国家制度与国际社会的关系——以人大制度为例，本文主要内容关键词为：制度论文,为例论文,国际社会论文,人大论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D622 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2015)09-0003-10 全球化的深入发展，引起了政治治理方式的深刻变化。就国际政治而言，区域治理、全球治理成为国际社会治理的基本走向。就国内政治而言，实行不同形式的改革开放和推进国家治理能力现代化成为多数国家的选择。国际社会的变化会引起国家政治制度的变化吗？这仍然是一个值得研究的课题。笔者以人大制度为例，试图阐明国家制度建设不可能脱离国际社会环境。国际社会中的权力因素和规范因素对于转型国家的政治制度建设起到十分重要的影响。 一、人大制度吸纳了优秀的人类政治文明成果和国际政治文化 我国国家制度的自信，既来源于继承传统的自信，也来源于改革开放的自信。在开放中建立的自信，经得起历史的考验，人大制度之所以有生命力，其中一个重要因素，即它是在吸纳人类优秀成果的基础上由中国人民自愿选择的制度。 (一)人大制度采取国际社会公认的三大政治原则 首先，采取人民主权原则。人民主权原则是近代以来的第一政治原则，它是资本主义在反封建的过程中形成的，马克思曾对这一原则给予了充分的肯定。这一原则强调一切权力来自人民，是人民而不是君主才是权力的主人。对于中国而言，正是这一点把现代中国从封建主义的政治体制中解放出来。中国共产党人是民主革命的真正继承者，理所当然地高举了人民主权原则。采取了不同国体、具有不同经济基础、处于不同发展阶段、政治文化不同的国家，虽然均声称高举人民主权原则，但是赋予这个原则的现实意义却不一样。刚刚获得民族解放的新中国确定人民代表大会制度，就是希望通过这个制度实现人民主权，通过中国特色的社会主义民主维护人民群众的根本利益。我们的国名是中华人民共和国，其中既有“人民”，又有“共和”，其目的之一就是彰显我国的人民主权原则。其次，采取了代议制原则。代议制是现代政治国家的一项基本政治制度，在人民不能或者不便直接行使主权的情况下，人民可以通过投票等形式选出自己的代表，由代表来行使其权力。尽管代议制有不少缺点，却无制度能够完全替代它。人们可以通过其他方式来补充它，却无法回避它。人大制度强调由人民选举产生并授权给人代会，人代会把权力授给“一府两院”，“一府两院”接受人大监督，人大接受人民群众监督。这是对于中国根本政治制度的理性选择，任何时候都不能动摇。“文革”期间，有人想用“人民公社”来代替国家，用革命委员会代替人大，但是最后并未得逞，主要是因为改变代议制后会造成一系列的政治后果，中国会与国际社会格格不入，无法进行正常的国际交往，这显然是行不通的。第三，采取了现代法治理念。全国人民代表大会制定、修改宪法，并根据宪法规定和精神制定基本法律，全国人大常委会根据宪法和基本法律制定法律，国务院根据宪法、法律制定行政法规，省级人大根据宪法、法律和行政法规制定地方性法规。“一府两院”通过人大而获得管理国家事务的合法性，人大依照法定程序把党的主张上升为国家意志，任何国家机关、政党和团体都必须在宪法和法律的范围内活动。上述规定，都鲜明地体现了现代法治的原则。我国在实现法治的道路上经历了不少坎坷，但正是因为坎坷才说明法治的必要性，也说明落实人大制度、发展人大制度的必要性。 (二)人大制度借鉴了先进的国际政治文化 新中国之所以对苏联的制度文化采取相当开放的态度，一个重要因素是民国之初西方政治文明中国化的失败。正如孙中山先生所讲，欧美先进国家的政治体制本身就有不少流弊，到了中国之后流弊更多，议会之腐败为“世界各国自古以来所没有”，使更多的人民不再对西方议会制度抱有希望。在这种国际政治与国内政治的双重背景之下，中国共产党领导人民在革命斗争中，创造了新的政权组织形式①。