泛珠三角区域政府的合作与创新，本文主要内容关键词为：泛珠三角论文,区域论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D67 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—7326（2007）01—0042—09
2004年6月3日，泛珠三角区域政府行政首长在广州签署了《泛珠三角区域合作框架协议》，这意味着中国迄今为止规模最大、范围最广的区域经济合作的正式启动，也标志着中国区域政府体制最大的合作框架正式形成。泛珠三角区域政府合作是泛珠三角区域经济社会发展的必然趋势，也是泛珠三角政府应对经济全球化、区域化，解决区域公共问题的必然要求和现实选择，必将极大地推动泛珠三角区域各省区经济社会的全面发展，增强区域的整体实力和竞争力，推动中国—东盟自由贸易区和亚太区域合作的发展，也将为中国政府探索一条区域间政府合作的创新之路。本文拟从区域公共管理的视角研究泛珠三角区域政府合作的背景和现状，并进一步探索泛珠三角区域政府在合作上的创新。
一、泛珠三角区域政府合作的背景
（一）泛珠三角区域政府合作的宏观背景
在传统农业社会和工业社会条件下，社会的公共问题相对单一，公共事务比较简单，因而民族国家内部的一个地方政府能够较为得心应手地去解决和处理内部公共行政问题，生产和供给相应的公共物品和公共服务，而无须寻求外部支援和相互合作。但是，第二次世界大战结束以来，特别是人类迈入21世纪以后，世界全面过渡到一个信息社会和知识经济时代，接踵而至的便是经济全球化、区域一体化、社会信息化、市场无界化的高歌猛进。在这样一种全新的政治行政生态格局下，纷繁杂芜的动因交织在一起，使民族国家或地区诸多的传统“内部”社会公共问题与公共事务变得越来越“外部化”和“无界化”，跨国或跨行政区划的“区域公共问题”大量滋生，并有复杂化、多元化和规模化之态势。以往一个国家和一个地方政府进行的单边公共行政已经无法面对大量的“区域公共问题”，如何生产和供给“区域公共物品”，解决区域经济发展中的投资与贸易、资源配置、环境治理、公共卫生、公共安全等区域公共问题，成为区域政府所面临的严峻挑战。因此，双边或多边的区域政府合作或联合治理便提上议事日程。
当今世界的区域政府合作趋势突出地表现在两个方面，其一是已形成的欧盟、北美自由贸易区在不断拓展其范围。在欧洲，以欧盟为核心的联合体将变成拥有至少30个成员、占全球GDP40％、贸易量50％的最大经济体；在美洲，以北美自由贸易区为核心，将发展成为至少有15个国家参加的美洲自由贸易区。二是许多新的区域联合组织正在孕育和完善，如在非洲，以南部非洲经济与货币联盟为基础的一体化安排将会进一步实施；在南亚，南亚区域合作联盟将会加快建立与实现自由贸易区方案；在东亚，日本、韩国都将更积极地参与签署若干个自由贸易协议，建立自由贸易区。显然，随着区域经济一体化的发展，区域政府的合作已成为经济全球化时代的重要发展态势。
在经济全球化的进程中，中国政府也面临着新的机遇和挑战。2001年中国正式加入世界贸易组织；2002年与东盟签订了协议，启动了中国与东盟的合作；2003年与香港、澳门分别签订了CEPA协议；国内的“长江三角洲”、“珠江三角洲”、“环渤海湾”等经济区域合作也蓬勃发展。在这种背景下，地缘相邻、人文相近、利益相关的泛珠三角区域经济合作和政府合作的形成无疑加快了中国区域合作的步伐，推动了中国区域经济社会的发展，也将成为推动整个东亚经济一体化的枢纽，成为中国区域政府合作的实践范例。
（二）泛珠三角区域政府合作的历史基础
1.“珠三角”合作。
