预算管理体系：体制内三权分离，本文主要内容关键词为：预算论文,管理体系论文,体制论文,内三权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国预算管理体系存在的问题
从总体来讲，一个预算执行的结果如果与预算安排的财政收支持续相差太大的话，我们就有理由怀疑这种预算管理体制的科学性了。自1998年以来，我国中央和地方的财政超预算收入相当巨大。2004年，中央财政比预算超收了2537.71亿元。在过去的5年里，我国预算增长与实际结果之间的误差平均超过100%。人们在为财政增收而欢呼的时候，恐怕不能不考虑，这恰恰证明了我国财政预算管理的缺失；更严重的问题还在于，不科学以及缺少法律制约的财政收支预算，巨大的超收增长和支出失控并存，将扭曲社会资源配置。
自从1998年我国开始构建公共财政体系框架以来，实行了一系列的改革，尤其在部门预算、国库集中收付制度以及政府采购等方面都取得了实质性的进展；但是，依然存在着很多预算和公共支出管理体系的缺失，距离建立完善的适合中国国情的公共财政体制目标仍有相当的距离。
首先是预算编制上的缺失。
主要体现在两个方面：一是预算程序法律严肃性的缺失，二是预算编制技术和内容的缺陷。
我国目前部门预算编制中主要存在以下几个问题：
第一，大多数部门预算的编制方法依然是基数法或是变相的基数增减法，并不是采用完全的零基预算法。采用这种方法，虽然简便易行，但存在不科学、不规范和不公平等问题。
第二，年初审批部门预算时把关较紧，而在年中进行大幅度追加，调整和追加的金额甚至超过年初审批额度，失去了预算本身的法律严肃性。
第三，国家权利部门化，部门权利个人化，导致为了达到局部利益出现超过法定支出标准而挤占、挪用、虚列教育科技卫生等专项经费的现象更为普遍。
第四，缺乏一套有效的经济预测模式。甚至对不确定因素相对较少的预算也没有一个行之有效的测算模式，再加上没有一套连续、动态的相关数据库的支持，就使得经济分析、预算编制更缺乏科学的依据。
第五，预算科目设计改革严重滞后。预算科目体系分类不规范，没能完全按功能来划分科目，难以准确全面反映政府事权和收支全貌，分类方法与国际通行做法差距较大。
第六，国库集中收付制度改革的进程依然缓慢。分散支付和集中支付并行更易于导致脱离财政监管和信息反馈滞后等问题的发生。
第七，我国预算难以覆盖全部国家收支状况。政府资金由预算内资金、预算外资金和非预算（制度外）资金三部分组成。预算内资金的管理是基本规范的，并有准确的数据。预算外资金包括地方政府预算外资金和行政事业单位预算外资金，经过多次改革，这部分资金的管理有了很大的改善；而非预算政府资金管理十分混乱，数量也很大，几乎很难在预算编制中反映出来。
其次是预算执行上的缺失。
主要集中在以下三个方面：
一是预算调整法定程序缺失。预算一经立法机关批准即应具有法律效力，政府必须严格执行。在执行过程中由于外界政治、经济等环境因素的变化而必须进行预算调整时，也应该规定严格的法定程序。各国法律一般规定调整预算收支指标，必须通过立法机关审批。而我国在预算执行中则频繁出现在缺乏严格法定程序或有程序却不执行的基础上对预算做“随意”追加、追减的调整，严重破坏预算的法制严肃性，进而扭曲预算原有的意义。
二是国库制度改革进展缓慢。在发达国家一般都实行严格的国库单一账户制度，政府各部门一般不设收入过渡账户，所有预算收入直接进入国库的收入账户。同时，各预算单位也无需在商业银行设置账户。我国从1999年开始也进行了这方面的改革。由于实行单一账户与集中支付制度将会对预算单位的收支权限进行相应的规范，这种对既得利益的实质性调整必然会遇到许多阻力，再加上整个系统要求有巨大的计算机网络的技术支持，也是费事费力费财的事，这就导致了整个改革的进展速度距离人大的要求还很远。