这个过程，看似对苏联制度的大量吸收，实质上是当时的中国社会土壤十分适宜世纪之交的国际政治文化变迁。政治文化有先进与后进之分，国际政治文化也有先进与后进之分。“十月革命”导致国际政治文化发生了巨大的变化，这种变化即使不从无产阶级政治文化和资产阶级政治文化这样的阶级斗争学说来区分的话，而从沃勒斯坦的新马克思主义和世界体系理论来看，也具有现实意义。资本主义进入垄断阶段之后，代议制出现了许多问题。西方资本主义国家进行了不少修修补补，比如兴起了政党政治，比如兴起了利益集团，但哲学上和现实上最能推动代议制度向前发展的，则是巴黎公社，特别是苏维埃制度的产生。无论是马克思的“一切有关社会生活事务的创意权留归公社”的观点，还是恩格斯的“一切政治权力集中于人民代议机关之手”的观点，抑或列宁的“一切权力归苏维埃”的主张，本质上就是使新的政权形式“议行合一”，充分体现人民当家作主，彻底摒弃资产阶级议会的虚伪本质，努力推动从政治民主向社会民主的转变。 苏维埃制度实质上是一种政治文化的新探索，是把资产阶级议会从不彻底的代议机关和权力机关改造为彻底的代议机关和权力机关，从代议机关和权力机关改造和完善为“民意机关”。建立“真正代表民意”②的新制度，这个在资产阶级议会那里做不到，在中国只能由无产阶级的人民代表大会制度来实现，这是中国共产党早期领导人在吸取了苏维埃制度之后结合中国革命实际做出的选择。自1927年彭湃领导海陆丰工农兵苏维埃代表大会起，中国共产党就不断探索人民代表会议制度，并于1954年正式以宪法的形式确立下来，于1987年提出了以党政分开、改变党的领导方式等为主要内容的政治体制改革，推动人民代表大会制度进入了新的历史时期。进入二十一世纪之后，我党又对立法体制、监督体制等作了重要调整。这个过程受到了苏联的巨大影响，特别是受到了苏联1936年宪法的影响。苏联1936宪法所做的一些重大制度完善，如直接选举、同票同权、检察机关法律监督及议行分开等原则及其实践，实际上都是中国人大制度完善过程中的重要参考。 二、冷战格局下国际社会以独特的方式建构人大制度 人大制度建立前后，一直在适应国内国际政治的变化，国内政治斗争不少是围绕人大作用展开的，而国内政治格局的变化又常常受到冷战国际格局的影响。冷战时期的国际社会实际上是复杂的，虽然其主要方面是以美欧为主导的世界秩序，但是，由于苏联本身也是世界反法西斯战争的胜利者，苏联与美国共同建立了雅尔塔体系，这个体系多少反映了这场正义战争的成果。冷战一定程度上是人类关于如何发展民主、如何确定和平的不同观念的冲突，只是这场冲突反映到制度对立、军事对峙，并以政治集团和军事集团的形式加以体现。由于新中国的建立正是在冷战刚刚展开的背景下起步的，因此，带有两极国际格局的痕迹。由于新中国在外交阵营上倒向了苏联社会主义国家阵营，因此，中国在与国际社会的关系上，面临着一种非常特殊的状态。一方面，以美国为首的西方阵营对中国实行遏制，运用其掌握的联合国等国际社会平台孤立中国，中国被推出，远离国际社会；另一方面，以苏联为首的东方阵营积极接纳中国这个新成员，支持中国在最短的时间内与大量的发展中国家建交，并告诫中国要以新的外交姿态处理国与国关系，尤其不能完全背离国际社会的规范，以维护苏联阵营在国际社会中的形象，巩固社会主义国家群体在国际社会中的地位。这种告诫，实质上是一种体系力量对中国国家制度的干预。 (一)苏联从国际法治角度出发“助产”人大制度 二十世纪四十年代，苏联以其在世界反法西斯战争中的卓越表现获得了国际社会的尊重，以新的大国形象登上了世界舞台，不久就与美国等西方大国展开了硬实力与软实力的较量。硬实力上的较量，在经济援助与经济组织建立、北约与华约对抗、朝鲜战争等领域异常激烈；软实力上的较量，在联合国、和平运动、反对殖民主义、国际法治等领域也毫不逊色。中国是一个在反法西斯战争中崛起的大国，也是文明古国，是美苏两个超级大国力量较量的前沿。