服务型政府异化的学理原因浅析，本文主要内容关键词为：学理论文,原因论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
服务型政府建设在我国已经从理论探讨进入到实践创新阶段，并且取得了较为丰硕的成果，但同时也出现了服务型政府建设异化的现象。异化（Alienation）是一个哲学术语，指自己的素质或力量转化为跟自己对立、支配自己的东西，或指“事物性质朝着相反方向发展变化的趋势和结果”[1](p154)服务型政府的异化是指服务型政府模式的实践运行出现与服务型政府本来的性质相背离的现象和趋势，如：重形式轻内容、重承诺轻实效、重措施轻落实、重服务轻监管等。也有人从政府提供的服务本身来分析，认为异化有三种形态：第一种异化形态是差别服务；第二种异化形态是强制服务；第三种异化形态是不对称服务。[2](p41)
造成服务型政府在实践中出现异化的原因很多，如体制原因、主观原因、习惯原因等等。本文拟就服务型政府异化的学理原因试作分析。
一、学理原因之一：本末倒置
我国的服务型政府建设，已经不同程度地存在着为服务而服务、搞形式主义，甚至为了服务而不计成本等问题，实际上就是本末倒置，就是追求服务表象而忽略了服务型政府的本质。
何谓服务型政府？不同的学者有不同的说法，有人认为：所谓服务型政府就是提供私人和社会无力或不愿提供的却又与其公共利益相关的非排他性服务的政府。有的学者认为：服务型政府是指政府由原来的控制者改变为兴利者和服务者，意味着施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定；政府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务；管理目标由经济领域转移到公共服务领域。[3](p16)学术界引用较多的是国家行政学院刘熙瑞教授对服务型政府的定义：所谓服务型政府，“它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”[4](p5)在行政的价值取向上，服务型政府也就是为人民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨。[5](p59)与传统的管制型政府模式相比较，其差别的核心之点在于：究竟是官本位还是民本位？究竟是政府本位还是社会本位？究竟是权力本位还是权利本位？[4](p5)
尽管学界对服务型政府的界定多种多样，但反映出的理论本质可以概括为：坚持以人为本的执政理念，强化和突出政府的公共服务职能。
任何一种政府模式（无论是统治型、管制型还是服务型）在实践中的应用都会在四个层面上展开：理念层面、职能层面、制度层面和操作层面。从实践意义上讲，前三者是根本问题，这些问题没有解决和落实到位，服务型政府建设就会像没有线的风筝，随意飘零，迷失方向。服务型政府建设的实践之本是各级政府及其工作人员（尤其是领导者）树立新的行政理念、转变政府的职能和建立对应的制度平台。
首先，从理念上看，服务型政府要求各级政府和官员必须树立民本位、社会本位、权利本位的思想，即人民是国家的主人，政府的权力来自于人民的让渡，政府为人民服务是天职，人民的利益至上，政府必须全心全意为人民服务，实现社会公共利益的最大化。正如珍妮特·V·登哈特和罗伯特·B·登哈特在《新公共服务——服务，而不是掌舵》一书中所说：公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责。换言之，将公民置于首位。[6](p21)只有树立了这些与服务型政府相适应的思想观念，才能保证行政的正确价值取向。树立科学的执政理念是服务型政府建设的核心问题。
其次，要转变政府职能。政府自产生之日起，就承载着多种职能，如政治职能、经济职能、管理职能等等，但在不同的历史时期和政府模式下，政府职能的重心是不同的。在统治型模式下，政治职能是政府的首要职能和中心职能，政府的所有行为都是为了实现有效的政治统治；在管制型模式下，经济职能是政府的首要和中心职能，政府试图通过对经济领域的干预和控制，达到发展经济的目标；在服务型模式下，公共服务职能成为政府职能的核心。由于市场经济体制的建立和逐步完善，加之社会自组织能力的进一步提高，政府对经济发展的直接干预和大包大揽已经成为阻碍社会和经济发展的因素，只有将政府职能及时转换到公共服务中来，政府通过提供公共服务和基本的公共产品，用以解决每一独立的市场主体所不能解决的许多公共问题，包括公共政策、公共设施、公共安全、公共卫生等等，保证和维护正常的社会经济秩序，实现经济社会的协调发展，从而更有利于维护社会公平和社会正义，有效地实现政权巩固的目的。在影响服务型政府建设有效性的诸多因素中，职能的及时转换是重要保障。没有职能的转换，无论什么样的执政理念都会失去实现的载体。