西江、北江、东江交汇处的佛山、江门、中山、东莞、南海、顺德、三水、高明、开平、台山、新会、鹤山、恩平、番禺、增城、宝安、斗门等县、市、区一带，习惯上称为“小珠三角”。这里毗邻港澳，又是侨乡聚集之地，有着得天独厚的人文地理优势，一直是对外交往和经济发展方面的排头兵。1994年7月，广东省委、省政府明确提出珠江三角洲地区要成为广东首先实现现代化的一个大经济区。同年10月，中共广东省委七届三次全会决定制定建设珠江三角洲经济区现代化的整体发展战略。1995年6月初，广东有关部门根据珠三角经济区发展战略，完成了《珠江三角洲经济区城市群规划》的制定工作。该规划展示的珠三角都市圈建设的战略布局是，“以珠三角有机协调的城市群为整体，以广州为核心，以广州至珠海和广州至深圳的发展线为主轴，建设大广州和珠江口东岸、西岸3个大都市地区，建立都会区、市镇密集区、开敞区和生态敏感区4种用地类型的空间协调发展模式。”这一布局勾画出以广州为领头，以分别位于珠江口东、西岸的深圳、珠海为两翼终端的雁行发展蓝图。从此，珠三角经济发展战略正式付诸实施。这一发展战略卓有成效地推动了珠三角经济的持续飞跃和都市圈现代化建设的整体发展。珠三角都市圈的整合有力地促进区域经济的整体发展，迅速缩减了珠三角经济区与港澳地区的经济落差，奠定了其在全国经济发展的领先地位。
2.“大珠三角”合作。
“大珠三角”是广东加上香港及澳门，也可以称之为粤港澳合作。中国改革开放之初，粤港澳就开始了民间的“前店后厂”式的合作。此后，随着经济的发展，粤港澳出现了愈演愈烈的竞争，彼此掣肘的现象时有发生。香港是国际金融、物流及专业服务中心，珠三角则是世界一流的生产制造业基地。香港在经济持续低速中重新审视自己的定位，认识到还是要通过金融商贸等服务业来振兴香港，“融入珠三角”成为香港民间各群体最强烈的呼声。广东民间也热切呼唤利用香港澳门服务业的优势来提升自身制造业的素质，实现三地内涵式发展。
1997年和1999年香港和澳门相继回归祖国，翻开了粤港澳关系史新的一页，标志着“大珠三角”的政府间合作迈入了一个崭新的历史时期。尤其是2003年6月29日CEPA（《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》）的签订，意味着“大珠三角”的融合和发展走向了更宽的领域、更高的层次。（“大珠三角”区域政府合作概况见表1）
以粤港澳为主体的“大珠三角”，目前经济总量达3700多亿美元。仅以香港、澳门、广州、深圳和珠海5个市计，其面积不及长三角的1／9，人口只有长三角的1／3，2002年的GDP比长三角15个城市的总和还多590亿元，实际利用外资占全国的50％。
3.泛珠三角的交流与合作。
泛珠三角区域各地以珠江水系为纽带，双边或多边的合作与交流由来已久。最初是以民间的商务交流、学术团体之间的交流、慈善组织的互助、文化团体的访问演出、体育运动为主，随着改革开放的深入，交流合作逐渐深入广泛发展，方式也逐渐多样化，并慢慢扩展到政府层面。从1958年中央划分经济协作区开始，位于华东经济协作区的安徽、福建、江西，位于中南经济协作区的湖南、广东、广西、位于西南经济协作区的四川、贵州、云南就开始有了初步的交流和合作。1984年由四川、云南、贵州、广西和重庆五省区组成的“西南地区经济协调会”是我国改革开放以来创立最早、坚持至今的区域经济合作组织。自创建以来，已经成为西南地区联合开发和对外开放的平台，在交通、市场、生态保护与环境建设、旅游和能源等方面都取得了良好的合作成果。1988年在国家计委的支持下，广东、广西、贵州省（区）政府1998年签订《关于合资建设天生桥水电站的协议》，开始开发红水河流域，拉开了实施“西电东送”战略的序幕。可见，从“珠三角”到“大珠三角”、到以往泛珠三角区域间各种层面、各种形式的交流合作，已为泛珠三角区域政府合作奠定了良好的基础。
二、泛珠三角区域政府合作的现状