中国的国家建设与军事实力、经济建设一样，受到苏联的特别关注，实际上被纳入到苏联整体外交的体系之中。苏联对于中国人大制度的催生作用是明显的。新中国建国前后，党内围绕召开全国人大和制定宪法进行过研究。1952年底，第一届全国政协任期届满，要不要召开人民代表大会的问题提到议事日程。高层出现了两种意见，一种意见是如期召开人大会议，并制定宪法；另外一种意见是继续沿用政治协商会议。中央研究后，初步考虑先在1953年春夏之间召开全国政协二届全体会议，而把全国人民代表大会推到三年以后召开。后来，出于慎重起见，中共中央又征求了各方面的意见。斯大林支持第一种意见，指出“如果你们不制定宪法，不进行选举，敌人可以用两种说法向工农群众进行宣传反对你们：一是说你们的政府不是人民选举的；二是说你们国家没有宪法。因政协不是人民经选举产生的，人家就可以说你们的政权是建立在刺刀上的，是自封的。此外，共同纲领也不是人民选举的代表大会通过的，而是由一党提出，其他党派同意的东西，人家也可说你们国家没有法律”③。斯大林明确建议在1954年搞选举、立宪法。中共中央经研究采纳了这个意见，决定尽快召开人大会议。正是由于斯大林的再三坚持，中国人大制度才得以尽快建立起来。 可以这么说，1954年宪法及人大制度是中国根据世情国情党情作出的历史性选择，也是在两个阵营对峙的背景下充分考虑国际因素的结果，是“民族现象”和“国际现象”的统一。斯大林督促新中国立宪法、搞人大，主要出于两大阵营政治制度较量的考虑。这部宪法体现了人类政治文明与中国优秀传统的结合，是一种制度创新，显然是软实力。毛泽东同志曾经透彻地阐述了这个道理，“这个宪法草案公布以后，在国际上会不会发生影响？在民主阵营中，在资本主义国家中，都会发生影响。在民主阵营中，看到我们有一条清楚的明确的和正确的道路，他们会高兴的。中国人高兴，他们也高兴。资本主义国家中被压迫被剥削的人民如果看到了，他们也会高兴的。当然也有人不高兴，帝国主义、蒋介石都不会高兴的。……我们的宪法有我们的民族特色，但也带有国际性，是民族现象，也是国际现象的一种。跟我们同样受帝国主义、封建主义压迫的国家很多，人口在世界上占多数，我们有了一个革命的宪法，人民民主的宪法，有了一条清楚的明确的和正确的道路，对这些国家的人民会有帮助的”④。从效果上看，苏联如此用力推动新中国召开全国人民代表大会并通过宪法，客观上巩固了中国新民主主义革命的胜利成果，加强了社会主义民主阵营的实力，支持了苏联在全球范围内与美国进行民主制度较量。 人大制度不是简单的制度移植，而是在总的制度设计上用民主集中制对西方的代议制度加以改造，在中观的制度安排上注重将国外经验与国内情况相结合。以立法为例，一方面，“我们的人民民主法制，还吸取了我国历史上和国际上一切对人民有益的经验，特别是苏联的经验”⑤。另一方面，新中国在吸取苏联经验的时候，也保持了清醒的头脑，努力将社会主义阵营的制度与中国实际相结合，使得外来的好制度符合国情，服水土、接地气。这一点，江平同志也有专门的评论，“中国当时的对外政策是‘一边倒’，无法看到西方国家的民法资料，但在学习苏联的同时，仍然把中国的实际状况当作立法的出发点和基础，我想这一点，是应该给予充分肯定的。把20世纪50年代的民法典起草，单纯看作完全抄袭苏联民法的看法，那是后来人臆想出来的，不符合历史实际”③。从这一点可以看出，我国在建制之初，还是立足国内吸纳外来有益精神因素的。 (二)波匈事件和赫鲁晓夫秘密报告事件对中国国家制度建设影响深远 自建制以来，中国国家制度建设受到三种制度环境的影响：一种是党内制度、一种是苏联阵营的国际体系、一种是国际社会的共有规范。其中，第一种环境与第二种环境密切相关，都会为制度建设提出目标要求，中国国家制度的曲折发展与党内制度的变动、社会主义阵营的动荡有着极大的关系。波匈事件和赫鲁晓夫秘密报告，都是国际共产主义运动中的大事，也是苏联阵营中的大事、国际政治中的大事。