再次，建立服务型政府的制度平台，即建立和完善各种公共服务实现的有效机制。机制是政府公共服务职能最终转变成公共利益的制度平台，是政府公共服务行为的规制设计和行动指南。目前，服务型政府建设急需建立起以下机制：一是法律机制；二是科学的决策机制；三是公民参与机制；四是服务行为的规范机制；五是监控机制（评价和责任机制）。
服务型政府建设中出现本末倒置的异化现象，就是因为各地方政府在没有解决以上三个根本问题的前提下，盲目地甚至是急于求成地追逐单纯的服务表象，舍本逐末，影响服务型政府建设的有效性。
二、学理原因之二：浆舵之误
西方“新公共管理”的理论和实践对我国近几年来的服务型政府建设产生了巨大影响，其作用力从我国几乎是铺天盖地的有关服务型政府建设的理论著述和各级政府的操作方案中即可窥见一斑。但由于“新公共管理”的浆舵之分本身的局限性，导致在服务型政府建设中出现了与以上分析的“本末倒置”恰好相反的另一种异化现象——“浆舵之误”，具体表现为公共政策的制定与执行关系处理不当，一是重政策和制度制定轻执行落实；二是政府大包大揽，轻服务型政府建设的民主性特征。
政府管理的浆舵之说源于西方“新公共管理”理论。自美国行政学家威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，主张政治与行政分离，第一次明确提出将行政管理作为一门独立的学科研究以来，行政学经历了多次研究范式的转换。兴起于欧洲，并很快风靡西方国家的新公共管理运动，可谓是自20世纪80年代以来最有影响力的政府管理范式的实践活动。“新公共管理”从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”（人的理性都是为自己的利益，都希望以最小的付出获得最大利益）的假定中获得绩效管理的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本—效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等等。同时，“新公共管理”又从私营管理方法中汲取营养。“新公共管理”认为，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。如私营部门的组织形式能灵活地适应环境，而不是僵化的科层制；对产出和结果的高度重视（对私营部门来说，产出就意味着利润，而在高度竞争的市场环境中，要获取利润就必须给顾客提供高质量的服务，同时尽可能地降低成本），而不是只管投入，不重产出等等。基于此，“新公共管理”理论提出了两个重要的理念：管理的自由化和管理的市场化取向。“新公共管理”的这些理念在奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中得到了提炼和普及，成为“新公共管理”理论的精髓：企业家政府理论。他们提出了构成企业家政府理论之基本的十条政府改革原则，其中第一条就是：政府应集中精力“掌好舵”（即做好决策工作）而非“划好浆”（即做好具体的服务型工作），以便居高临下，用政策吸引竞争者，保持最大的灵活性来应对变化着的环境，出色地扮演好自己的角色。
浆舵之分的理论局限性来源于政治与行政二分法的局限性，尽管二分法对行政学的研究和更清晰地探讨政府管理的规律性起到了积极的作用，但正如新公共行政学范式研究的代表人物之一西蒙所说：政治与行政不能截然分开，因为行政行为中也必须从事某些决策活动，从事实与价值分野的角度看，政策（政治）问题与行政问题都包含着价值与事实两种因素，但在政策问题中价值因素占主导地位，衡量政策正确与否的标准，主要看立法者的主观价值；在行政问题中，则是事实问题占主导地位，这里涉及的价值主要是社会公认的价值，所以，衡量决策的正确性的标准主要是客观事实。[7](p11)这种社会公认的价值恰好是现代民主政治发展的基石。弗里德里克森（H.George Frederickson）在《走向一种新的公共行政学》一文中也提出：行政管理者并不是价值中立的，他们应该对好的管理与社会公平作出承诺，以此作为价值、奋斗目标或理论基础。[7](p11)遗憾的是，“新公共管理”作为对“新公共行政”的一种超越的理论，在政治与行政二分的问题上开了倒车。继“新公共管理”之后的“新公共服务”理论一针见血地指出了“新公共管理”在这一问题上的局限：当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。[6](p21)西方的浆舵之误实际上使得政府成为无为政府，政府的所谓掌舵（公共政策制定和决策）职能实际上与立法机构的功能趋同，而执行职能又推给了市场、企业及社会自组织机构，政府维护社会公平和正义、实现公共利益最大化的作用大打折扣。