泛珠三角区域是新中国成立以来规模最大、范围最广，在不同体制框架下的新区域组合。区域内存在四种类型的行政区划：一是一般的行政区域，即除海南外的八省；二是经济特区，即海南、深圳、珠海、汕头、厦门五个经济特区；三是特别行政区，即香港和澳门特别行政区；四是民族区域自治区，即广西。在发展梯级上，港澳是国际性城市，为第一梯级；闽粤是沿海发达地区，为第二梯级；其他7省区中有6省区（除湖南省外）属中西部发展中省份，为第三梯级。在市场经济的发展程度方面，东部地区市场化程度较高，中西部较低。珠三角地区的市场化水平虽远高于区域其他省份，但相对于港、澳仍有较大差距，市场经济体系仍不健全。在中央的政策倾向上，区域内的五个经济特区在税收、土地使用、产品销售、外汇管理、海关管理等诸方面享有政策优惠；香港、澳门回归后，拥有“港人治港、澳人治澳”的高度自治权，除外交、国防归中央政府管理以外，其他事务均由特区政府自行管理；四川、贵州、云南、广西可得到中央实施西部大开发战略的政策优惠，如加大建设资金投入力度，优先安排建设项目，加大财政转移支付力度，加大金融信贷支持，实行税收优惠，实行土地和矿产资源优惠政策等。显然，泛珠三角区域经济社会发展差异明显，区位独特，经济、资源互补性强，其合作具有强大的生命
泛珠三角区域合作的形成和发展，是“市场运作，政府推动”的结果。在这一过程中，政府的作用举足轻重。中央政府、“9＋2”各省区政府为泛珠三角的区域合作创造了良好的发展环境，紧紧围绕构建统一的市场体系、破除各种体制性障碍这一中心议题，在政策规划、基础设施、产业发展、资源开发等领域建立了合作平台，推动着“9＋2”合作向务实、纵深方向发展。
（一）泛珠三角区域政府合作主要制度安排
1.论坛和合作洽谈会。泛珠三角区域合作有两大平台，一是泛珠三角区域合作与发展论坛；二是泛珠三角区域经贸合作洽谈会。论坛与合作洽谈会由福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南省（区）人民政府和香港、澳门特别行政区政府共同主办。国家发展和改革委员会、商务部、国务院港澳事务办公室、国务院发展研究中心担任论坛指导单位。论坛按照“联合主办、轮流承办”的形式，原则上每年举办一次，目前已经成功地举办了三次。
2.高层联席会议制度。1998年3月30日，在中央政府的重视和大力支持下，香港特别行政区政府与广东省政府联合召开两地高层联席会议。迄今为止，已经举行了7次会议，在跨境基础设施、口岸通关时间等方面取得不少进展，解决了不少实质性问题。随着泛珠三角区域间的合作与交流的全面展开与深化，高层联席会议制度也逐渐多样化，从行政首长联席会议发展到发改委主任联席会议、文化合作联席会议、农业合作联席会议、食品药品监管合作联席会议等，联席会议的形式也渐趋稳定。下面以其中的行政首长联席会议制度和秘书长协调制度为例具体介绍联席会议制度的安排。
行政首长联席会议制度由九省（区）人民政府和香港、澳门特别行政区政府行政首长组成。其职责是研究区域合作规划，研究解决区域合作中需要协调的重大问题，审议、决定区域合作的重要文件，根据秘书长协调会议提出的建议，研究决定下一届论坛和洽谈会的承办方。各行政首长负责部署和推动本方参与区域合作的各有关方面工作；对本方参与区域合作的战略、规划、工作方案以及重大合作项目作出决策；向联席会议提出推进区域合作建议和需要提请联席会议解决的事宜。联席会议原则上每年举行一次年会，年会在泛珠三角区域合作与发展论坛举办期间召开。在行政首长联席会议下设立秘书处，执行行政首长联席会议的决定，负责协调秘书长协调制度、各成员方日常工作办公室、部门衔接的落实和制度运作，起草、报送、印发区域合作有关文件等。目前泛珠三角区域合作行政首长联席会议秘书处已经开始运作。[1] 2004年7月在四川召开了秘书长会议，确定了以定期召开秘书长会议作为协调合作事宜的机制。其职责是负责协调“9＋2”之间有关需要政府协调的具体合作事宜；负责协调各方参与“9＋2”论坛与经贸洽谈会需要政府协调的具体工作事项；指导政府各有关部门衔接落实推进合作的具体项目及其他有关工作，并进行检查督促；每年定期或不定期向行政首长报告“9＋2”政府合作过程中的有关情况和需要确定的问题；为行政首长联席会议年会作准备。