三是政府采购的改革问题很多。发达国家在政府采购中通常遵循以下三项原则：第一是公平原则。政府采购必须保证供应商平等地参与竞争，制止垄断和营私舞弊。第二是效率原则。政府必须以质价比最优的标准采购，使财政预算支出达到最优效益。第三是竞价招标与协商原则。我国虽然实行了多年的政府采购改革，但问题依然多多，主要是竞争不够充分、法律法规不完备以及没有成立专门的机构对政府采购进行监督，以防止发生各种违反原则的采购行为。
最后是预算监督上的缺失。
预算监督是否完善，主要依赖于一个国家的法制体系以及行政有效制衡体系的建设。
我国虽然也有相关的法律制度，但从法律制度的形成、执行以及行政相互制约机制的有效性运作来看，明显存在着不足。从构成监督体系的层次上来看主要有以下不足：
第一，预算监督形成的基础是立法机关监督。宪法规定预算和决算必须提交立法机关审批，并向全社会公布。立法机关对预算有质疑、修改、否定的权力。我国由于在预算编制上就存在很多难以有效监督的问题，以至于绝大多数人大代表抱怨我们编制的预算是“内行不明白，外行看不懂”，这就在很大程度上削弱了立法机关进行预算监督的能力。
第二，我国预算目前还缺乏独立而专门的监督机构的监督。每年在制度上都依靠审计部门的抽样监督，其效果十分有限。
第三，社会对预算的监督几乎是真空。
第四，即便经过监督，查出的问题也没有一种法制化的惩戒手段。许多问题由于缺乏明确的责任形成和追究机制，最终只能在法不责众的状态下不了了之。
改革现行的预算和公共支出管理方法
第一，明确政府职能，规范政府事权。
一般而言，政府预算都包含两个部分：经常预算和项目预算。经常预算的精确度主要取决于这个国家的财政供养人数的多少，这是由一个国家各级政府的职能所决定的，每一种职能都应该有最具合理的人员配置和资金安排；而科学地规范各级政府的事权则是决定项目预算和公共支出合理规模的重要依据。我国目前与预算改革极不配套的就是：各级政府部门的职能界定不清，进而导致很多的收支无法纳入正常的政府预算；同时各级政府部门事权规定模糊，难以细化也是阻碍规范的预算体制建立的主要原因。因此，严格地界定政府职能，规范政府事权是建立科学预算管理体系的重要前提。
第二，保障有充分的时间和技术支持来进行合理科学的预算编制。
经过法定程序生效的财政预算就是一种特殊的法律，它具有完备而严格的法律约束力。因此，各国政府在编制预算时都极为审慎，其主要表现就是要在必要的技术支持下，留出充分的时间编制、审议预算。
首先，应调整预算编制和审议的时间和方式。从国际上来看，美国的预算编制时间长达18个月，其中，行政部门编制与国会审议所用的时间差不多对半开。而在我国，按《预算法》规定财政年度从1月1日起到12月31日止。从11月10日国务院向省级政府和中央各个部门下达编制下年度预算草案指示，提出编制预算草案的原则和要求，到下年度1月10日前省级财政部门汇总预算草案并报财政部门，间隔时间仅2个月，然后是财政部门汇总编制预算草案，这样编制的预算想不粗糙也难。考虑到美国联邦政府预算与地方自治政府相关级较低，而我国中央与地方财政预算相关级很大，其废时反差就更突出了。
全国人大及其常委会用于审议预算的时间也很短。根据《全国人民代表大会议事规则》第三十一条规定，全国人大会议举行的一个月前，财政部应就国家预算及预算执行情况的主要内容，向全国人大财经委和有关的专门委员会汇报，由财经委进行初步审查。至于普通代表审议预算报告的时间，也许就只有几天了，可能刚拿到报告就要求表决。
如此短暂的时间编制、审议预算必然很难达到科学合理的目标。建议编制预算的时间从每年的4月份人大会议结束后准备，6月份开始编制下一年的预算，到12月结束后报人大常委会审议，这样到3月份人大开会的时候将有近3个月的审议期，应该比较充足。而每年1至3月的预算依然可以按上一年的安排执行，3月份人大批准后将依法以最快的速度下拨资金，对1至3月的预算执行进行修补。
同时，人大代表可以采取结构审议、现场释疑、分项表决的机制，即代表们在到京报到后即可拿到详细的预算报告，对自己感兴趣的部分进行分结构的重点审议，预算编制部门派人到现场对代表们的预算疑问进行解答，然后分项表决，以取代目前粗放式的整体审议。以便更有效地发挥人大预算监督的职能。