西方社会都强调不能淡忘“谁拥有船”这个行政的根本价值问题，我国的服务型政府建设更不能忽视执行问题。
重政策和制度制定轻执行落实，违背了政府公共服务的基本规律。从国家权力配置分析，政府的主要功能在于执行。在我国，人民和执政党的意愿通过法定程序（人民代表大会制度）转化为国家意志，这种国家意志要依靠政府的强有力和高效率的执行，才能最终转化为最大多数人的福祉。另一方面，我国公民和社会的自我服务能力还不成熟，更需要政府的作为。只掌舵而不划浆的政府在我国是行不通的，政策制定体现公众利益，而政策的有效执行则是实现公众利益的唯一途径，二者缺一不可。
政府大包大揽，轻服务型政府建设的民主性特征，这是在公共政策的制定与执行关系处理中走向了另一个极端。珍妮特·V·登哈特和罗伯特·B·登哈特在分析“新公共服务与执行”时指出：按照新公共服务的观点，执行的主要焦点是公民参与和社区建设。[6](p110)这里隐含了服务型政府中一个重要的民主性特征。服务型政府建设中的公民本位和社会本位不仅具有对象性特征（即为公民和社会提供好的公共服务，实现其利益最大化），还具有主体性特征，即公民和社会也是公共服务的参与者和建设者。就如同政府对经济发展的干预不能太微观而要依靠市场力量一样，服务型政府的建设也不能由政府大包大揽，而是要政府主导、公民与社会广泛参与。公民与社会的参与不仅能弥补政府公共服务提供的不足，而且对政府的公共服务提供起到监督和评价的作用。没有公民和社会参与的服务型政府不可能是高效的。
三、学理原因之三：矫枉过正
服务型政府主要是针对我国传统计划经济条件下，政府以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府模式而提出的一种新型的现代政府治理模式。但在服务型政府建设中，各地都出现了一种较为普遍的现象：注重了政府的服务职能却轻视甚至放弃了监管责任。
传统的国家理念和行政理论认为，政府的职能在于运用议会赋予的权力管理国家事务，行政的基本作用在于按照国家设定的目标，确立和维护社会秩序。因此，“管理行政”或者说“秩序行政”是管理型政府的典型理论基础。管制型政府的主要特征和弊端是：（1）“全能政府”；（2）“强权政府”；（3）“管制政府”；（4）“官僚政府”；（5）“花钱政府”；（6）“寻租政府”和“无责政府”。[8](p51)
正是因为管制型政府存在以上弊端，所以就需要一种新的模式来对其进行改造，服务型政府应运而生。但不要管制并不是不要管理和监管，在服务型政府建设中，政府依然具有重要的管理和监管职责。
首先，从管制型政府向服务型政府转换是一次政府核心职能的转换，但服务绝不是政府的唯一职能。创建服务型政府强调要实现政府由统揽一切向搞好公共服务转变；由直接干预微观经济活动向主要提供公共产品转变；由管理型无限政府向服务型有限政府转变；由对公民和法人的过多管制向为公民和法人服务转变。这些转变意味着服务型政府建设中政府的职能要以公共服务为主，并不意味着其他职能的消失。
其次，监管职能是市场经济条件下政府不可或缺的职能。著名的经济学家斯蒂格利茨提出，由于存在着信息的不完备和市场的不完全，市场在资源配置中并不永远都是高效率的，并且可能造成社会分配的不公平，从而破坏社会凝聚力。因此，政府对市场的干预是必要的，要找到市场与政府界限的平衡点。在现代市场经济条件下，政府对经济的干预能够解决市场经济自身的局限性和缺陷，从而更有效、更充分地发挥市场在资源配置中的基础作用，更好地实现经济与社会协调发展的目标。
再次，公共服务和公共产品的提供本身也离不开政府的监管。从国外的公共服务来看，其提供者既有政府，也有非政府组织，甚至社区。由于政府的公共服务和公共产品提供部门受到实际可能的利益驱动，加之行政官员的行政伦理水平参差不齐，其行为可能出现不计成本、效率低下、歧视性服务和腐败等问题，政府对自身的监管成为必须。同时，政府有时扮演着公共产品的购买者角色，公共产品的生产者是企业或其它市场主体，这时，政府对公共产品生产的监管更成为必须。非政府组织或社区提供公共服务，由于受其地位的局限，对于其服务是否真正体现服务型政府的目标和价值、服务产品和质量是否符合公共利益标准等，也离不开政府的监管和指导。
总之，没有监管的公共服务就会像自由市场经济一样出现许多问题。
服务型政府建设不仅是我国政府面临的新课题，也是世界各国政府遇到的新课题，在政府转型的过程中，既要勇于探索，大胆实践，同时又要用科学和理性的态度分析和把握其规律性，尽可能避免异化问题，少走弯路。