3.日常办公制度。如果说前两种安排都是为区域合作提供的非常设性会晤制度，那么，随着区域合作的纵深发展和区域事务的增多，需要有一个常设性机构来推进具体工作，泛珠日常工作办公制度就是这样的安排。九省区日常办公室设在发展改革委（厅），香港、澳门特别行政区政府确定相应的部门负责。其工作职责为加强与本地区有关部门的沟通、联系，掌握本地区推进区域合作情况，研究提出加快推进区域合作发展的政策、措施及建议；编制本地区参与区域合作的发展战略、发展规划、工作方案；向政府秘书长或港澳特别行政区政府相应官员反映区域合作的进展情况，并就推进区域合作问题及时向各方政府提出思路和对策以及其他工作建议；负责政府秘书长协调会议的筹备、组织工作；负责跟踪落实政府行政首长联席会议及政府秘书长协调会议确定的各项事宜；加强各方日常工作办公室之间的工作协调，研究组织推进合作的具体措施；建立信息交流制度，共同办好泛珠三角区域合作与发展官方网站。工作会议由当届论坛和洽谈会承办方的泛珠三角区域合作日常工作办公室主任召集或发展改革委主任联席会议常任主席召集，不定期举行推进泛珠三角区域合作日常工作办公室会议，同时召开发展改革委主任联席会议。遇特别事项，经协商，可召开临时会议。[2]
4.部门衔接落实制度。协议达成后的落实问题一直是困扰我国区域合作的一大主要障碍。为此，泛珠区域内各方强化了落实制度，如责成有关主管部门加强相互间的协商与衔接落实，对具体合作项目及相关事宜提出工作措施，制订详细的合作协议、计划，落实《泛珠三角区域合作框架协议》提出的合作事项。强调对政府行政首长联席会议决定的与本部门有关的事宜制定互相衔接的具体工作方案、合作协议、专题计划；组织本部门编制推进合作发展的专题规划，制定本部门参与区域合作的工作方案；组织实施本部门参与区域合作的战略、规划；协调本部门与其他部门及外地在区域合作中的有关事宜；各部门定期向各方的日常工作办公室反映合作事项的进展、工作建议和存在问题，必要时直接向政府秘书长、港澳特别行政区政府相应官员、或行政首长反映有关情况；不定期召开合作区域内对口部门衔接协调会议，衔接落实有关合作事宜。[3]
（二）泛珠三角区域政府合作的主要方式
1.学习考察。各省、区不定期组织各种各样的学习团、交流团，由主要领导带队，到有关省、区进行参观、访问、学习、交流。比如2004年2月22日，广西党政代表团抵广州，对广东进行为期7天的访问，目的在于推进两省更紧密的合作，并建立两省区政府互访制度、围绕双方重大合作事宜进行友好协商。2004年4月13日，广东党政考察团到广西、湖南进行为期10天的考察，目的是“学习经验、促进合作、增进友谊、共同发展”。[4] 类似的交流学习不仅在省级层面，在地市级层面也广泛存在。如为了学习借鉴珠江三角洲在工业集中发展区（工业园区）规划、建设、管理方面的成功经验和做法等，成都市经委于2006年3月6日赴广州、佛山、东莞、深圳、中山等城市进行学习考察。[5] 目前这种考察交流已成为区域内各方寻求互利合作的一个重要渠道。
2.对口支援。如2005年6月以来，广东为广西河池市1000例白内障患者除去心中阴霾，送去光明。广东省残联捐款25万元，专门派去广东“复明2号”流动眼科手术车和医疗队，免费为大化瑶族自治县贫困白内障致盲患者施行复明手术。香港盲人辅导会行政总裁陈梁悦明女士捐赠给内地12台流动眼科手术车。香港的演艺界明星们也纷纷献出爱心。[6] 这种对口支援除了体现为发达地区对欠发达地区的援助支持以外，也体现为不发达地区在自然资源等方面对发达地区的支持。如深圳市委市政府经过与贵州省委省政府的协商沟通，获得贵州在西电东送计划外增送5亿千瓦时电量的支援。
3.干部交流。比如深圳市长调任至湖南任副省长，广东省委组织部也从2004年开始从珠三角地区选拔一批优秀的年轻干部到粤东、粤西和粤北地区的县级党政领导班子任职。湖南省则选派干部到广东等地区挂职。近年来，湖南省共选派了200多名县处级干部到广东等沿海发达地区挂职锻炼。[7]
