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中图分类号：G120 文献标识码：A 文章编号：1002-6320(2001)04-0094-03
一、对国家公民各自权利义务界定不明晰的特性，易导致人们对文化政策的曲解或误解
我们党和政府历来十分重视文化事业建设，自建国以来，先后制订了数千件法律法规，它们广泛涵盖于艺术、电影、出版、文物、社会文化、对外文化交流等12个门类，总计达3510件之多。其中有200余件至今仍有积极意义。在这200余件方针政策和法律法规中，一个最大的特色乃是方针政策行政规章多而文化法律少。截止目前，仍然有效的方针政策23件，行政规章190余件，而相关的法律则只有《中华人民共和国文物保护法》和《中华人民共和国著作权法》等2部。当然，对文化艺术的管理把制订正确的方针政策放到一个十分重要的地位是必要的。因为只有这样，我国文化艺术所应具有的社会主义之性质、目的和方向才能得到切实的加强与保证。我们这样做，不仅在我国建国以后的相当长的历史阶段是必要的，而且就是今天当我国社会主义市场经济和人民大众的文化艺术生活迈入一个崭新的发展时期，强化党对文化艺术的管理与指导，也是具有重要而深远的历史意义的。但是，面对今天文化市场和人民大众文化艺术生活中所出现的复杂形势，以方针政策为管理手段来对文化艺术的生产、流通、评价等进行系统地管理与保护，既有它的无与伦比的强大优势，也有它无法弥补的先天不足。
任何方针政策都具有号召性、指向性、激励性和区别性的特点，党和政府反对什么赞成什么，往往就是通过制订和执行一定的方针政策来加以体现的。通常情况下，人们对于方针政策的理解与执行，与当事人的学识、经历、认识水平、政治觉悟等有着很大的关系。大量的实践证明，方针政策在素质高的人那里，一般都能够得到恰当的贯彻和执行，而在政治觉悟较低、思想动机不纯的人那里，则容易被误解甚至歪曲，他们会从自身的需要出发，把一些文件精神，或断章取义，或随意解释。对己有用者则过分强调，每事每处无不用其极；对己暂时无用者则置之一边。什么“红头文件”、“上级精神”，在他们看来统统都是“参考文件”、“参考意见”，被视为可有可无的东西，对他们根本不起或很少起指导约束作用。数十年的实践经验证明，没有方针政策引导的文化是没有远大理想的文化；而只有方针政策，于文化的健康发展也是远远不够的。还要辅之以必要的法规，文化建设方能乘风破浪，勇往直前；文化管理才能实现从具体指导到宏观调控的飞跃，才能吸取以前文化建设中的教训，彻底杜绝以个人好恶代替千百万人爱好的不良现象发生，最大限度地保护从业人员的创造性和积极性，使文化建设更加民主和更具效益。
从较深层次上论，法律和方针政策虽然同属于上层建筑，联系尽管密切，但二者又有着本质区别，具有各自独立的运作机制和规律。如果在文化市场的监管中忽视法律的建设，凭有关政策规章去处理一些本属于法律范畴的事物，从法理上讲，就容易出现重国家而轻个人和过分强调国家利益而忽视个人合理利益的弊端，这是与法治平等的基本原理和初衷相抵牾的。因为在法理中，国家权利来源于个人，国家具有保护个人的生命、自由和财产的义务，国家应当服务于个人而不是个人无条件地过多地服从于国家。转型期文化在市场化的变革中，必然出现利益结构的大调整，用政策规章来管理文化市场，原来有权或控制着文化公共资源的人，若利用权力给自己或自己所代表的阶层谋取利益是无法避免与预防的，公职人员在行使权力时也不易去掉自己的政策偏好而把以法治国理解为就是把法律作为工具来治理老百姓，将依法治国的本质——民治，理解为“治民”。这些对于文化事业的长远发展都是不利的。用文化法律的形式明确国家和公民各自的权利和义务，对文化事业的长远发展和防止文化监管中的暴政与滥用权力，具有重要作用。
二、行政规章对问题处理的滞后性，要么滋生腐败，要么造成文化监管的困顿
