税收立法权纵向划分初探，本文主要内容关键词为：立法权论文,纵向论文,税收论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
税收立法权主要包括税法的制定和颁布、税法的解释、税种的开征与停征、税目的增减与税率的调整、减税、免税与加税的确定等方面的权力，如何在中央与地方之间适当划分这些权限，对一国的社会经济具有举足轻重的作用。
一、税收立法权纵向划分的理论分析
（一）税收立法权纵向划分的依据
公共产品的存在、市场的不完全竞争性及外部性导致市场失灵，要求政府介入经济活动并进行干预。而从效率性原则出发，政府的干预应分级进行。因为公共产品可分为全国性公共产品和地方性公共产品，地方性公共产品即指受益范围局限在某一个特定区域内的公共产品，由于各地居民对区域性公共产品的偏好各异，而地方政府相对中央政府而言更了解当地的情况，提供区域性公共产品更有针对性，因而可以避免由于中央政府提供区域性公共产品需统筹全局而造成的效率损失。分级财政与分级政府相伴而生，它要求各级政府应有与各自事权相对应的财权与财力，从而必然引起税收立法权在中央与地方之间的纵向划分。
（二）影响税收立法权纵向划分的因素
1.一国地域的大小及民族的多寡影响税收立法权的纵向划分。一国幅员辽阔，则各地的地理位置、自然资源、气候状况差异相对较大，各地的税源情况、纳税人对税收负担的承受能力及居民对公共产品的偏好也各不相同，适当赋予地方一部分税收立法权有利于地方政府正确行使职能，提供适合本地区居民需要的公共产品，同时因地制宜对本地区经济进行调节。
2.一国区域经济发展平衡与否影响税收立法权的纵向划分。区域经济发展不平衡对税收立法权纵向划分的影响是双面的，需要中央政府加以权衡。一方面，区域经济发展不平衡则各地的产业结构、生产效率、发展前景及居民的收入水平不同，会影响税源、纳税人对税收负担的承受能力及居民对公共产品的偏好，税收立法权的适当分权会提高政府提供公共产品、调节经济的效率；另一方面，区域经济发展的不平衡又形成了调节地区间收入分配的内在需要，要求加大中央集权和集中财力的程度，以通过中央对欠发达地区的转移支付等形式使各地区居民享受公共产品的权利趋于平等。
3.一国经济所处的不同发展阶段影响税收立法权的纵向划分。当一国处于经济起飞阶段时，由于市场机制尚不完备、基础设施比较落后，政府对经济不仅仅是一般干预，还承担着完善市场框架、建立市场规则、大力兴建基础设施等重任，要求政府以较大的力度介入市场，相对地方政府而言，中央政府此时承担这些任务更有效率；而当一国的经济较发达时，市场框架和市场规则已较为成熟，基础设施也已较为完备，此时中央政府承担的事务相对减轻，对地方适当地分权较有效率。
4.一国的政体组织形式影响税收立法权的纵向划分。国家的政体组织形式可以分为单一制、联邦制及邦联制三种形式，其中，邦联制的中央是作为各主权成员的协调机构而存在的，一般不具有税收立法权；单一制国家和联邦制国家虽然往往都存在多级政府，但单一制国家强调中央集权，而联邦制国家则倾向地方分权，这势必影响税收立法权的纵向划分。
二、税收立法权纵向划分的现实分析
（一）我国税收立法权纵向划分的现状
我国的税收立法权纵向划分存在的问题是规范的税收立法权过于集中，而不规范的准税收权——费权则泛滥失控。当前，我国省级的税收立法权只有：屠宰税、筵席税的开征停征权；城镇土地使用税、车船使用税、房产税、城市维护建设税等地方税实施细则的制定权与解释权；在规定税率幅度内具体适用税率的确定权；在中央规定的幅度内确定本地增值税、营业税起征点的权力等，其余税收立法权则基本由中央掌握。这种状况造成地方政府无法通过规范的渠道取得行使其职能所必需的资金，而中央对此的解决办法却是在正规的收入渠道之外另开一道预算外资金的口子。预算外资金俗称费，其中的大部分是凭借政府的权力收取的，具有强制性、无偿性、固定性，具有税的性质，是以费的外在形式存在的事实上的税收。但是由于其与生俱来的不规范性，它的开征、征收标准、管理、使用等方面存在很多问题，甚至在预算外资金之外又形成了不合法但却半公开存在着的制度外资金。这些预算外及制度外资金绝大部分由地方政府及其各部门掌握，与此相关的费权则往往超出了中央甚至地方财政部门的控制之外，形成事实上的财政资金的体外循环。这些问题要求我国在清费立税、改革地方税体系的同时，改革税收管理体制，取消不规范的费权，赋予地方适当的地方税收立法权。
（二）优化我国税收立法权纵向分权的建议
我国是一个幅员辽阔、民族众多的单一制国家，目前处于经济起飞阶段，基础设施落后，区域经济发展不平衡，这些因素要求我国在税收立法权的纵向划分上应当以集为主，集中有分，即以中央集权为主，但又必须赋予地方部分地方税的税收立法权，从而达到集与分的平衡，提高政府干预市场的效率。具体设想如下：
1.对部分对国民经济影响较大且税基流动性较大的地方税，如营业税，其开征停征权、税目的增减权、税率浮动幅度的确定权、减税免税和加税的权力都应由中央掌握，地方拥有在中央确定的税率浮动幅度内确定本地区适用税率的权力。
2.对部分税基较固定的地方税，如土地税、房产税等，应赋予地方政府在中央制定的较大的税率浮动范围内确定本地区不同地域的适用税率，以及在中央限定的条件下减税、免税和加税的权力。
3.对部分用途具有特定性的地方税，如城市维护建设税等，其开征停征权由中央掌握，税目税率的调整权、减税免税和加税的权力则归地方所有，但其征收方案须报中央备案。
4.允许地方开征部分地方色彩浓厚的地方税，这些税种的开征停征权、税目税率的调整权、减税免税等权力都属于地方，其征收方案亦须报中央备案，但当中央在全国范围内开征类似税种时，地方开征的这些税种自动废止；当中央认为这些税种妨碍社会经济的发展时，可通过法律程序宣布其无效或将其废止。
对税收立法权进行以上划分，一方面可以保证中央的权威，强化中央政府的宏观调控，避免因地方各自为政而可能引起的地区间低税竞争扭曲资源配置从而造成效率损失的现象；另一方面亦可以调动地方的积极性，使地方政府可以因地制宜地运用税收政策调节本地的社会经济，合理配置当地资源，提供符合本地居民需要的公共产品。
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