4.信息共享。目前广西、四川、云南等地已经陆续推出新闻发言人制度。广东全省共建设了2300多个政府网站，设立了政务公开、网上办公专栏，以资源整合为基础，初步建立了全省社会保障信息系统、企业信用信息网系统、交通安全信息共享系统等一批跨部门、跨地区的重大信息化项目。在信息合作方面，粤港合作构建的珠三角空气监控系统，实现了空气质量的数据管理和信息共享的平台。粤港有效利用双方传染病、突发公共卫生事件的相关信息，实现技术和信息资源共享，并在互邀观摩卫生应急演练等方面达成共识。2004年9月，泛珠三角区域各地建立并开通信息互通平台。这个信息互通平台，整合和及时发布泛珠三角各省会城市的政务、社会、经济贸易、技术咨询、商品供求、招商引资、旅游、交通等各方面政策法规、办事信息和动态信息，以泛珠三角省会城市门户网站的形式面向企业和公众提供一站式的信息服务，促进省会城市政府之间的信息交换和共享，实现跨省区的信息互动与合作。在此基础上，逐步建立跨省区的、全方位的、统一的政务协作服务平台和电子商务应用平台。同时，泛珠三角区域各地政府还通过举行各种形式的洽谈会，为企业、社会各界创造交流沟通的机会。如2004年5月在香港会展中心开展粤港经济技术贸易合作交流会；2004年4月13日在广西举行粤桂两省区经贸合作会等，都是泛珠三角地方政府积极为企业搭台唱戏的例证。
5.项目合作。这种方式往往是针对难以由地方政府单独解决的某一具体区域性公共问题，如跨区域公路、水利建设、环境保护、公共安全等。一般是通过地方政府及相关职能部门就某一方面的事项通过协调后签订协议来组织区域的合作。如对能源和资源的短缺进行的协调；对一些行业跨省／区联合进行协调；对资金的相互融通或拆借进行协调；对一些跨省／区的基础设施建设或河流湖泊整治工程进行协调等等（详见表2）。
表2 泛珠三角区域政府签署的具体合作项目
上述分析表明，泛珠三角区域政府的合作正在向规范化、制度化的方向发展，其合作无疑为泛珠三角的经济合作创造了良好的发展环境和制度平台。当然，毋庸讳言，由于泛珠三角区域政府的差异性较大、合作的法制基础薄弱、民间力量的参与不足，政府间的合作机制和执行力等尚有待加强，因而总体上看，目前泛珠三角区域政府合作还存在一定的障碍和不足。
三、泛珠三角区域政府合作的创新
毫无疑问，21世纪是区域公共问题层出不穷的世纪。这对泛珠三角区域政府的合作提出了新的需求与挑战。因此，泛珠三角区域政府合作的创新成为进一步推动泛珠三角区域合作的必然要求。笔者认为，这种创新的基本路径包括：
（一）合作理念的创新：从行政区行政到区域公共管理
区域政府合作的制度创新，首先要突破以单位行政区划的刚性约束，确立区域公共管理的新思维。行政区划设置往往可能是出于政治上的考虑，而不是为了便于对公共事务的管理。比如，历史上河流往往被用作天然的地域边界，但从公共管理的视角来看，这种边界划分显然是最糟糕的做法，它意味着两个独立的辖区就共有的公共品分别做出决策，而决策结果由双方共同承担。[8] 行政区划严格限制着地方政府的管辖地域，政府并不能有效地提供跨越地理疆界的公共物品与服务。它要么太大——包括了不受影响的人以致资源浪费及低效率，要么太小——无法将受之影响的整个公众包括在内，从而有可能忽略某些利益。
作为经济全球化和区域一体化的产物，区域公共管理因应了市场化、工业化和现代化的需要。区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向，而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”的弊病，奉行“区域性治理”的理念，将跨越行政区地理界限的“外部性”问题通过区域联合或某种集体行动而有效内部化。这意味着公共行政不再以地理疆界划分治理范围，而是以公共事务为中心形成一种复合的治理结构。因为公共事务是多层次的，这种治理结构也是多层次的，从某一社区内的一口井的使用到亚国家组织（如公共协会和城市政府）的事务，到跨国事务（如商业网络），到区域性事务（如欧盟事务），乃至超国家事务（如联合国事务）。
（二）合作模式的创新：从各自为政到联合治理