其次，要加强预算编制的技术支持。编制合理的预算需要有科学的软硬件技术支持。
第三，强化预算执行的改革措施。
首先，建立和完善财政预算有法、依法和违法追究制度。从制度和程序上杜绝“追加、追减”等随意扭曲预算计划的现象发生，维护预算法律制度的严肃性。
其次，加快完善国库集中收付制度和政府采购制度的建设。预算执行程序最后必须要落实到国库收付制度和政府采购制度的有效运作。由于技术支持因素和部门利益调整的影响，使得这两项改革的进程依然缓慢，如国库收入单一体制改革至今还没有起步，各地的单一账户建设仍然举步维艰。从某种意义上来讲，推进这两项改革所要求的制度安排甚至超出了财政部门的能力范围，但是要建立科学规范的预算执行机制，这是必须要跨越的门槛。
第四，建立互为制衡、程序规范、追索有径、问责有人、有法可依、惩戒合理、社会参与的预算监督机制。
建立科学的预算监督体系，关键要有如下几个法律和制度保障：增强预算的公开性和透明性；严格细化各种预算程序，为依法监督预算编制和执行提供法律和路径的保障；在整个预算过程中建立追索有径、问责有人、目标明确的负责制度，建立电子和文件考评档案以及预算项目执行系统的信用记录；重点依据上述绩效考评和信用追踪记录系统，建立有法可依、责任明确的惩戒机制，从制度上保证预算监督制度的法律严肃性，防止预算监督流于形式，硬化预算约束；在人大闭会期间，由人大常委会预算审查机构专司审议，财政部内部监督局和政府审计部门配合审计监督，制定职责细化的多层次监督体系；建立惩戒复议仲裁机构，使得处罚结果合理合法；定期向社会公开监督检查结果，构建社会舆论监督机制。
体制内三权分离
制衡是防止权力失控的关键，而权利分离则是实现制衡的前提。由于我国的基本政治制度与西方有着本质的区别，而我国实行的经济体制又是和西方相似的、建立在法制基础上的市场经济，这就客观上决定了我国预算管理体制的改革，只能依赖于通过不断建立健全法制体系和完善体制内权利制衡机制。
具体而言，就是完善立法，加强执法，建立独立的预算编制机构，形成预算编制、执行和监督机构相分离的制衡机制。
首先，修改《预算法》。我国的《预算法》自从1994年3月22日通过实施以来，有近10年的时间了，而这10年我国不论是政治经济体制，还是财政预算体制本身都发生了巨大的变化，显然此法已经很不合时宜，也到了“大修”的时候了。笔者认为，此法的修订必须要体现以下几点：
一是要明确它的法律硬约束特性，要有明确的责任条款。
二是要细化各级监督部门的职责，具体到每项职能都有明确的责任人。
三是在修改《预算法》时应充分考虑到《预算法》与现在推进的财政改革和财政预算实践相适应的问题。
最后，应借鉴国际经验，建立“三权”分离的预算制衡机制。
根据我国具体的政治体制，改革预算管理体制的关键是要在人大与政府之间、政府财政部门与其他部门之间、财政部门内部门之间重新配置预算管理权限，形成一种预算编制，执行和监督“三权”分离的新的预算管理制衡机制，即；将现行财政部预算司及其他部委有部分预算职能的部门统一起来组建一个新型的专职预算编制机构——国务院直属的或直接对国家主席或总理负责的预算办公室，并且通过法律授予其集中、明确、有效的预算编制权限，为预算编制提供组织和法律保证，以该机构的权威性来克服现今许多调整各方利益的财政改革措施一出台就受阻的制度安排缺失；财政部具体负责预算和公共支出的执行以及相应财税政策等宏观调控的职能，发改委及其他上收预算职能的单位将按照原来各自专司的领域和管属范围行使其职能；预算监督机构的构成——“一体两翼”：形成以人大机构为核心，财政部内部监督局和审计部门为主体的职责细化的多层次监督体系。这种分工可在现行政治体制内实现财政分权的法律制衡机制，它将以较小的成本实现预算管理体制的法制化，增强预算的公开性和透明性。
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