它们从某种程度上引发了苏联阵营开始分裂，实质上对中共的政治格局造成了压力，间接地影响了中国国家制度建设。今天，虽然我们还不能还原出它的影响轨迹，但至少可以认为，它从正负两个方面对人大制度产生了影响。 从正的方面讲，中共更加注重发挥地方的积极性，更加注重在专政的同时扩大人民民主，在坚持党的领导的同时，增加了人民当家作主的内容。毛泽东发表了《论十大关系》，从中央和地方的关系方面调整人民代表大会制度，要求扩大地方人大对政府的监督。而周恩来则强调更加实质地发挥人民代表大会制度的优势，进一步扩大民主，“我们的人民民主专政是为了建设社会主义，消灭剥削阶级。专政的权力虽然建立在民主的基础上，但这个权力是相当集中相当大的，如果处理不好，就容易忽视民主。苏联的历史经验可以借鉴。所以我们要时常警惕，要经常注意扩大民主，这一点更带有本质的意义。要解决这个问题，就要在我们的国家制度上想一些办法，使民主扩大。比如……第一，使人大代表经常去接触人民。……第二，今年召开的全国人民代表大会已经开了一个先例，就是把所有代表的发言，包括批评政府工作的发言，不管对的、部分对的甚至错的都发表出来。……资本主义国家的制度我们不能学，那是剥削阶级专政的制度，但是，西方议会的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同方面来发现问题。换句话说，就是允许唱‘对台戏’，当然这是社会主义的‘戏’。我们共产党人相信真理越辩越清楚。……第三，我们还要进一步使人大代表参加对政府工作的检查，一直到检查公安、司法工作”⑦。周恩来在这里提出了允许唱“对台戏”，表明应理性地看待人民内部矛盾，正视党内民主和人民民主的需求，在今天看来仍有重要的指导意义。 与之相联系，这个事件直接推动了党中央关于如何发展人民代表大会制度的第一次比较集中的研究。在全国人大常委会副委员长兼秘书长彭真的领导下，全国人大加强了对各国议会尤其是苏联和东欧国家议会工作经验的搜集和整理工作，并于1956年11月15日至1957年2月1日，派出了以彭真为团长的全国人大代表团，访问苏联、捷克斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、阿尔巴尼亚、南斯拉夫等6个国家。这是新中国建国以来几乎时间最长(79天)的访问活动，是“人大外交”史上的里程碑，也是人大制度发展史上的重要事件。代表团同上述国家议会领导人进行了15次座谈会，整理了13份专题材料，并以此为基础于1957年5月8日形成了关于健全全国人民代表大会制度的一系列方案，包括增设8个委员会、县级人大设立常委会、加强代表活动等⑧。虽然这些方案因很快到来的“反右”斗争而夭折，但是它最终在20年后成为人大制度改革的主要蓝本。 从负的方面讲，这个事件的急剧变化增大了中共党内生活的敏感性，与中国的国内高层政治变化相会合，后来引起政治上的“左倾”主义，造成对人大制度和民主法治的极大损害。赫鲁晓夫及其影响下的东欧变革之风，从根本上主张以法治代替人治，主张发挥立法机关和代表机关的应有作用。当时的中共主要领导人对波匈事件和赫鲁晓夫秘密报告事件的反应，很快由起初的理性和开明转向过分敏感和保守，担心反斯大林主义和“修正主义”蔓延到中国国内，影响到现有党中央领导集体的权威，并因此于1957年掀起了愈演愈烈的“反右”斗争，民主与法制建设戛然降速甚至中止，人民代表大会制度受到了极大的冲击。这集中反映在毛泽东1958年8月中央政治局扩大会议上的那个讲话，“法律这东西没有也不行，但我们有我们这一套，还是马青天那一套好……不能靠法律治理多数人，多数人要靠养成习惯。军队靠军法治人，治不了，实际上是1400人(指1958年的军委扩大会议)的大会治了人。韩非子是讲法治的，后来儒家是讲人治的。我们每个决议案都是法，开会也是法。治安条例也靠成了习惯才能遵守，成为社会舆论，都自觉了，就可以到共产主义了。