随着跨行政区交往与交流的日益频繁，各地的共同利益领域不断扩大，地方内政与地方外政之间的界线已经不再清晰，许多问题都日益上升到跨行政区层次，某一地的问题很多时候单纯依靠本地的力量是无法解决的。单凭一地的资源和市场，以及完全由某一地方政府独自操作、在其地域范围内组织活动，已经很难整合必要的资源，实现成功的经济发展。各地无法仅仅根据本地的需要和条件来设定发展目标而置其他地方利益于不顾，而必须越来越多地从区域、国家乃至全球的角度来选择本地的发展目标。各地都因区域公共问题而形成了相互依存的命运共同体，每一个地方政府都受到其他地方政府行为的影响，政策选择的结果都部分地取决于其他参与者所作的选择，收益也部分地取决于其他成员的行为。因此，双边或多边的区域政府合作或联合治理便提上议事日程。
新的环境、新的任务需要各地方政府团结起来，充分发挥各自优势，形成有效的优势互补，增强某一区域的整体竞争能力。地方政府认识到，其他地方政府的存在对自己而言是具有战略价值的，应当加以有效利用，竞争伙伴的“核心能力”可以与地方政府形成有效的互补，从而增强地方政府的整体竞争能力。通过联合治理，能够减少未来对抗的威胁，也有助于避免合作伙伴的资源被其他竞争对手利用。各地政府的协调与合作也有助于节约交易费用，促进经济与社会发展。
（三）合作机制的创新：从科层制到网络制
诚如著名学者约瑟夫·S.奈、约翰·D.唐纳胡所指出的：“全球性的最大特点是网络性，因此，这些治理机制也应当是网络性的，而不是等级制的。”[9] 与科层制不同，网络机制一方面强调由于政府能力的局限性，对公共事务的有效治理势必要求不再以国家或政府作为唯一行动主体，而要将跨国企业与非政府组织等“私营部门”乃至自组织的公民个人也纳入到公共行政主体之中。另一方面，各合作者之间是相互选择的伙伴之间的双边关系，包含着相互信任和具有长期远景的合作以及得到遵守的共同行为规范。它建立在交易互惠的基础上，主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系，确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。另外，在公共权力的运行向度上，网络倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威，彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。参与者之间“并不具有任何的权力平等，只是意味着权威是分散的”。[10] 权威中心的分散化能够代表多样化的利益团体，能够更好地将区域公共问题中各种利益相关者的呼声反映出来，可以更好地修补不同决策机制产生的偏差，保障政府合作的顺利进行。因此而形成的局面是，每一公共事务都具有相应的权威中心，这些权威中心彼此交叉重叠，共同构成一种公民自主自我服务与民营、政府服务相结合的复合的网络治理体系。
在当前我国区域合作中，主角仍是中央政府和各级地方政府，来自社会和民间的力量未有积极参与。尽管很多人认识到区域公共问题的解决应当留给市场和社会，但事实上市场是否有自由去按照自己的意愿进行合作选择仍值得怀疑。区域合作问题的关键在于为市场和社会的自发合作创造和提供适当的制度框架，让它们能够自由地寻找自己觉得最为必需、也最为合适的资源。至于它们是否选择合作，以及是否按照政治家或学者们的意愿进行区域合作，则不应该受到干涉。
（四）合作规范的创新：从人治到法治
目前，我国法律关于政府合作的具体规定非常薄弱，只明确了各级政府对其辖区内事务的管理及上级机关在跨辖区事务中的角色，而没有涉及区域合作包括政府间合作的问题。合作往往受到领导个人意志的重要影响，靠地方领导人推动，领导人的意志在区域政府间合作是否能够推行以及推行到什么程度上起着非常关键的作用，这就使得合作缺乏法制的保障，一旦领导变更便容易使合作机制架空。
从美国的做法来看，早在1787年美国宪法中就明确了州际协议的法律地位，各州之间受契约的约束，类似于商业交易中双方或者多方当事人受契约约束一样。20世纪20年代州际协定开始广泛地适用自然资源的保护、刑事管辖权、公用事业的管制、税收和州际审计等领域。[11](P696) 从1941年到1969年，美国颁布了100多个州际协定，[12](Pvi) 在这个时期，各州由被动变成主动，纷纷把州际协定看作是政府间合作的有效途径。为了保证州际契约的法律效力，美国宪法和相关法律规定州际协定的效力是优先于成员州之前颁布的法规，甚至也优先于之后新制定的法规，[13] 一旦参加了州际协定，各州就不能随意的单方面修改或者撤销该协定。每个州际契约的条款中同时明确了该契约的执行机构。