为了实现对文化产业和文化市场科学有效的管理，各级职能部门都曾作了大量扎实有效的工作，先后制订行政规章数千件，至今仍然有效的近200余件便是证明。但是，我们也应清醒地看到，由于幅员辽阔和经济文化发展的不平衡因素的制约与影响，在这近200余件行政规章中不尽人意的地方也是显而易见的：首先，未能形成一个更加完备的科学体系，民主性、权威性、稳定性与文化法律的要求还有一定差距；其次，政出多门，地方越权和重复制订行政规章的现象还比较普遍，致使中央与地方性规章缺乏内在的统一性；再次，立法权限不够清晰，执法程序不够健全，执法中常常出现相互矛盾和推诿扯皮的现象；第四，较多运用行政手段而弱化法律意识，以致在实际管理工作中长官意志、经验主义和地方保护的色彩较深。客观地说，在建国后相当长的历史时期中，由于实行的是政府办文化机制，行政手段一直是最为有效的管理方式，它也确实解决了许多在当时历史条件下的棘手问题。但是，在现行行政规章及其执行过程中，由于过分强调了执法主体，故而极易在操作中侵害公民的合法权益。至少在法理上应是这样。只有通过文化立法，完善执法程序，才能实现对文化市场的有效监管。同时在文化行政规章中，正是由于长期注重法规规章实体而对执法程序重视不够，有时就由于本位思想的作用而使管理工作难免带有部门利益和地方保护色彩，容易在规章中对本部门本单位职权的强调多于职责，对利益的强调多于义务，对群众的制约多于帮助。另外，在现行的一些行政规章中，要么质量差，规定粗疏，过于概念化，可操作性不强；要么立法技术落后，结构失当，语言表述欠严谨。这些都在很大程度上削弱了行政规章的权威和尊严。
用行政手段直接对文化领域实施干预，还有一个无法克服的弱点，那就是它的滞后性。对文化的监管通常是业内出现了什么倾向性问题，而且已经造成了一定影响，不能不引起重视或者不解决就要对已有的文化成果造成不良影响甚至损害时，才进行分析研究，然后拿出解决问题的对策。这种事后控制的对策由于是建立在被动的基础上的，不能把一些问题在其萌芽之前予以防止，因而使行政规章具有重整饬轻引导的属性。在我国过去以政府办文化为主调的形势下，这种事后控制式管理尚能到位，一些不适也尚未暴露。但时至今日，内外部环境有了重大变化，文化领域新问题新情况层出不穷，对其管理若沿用以前的手法，在许多方面则显得有些力不从心。
只有把文化领域的各项工作纳入法治管理的轨道，文化事业才能立于不败之地，政府有关职能部门才能从繁琐的事物管理中过渡到高效快捷的宏观管理上来。从这个意义上说，文化立法是政府改变职能，改进工作方法，取缔以罚代管，树立小政府大服务的必要条件；是提高文化管理人员和从业人员素质的重要前提；是文化市场的科学开发、文化消费的合理引导的强有力的保证。以法管理文化市场，充分发挥法的事前、事中、事后控制与引导的积极作用，而不再仅停留于事后控制，从而减少民众文化消费的盲目性和片面性，达到用高雅科学的文化艺术陶冶人们的情操的目的。要作到这一点，文化立法是其首选。
三、当前文化领域出现了许多新问题、新情况，现行法律法规颇感无奈
依法对文化实施审查，是国家管理意志的体现。我国文化审查制度的基本动机和出发点是保护促进优良文风的形成和发展。国家有关职能部门多次颁发法规规章，除在《刑法》中对制贩淫秽出版物有明确的界定和具体的刑罚外，从1985年起，国务院、文化部和新闻出版署就先后下发了《关于严禁淫秽物品的规定》（国务院）、《关于贯彻〈国务院关于严禁淫秽物品的规定〉的通知》（文化部）、《关于重申严禁淫秽出版物的规定》、《关于出版封面、插图和出版物广告管理的暂行规定》、《关于认定淫秽及色情出版物的暂行规定》（新闻出版署）、《关于惩治走私、制作、贩卖、传播淫秽物品的犯罪分子的决定》（全国人大常委会）等，可以说，通过以上这些比较系统全面的反淫秽法规的制订，对黄与非黄、罪与非罪的区分已经有了准确的依据，为严厉打击黄毒提供了有力的法律武器。
