人中规模相差无几，他们的居住方式、居住目的、居住时间与常住人口日益接近，已成为城镇稳定性定居的一个庞大的新移民群体，尽管他们没有得到户籍制度的承认。这一方面表明了客观现实对户籍制度提出了新的要求，另一方面也表明现行户籍制度已难以调控劳动力资源的配置和城镇人口的规模。经济和社会的发展，为户籍制度改革创造了良好的客观基础，改革的时机已经成熟。
户口管理体制改革的构想
建立和健全新的户籍法规体系
首先，尽快制定颁布新的登记管理法律。现行的《户口登记条例》与当前的形势越来越不相适应，出台一部内容科学、体系完备的户籍法，已经是十分迫切的任务。户籍法的制定，必须既立足于当前国情，又着眼于未来。在立法精神上，以服务于社会主义市场经济建设，有利于对人和户和社会的管理，有利于社会生产力的发展，有利于缩小城乡差别和加快城市化进程为基本准则。在内容和体系上，既要有实体性的内容，也应有程序性的规定；既要注意内容的全面性、完整性，又要注意结构体系的合理、严密、科学；既要保证客观指导，又要便于操作。
其次，应制定一系列与《户籍法》相配套的法律、法规、规章。原有的法规、规章可视情况予以修改或废止。在不违背法律精神的前提下，允许各省（区、市）制定地方性户口管理法规或规章。应最终形成包括常住户口登记管理、暂住和流动人口登记管理、居民身份证管理、公民出生证管理、户口迁移、人口信息管理等各方面内容，由法律、法规、规章、地方法规、地方规章等各种效力等级构成的较为健全完备的户籍管理法规体系。
实行一元户籍登记
逐步取消农业、非农业、集镇自理口粮、当地有效（蓝印）居民户口等多种性质的户口类型，代之以全国城乡统一的不分户口性质的一元登记标准。具体登记标准，可以以公民相对稳定的实际居住地为依据。
实行一元化户籍登记以后，户口登记可以从区分和指定人的社会身份与地位的怪圈中走出来，变为单纯地确认、记载公民的居住地点、现实职业及各种自然情况。户籍登记只承担对人口和家庭登记注册的社会管理职能，不再与社会待遇与福利相关联。就业、教育、住房等各种社会利益的获得，排除掉户口分配机能，不再与户口性质挂钩。这样，将保证城乡公民在同一起跑线上公平竞争，并逐渐形成全国统一、城乡一体人口和劳动力资源按市场原则进行调节和配置的新机制。
合理调控户口迁移
户口迁移制度的改革是户籍制度改革中敏感而又棘手的一大难题。
从逻辑上讲，中华人民共和国公民户口实行一元化，彻底打破城乡分割的户口壁垒，将最终赋予公民自由流动、自由迁移的权利。就长远而言，这也是未来的必然趋势。但就目前和今后的相当长时期而言，户口迁移方面的规定，将不得不考虑经济、政治、社会生活等领域的诸多因素。例如，迁入地的实际承受能力问题，尤其是大城市、特大城市的承受力问题，城乡及不同区域的有序协调发展问题等等。也就是说，改革户口迁移制度并不是简单地放开迁移口子，完全放弃现行的迁移政策，而应区分城市规模，从其经济社会发展需要和综合承受能力的实际出发，确定人口机械增长计划，并将其纳入当地国民经济与社会发展计划。
根据我国国情的实际状况，我国确定了控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市的城市发展的基本方针，并在实践中走出了积极发展小城镇的这一具有中国特色的城市化道路。在这一方针指导下，近年来，我国在改革小城镇户籍管理方面作了大胆的尝试，初步形成了对小城镇户口迁移管理的新模式。在此基础上，1998年，国务院又批转了有关户籍制度改革的文件，加大了户籍改革的力度和步伐。至于镇以下人口向县及县以上城市流动，在一定时期内仍将实行国家对总量、结构、布局的宏观调控，保持其转移速度和规模同经济发展水平和城市承受能力相适应，但在力度上要放松得多。在具体操作上，实行以公民住房、职业和来源等主要生活基础为落户标准与政策、计划管理相结合，由迁入地统筹规划并控制。
加强户籍证件、簿册管理
户籍证件、簿册主要包括居民身份证、户口簿、底卡活页等，它们是确认公民身份的法定有效证件。其中，居民身份证的编号规则，颁发时间及使用范围等应进一步调整，使之更加适应于公民的各项社会活动。
身份证是国际上普遍采用的对成年人口颁发的证明公民身份的法定证件。我国实施居民身份证制度已有十数年，这一制度的实施是对户口管理工作的重大改革，使我国的户口管理从单纯的以户为单位的静态管理转为一人一证、人户结合的动态管理，为户口管理的证件化创造了条件，提高了人口管理的效益和效率。
但是随着改革开放的深入，流动人口的增加，居民身份证本身存在的问题日益显露出来。首先，在申领、换领、补领及签发环节上，尚不够严谨；其次，居民身份证的信息量尚有待增加。如持证人的血型、指纹等个人资料，目前反映不出来；第三，制作技术和防伪水平有待提高。上述问题，有待尽快改进和克服，提高其权威性、可靠性、实用性。此外，应增加居民身份证的使用范围，使其与居民的工作、学习、生活等日常活动更紧密地结合在一起。
公民出生证是公安机关对不满16周岁的未成年公民颁发的证明其身份的证件。随着社会的发展，未成年人参与社会生产、生活等社会活动日益增多。重视并加强对未成年人的身份管理，既有利于公民证件管理的健全和完善，也有利于更好地维护社会治安秩序，保护公民的合法权益。
健全户口管理机制，建立灵敏高效的人口管理信息系统
市场经济的发展，日益要求更健全完善的管理体制，对人口实现整体化、动态化和现代化的管理。为此，首先应健全城乡户口管理机构。比较可行的是实行市县公安局、派出所二级管理体制，居（村）民委员会协管。市县公安局主要负责所属地区户政管理工作的规划与组织实施，以及居民身份证制发、过境通行证签发等；派出所主要负责辖区内常住人口登记，日常迁入、迁出、出生、死亡等的申报审查，重点人口的列管。居（村）民委员会协助派出所管理辖区内的常住人口、暂住人口和流动人口，随时掌握人口的动态活动状况。同时，辖区内相关用人单位也应成为提供人口动态情况并协助管理的力量之一。
建立灵敏高效的人口信息网络，要求各基层部门对所有在其户口管辖区工作、生活、居住的人口全面登记，建档立卷，建立人口警务管理的信息系统，形成微机信息网络，加以科学分类以后，输入全国人口管理信息的电脑网络系统。
收稿日期：1999年2月16日
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