我们各种规章制度，大多数，90%是司局搞的，我们基本不靠那些，主要靠决议，开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。人民代表大会，国务院开会有他们那一套，我们还是靠我们那一套”⑨。毛泽东的这个讲话，发生在国内政治斗争十分激烈的背景下，尽管有其复杂的政治考虑，但现在看起来，无疑将国际事件与国内政治混淆在一起，把法治与人治错误地对立起来，对人大制度的影响是长远的，而波匈事件为其创造了国际条件。 (三)苏联解体与中国国家制度建设路径 苏联解体不仅是苏联政治制度的失败，也是苏联式社会主义的失败，更是苏联与美国软实力较量的失败。这种失败的原因与教训，人们还在研究之中，但是它的影响是多方面的。其中，它对中国人大制度的影响，因其独特的历史渊源与意识形态联系而备受关注。从结果来看，苏联解体对人大制度产生了双重影响。一个影响是，中国坚定了走中国特色社会主义道路的决心。苏联的解体表明苏联式社会主义制度没有发挥出优越性，其苏维埃制度没有与时俱进，最终归于失败，特别是“苏共不能正确地处理党与国家机关，特别是与苏维埃之间的关系，以党代政，党的高度集中使苏维埃这一最高国家权力机关徒有虚名，国家权力机关不能真正履行宪法的职权，人民的意志不能通过国家机关的途径得以表达，使人民当家作主、管理国家事务也成了形式，国家机关不能发挥应有的作用，党严重脱离人民，甚至变成了压迫人民的力量，最后被人民所抛弃”⑩。而中国特色社会主义取得了有目共睹的成果，人民代表大会制度总体上适应了中国经济社会发展对于民主政治的要求。与此同时，我们党对苏联解体的原因和教训进行了深入的研究，努力采取多种措施防止这种悲剧在中国重演，无论在推进依法治国方略上，还是在党的自身建设上，都有一些新的举措，这很大程度上推进了社会主义民主与法治的建设。比如，1994年修正宪法，1998年提出依法治国。这是主流，也是不可逆转的发展趋势，得到了广大人民群众的支持和拥护，是当前改革开放和社会主义现代化建设的重要动力。还有一个影响，是支流，但潜在地发生很大作用。那就是在一部分干部中间，对于人大制度的改革与完善有着模糊认识，害怕制度完善导致制度变质，主要是担心如果完全落实人大制度，会不会出现中国式的戈尔巴乔夫，以及出现1989年那样的苏维埃制度突变。苏联那时的制度突变主要内容是：将国家苏维埃称为苏联人民代表大会；人代会的常设机构为最高苏维埃，每年开两次会，每次延长会期为3至4个月；最高苏维埃的组织、执行和协调机构是主席团；新设苏联宪法监督委员会，等等(11)。这次改革虽然从形式上有不少可取之处，但由于宪法修正案背离了党的领导的宗旨，尤其是在实践中为叶利钦等反党力量通过“合法”渠道获取最高苏维埃主席团主席位置从而分裂苏联创造了条件，因此，被认为是注定要失败的。近年来，党内关于人大制度完善的许多建议，与戈尔巴乔夫的改革思维有着本质的不同，最关键的是我们坚持了党的领导，就心里有底，身正不怕影子斜。从党的十八届三中和四中全会的情况看，中央全面深化改革和推进人大制度发展的决心是确定无疑的。相比之下，不少同志对完善人大制度的某些政治改革建议过于敏感，在推进民主政治方面更多地讲究技术上和概念上的修修补补，而不主张作出实质性的变革。他们常常拿苏联改革失败的例子警示中国的改革者，他们的治理理念受到了苏联解体深刻的负面影响，对于党的改革开放国策和中国国情没有吃透，对于制度创新信心不足，因而是不正确的。 从人大建制、波匈事件和苏联解体等三个环节来看，我国国家制度的建设受到国际社会规范的间接影响，这种影响主要是通过国际共产主义运动和冷战格局下软实力较量等渠道实现的。这是中国国家制度建设的特殊现象，体现了我国传统政治文化对吸纳外来政治制度与文化的重要作用。可见，一些宏观的政治原则可以自西方引入，但是中观的制度受到法俄的影响更大一些，最后的决定因素还是中国的国情与领导力量的意志。 