近几年来，随着我国文化市场的多元飞速发展，文化从业人员的积极性空前提高，文化消费市场行情十分火爆，其辐射范围之广，早已跨越了年龄、性别、职业、阶层、地域等的限制。据资料显示，广告市场、影视市场、图书市场、音像市场、娱乐市场、演出市场、收藏市场、出版市场等已形成了3000多亿元的年经营规模，文化精神的深层次也悄悄地出现了裂变和多维性递嬗。就是在这样的背景下，市场的消极机制乘虚而入，并开始广泛而深刻地影响着文化的发展。盗版和走私光盘、非法出版物猖獗，不仅扰乱了经营秩序，而且伤害了合法经营者的权益。在具体操作中，对盗版光盘图书，不要说一般消费者因缺乏专业知识而难辨真伪，就是文化产品的经营者有时也望假兴叹。在盗版阵营中，不仅有非法经营者，而且一些国家正规出版企业也因利益驱动而常常浑水摸鱼。一些人绞尽脑汁钻现行法律规章的空子，想方设法打擦边球，抓住淫秽色情对部分读者的诱惑力，千方百计满足其低级趣味的欣赏习惯和本能需求，在一些貌似严肃的文化产品中夹带淫秽色情迷信等低俗内容。什么此地无银三百两式的“作者以下删去XXX字”，什么看风水论阴阳看相求签算命等境界不高的低劣庸俗内容在其中频频登场，乌烟瘴气。特别是农村文化市场，色情演出时有发生，严重污染了农村社会环境。
眼下，我国互连网产业实现了高速发展，但随之而来的负面效应也已显端倪。游戏机、网吧“黄赌邪”的泛滥直接影响着下一代的成长，网上虚假信息屡见不鲜，广告用语俗不可耐，淫秽、反动内容层出不穷。黑客的攻击和病毒的感染防不胜防。新技术的高度发展，也在深刻地改变着著作权的传统特性，著作权的专有性、地域性在网络背景下受到强烈挑战。一些音乐网站未经授权就明目张胆地将音乐作品搬到网上供观众下载和视听，不仅极大侵害了著作权人的合法权益，而且也威胁了整个传统音像业的发展。电视台不仅能凭自己的意愿搞演出和大型晚会，而且可以不跟主创者签定严格的商业合同，便任意使用艺术团体的文化艺术产品。这些都给著作权保护带来了新的困扰。
文物保护法虽然明文规定公民有保护文物的义务，文物不得进入交易市场私自买卖，但是国家目前尚无力量将所有文物收为国有，因而文物横遭破坏和私自买卖现象十分严重。有关部门在处理此类文化现象时，因无相应配套之法律法规，常常因缺乏统一的科学的具有可操作性的标准而倍感进退失据，难以把握，致使一些人在朗朗乾坤下逍遥法外，逃脱应有的刑罚。
由是，要彻底消除淫秽色情和低级趣味的东西在社会上传播，杜绝新技术条件下的侵权现象发生，改变文化建设在强大的科技面前之力不从心局面，仅靠行政管理是不够的。树欲静而风不止，完全可以预料，只要人的某些本能需要和利欲诱役存在，今后还会有人变换手法，继续从事制黄贩黄的罪恶勾当，还会用种种手段冲击我们目前仅有的文化储备。要净化文化市场，就要通过文化立法，将其各个程序和环节法律化，强化公民法律意识和加强社会监督，堵塞漏洞，弘扬时代主旋律，唤起人们新的文化理想。只有这样，才能确保文化事业健康持久的发展。
文化市场快速发展的内在规律要求与之相配套的法律还很多。例如影视领域、娱乐领域、文化投资领域、信息服务领域、文艺评奖领域等，都急需出台相关法律来约束某些不规则行为和保护从业人士的合法权益。这可以说是迫在眉睫的大事，社会呼声很高，已到了刻不容缓的地步。只有加快立法的步伐，激浊扬清，彻底改变不适应新形势的原计划经济体制下制定的管理办法，在文化的创作、出版和发行方面不仅要引入竞争机制，而且要使各种所有制真正作到公平竞争，严格制度，规范办事程序，净化文化阵地，才能进一步繁荣和发展民族文化事业，增强民族文化的生命力和竞争力，促进民族文化事业更快更健康地向前发展，迎接新世纪特别是加入WTO后的市场挑战。
综上所述，要维护发展社会主义文化新秩序，关键的问题是切实改变政府的职能，变直接干预控制为宏观管理，把具体地办文化转为间接地管文化，使我国的文化事业真正进入“管而不死，活而不乱”的佳境。如何达到这一目标呢？我们认为，一方面要及时认真总结我们过去几十年的经验教训，另一方面要加快文化立法，运用文化法律法规对文化艺术进行调控，规范市场主体行为和行政行为，减少法律空隙，巩固改革成果，让文化在经济建设中作出更大的贡献。