欧盟国家的区域政策也是有法可依的，它严格建筑在宪政和相关的法律条文上。可以说，完备的法制是欧盟区域合作发展的基石。欧盟的成员国也都制定了促进区域合作的法律体系。德国的联邦宪法规定，联邦政府与州政府之间是一种相互协调的关系，在地区经济发展中联邦政府必须担当占50％比重的任务。德国的“地区经济的框架计划”，更被誉为德国地区合作的圣经。
借鉴国外区域合作的经验，为进一步提高我国区域政府合作的权威性，建议我国政府在有关的法律、法规中加入“促进区域经济社会协调发展，调控区域差距”及“明确省（区）际协议的法律效力”等条文，以明确这种协议对缔约各方的约束力。同时，根据合作的具体领域成立相应的执行机构，全面贯彻落实相关协议，以切实提高政府合作的执行力。
（五）合作政策的创新：从内部政策到区域公共政策
传统上我国中央政府或地方政府，只有面向国内或地方的内部政策，缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要实现政府间的有效合作，需要实现从内部政策到区域公共政策的转变。
一是要实行区域政策一体化。区域政策一体化是指政府通过调整、协调原有政策来减少由于管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前，国际上的区域一体化安排（Regional Integration Associations），如欧盟（EU）、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定（CER）在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调，以及对外国管理体制和达标评定程序的认可三种模式，国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益，主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争，将外部溢出效应“内部化”，作为对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等。[14](P95—117) 为实现我国区域政策的一体化，应进一步全面清理实行地方保护和市场封锁的地方性法规和政策，创造公平竞争的市场环境；开放商品市场，消除限制商品流通的地区障碍，实行区域内市场一体化，对在区域内流通的其他成员方商品，实行同等待遇；建立规范公平的质监认证制度，各方不得有排他性和歧视性规定；改善市场主体准入环境，打破市场主体准入的地区封锁，打破所有制限制，鼓励各种不同所有制企业、不同经济成份的经济组织在区域内开展经济合作等。
二是要实行良性的区域竞争政策。在现代市场经济条件下，竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟，竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱，因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为，保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而，我国目前的竞争政策的法律基础很不完善，除《中华人民共和国反不正当竞争法》（1993）第七条和第三十条有相关限制不正当竞争的条款外，很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此，要规范地方政府间竞争，消除地方保护主义现象，必须完善区域竞争政策，建立调解企业在不同省区贸易与投资的争端解决机制，并逐步形成统一的投诉、调解、仲裁机制等。