三、国际义务的国内法治化是国际社会影响国家制度的最新途径 人大制度，既是民主导向的国家制度，也是法治导向的国家制度，两种导向相互联系，又因时不同。在冷战结束之后，国家制度的改革方向是加强法治导向，以法治推动民主。在这个进程中，将国际义务在国内以法律的形式固定下来，成为国家制度创新的重要路径。 (一)国际义务的国内化是人大制度实践的重要方面 中国融入国际社会是新中国成立以来的一项基本任务，这个任务的实现过程也是中国与世界各国打交道的过程。中国一方面改变自己、影响世界，同时也受到世界的影响，其中包括受到国际法等世界政治文明的影响。中国是主权国家，又是发展中大国，不可能全盘接受和认可国际法的一切规定，但是，中国坚持改革开放的基本国策，就离不开通过落实国际法规定实现国家利益，由此必然承担越来越多的国际责任。因此，中国的人大工作特别是立法工作的理性选择是采取开放立法的态度，采取各种方式将国际义务国内化，推动国内立法的变革。 将国际义务国内化，是指为了履行我国与其他国际社会成员签署的国际法的有效义务，制定与国际条约、国际习惯一致的法律规则，它有时表现为制度的移植，有时表现为落实国际法精神和改造国际制度，有时表现为将国际条约有关规定细化。我国的宪法、行政法和刑法总体上都接受了国际社会关于宪法至上、法律面前人人平等、对诉讼人权利的承认等主要观念。从具体法律讲，“国际压力与国内争论的结合最终导致了1994年3月7日立法规则的变迁”，“《刑事诉讼法》的制定、执行和其他相关法律的情况表明了立法机关赢得了国际和国内社会的一致赞同。在此之后，全国人大随即通过了一系列法律，包括《警察法》、《检察官法》、《法官法》、《监狱法》、《律师法》等，以加强司法独立并在刑事审判中加大了举证责任。……此前一切都由政府控制，几乎没有个人的独立行动空间，而这一步的迈出，是在逐步走向国际社会法律标准的过程中所取得的一项重大进展”(12)。虽然这种评论有些武断，但确实也指出了国际社会与国内立法的现实紧密关系。 值得一提的是，国际法中有不少规定涉及人权保护，这是与我党为人民服务的宗旨相一致，因此，我国积极加入一系列人权公约，如《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会及文化权利国际公约》、《儿童权利公约》、《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》、《男女工人同工同酬公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《关于难民地位的公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》等，并将其中的许多规定在国内立法中加以体现，如在《妇女权益保障法》中规定了“男女同工同酬”，实施了《未成年人保护法》；在《刑法》中明确规定对情节严重、后果严重的种族歧视行为给予严厉的法律制裁；在《义务教育法》中规定我国适龄儿童依法享有平等接受义务教育的权利；在《刑事诉讼法》中规定严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法的方式搜集证据(13)。说到底，无论是加入国际公约，还是遵行国际公约，都是我们为民执政的自主选择，这种选择反映了我党对于发展中国特色社会主义民主政治的深思熟虑，当然也反映了人民代表大会制度不断增加的开放性。 (二)融入国际社会的同时改革立法体制 立法体制是国家制度的重要组成部分，也是国际社会先进理念与文明成果中国化的必要制度环节。人大制度日益完善和发展，一个重要方面就是在立法体制上的完善和发展。应该讲，二十世纪九十年代建立的立法体制适应了两大任务的需要，一是改革的需要，二是开放的需要，而改革与开放是分不开的，本质上就是开放。地方人大设立常委会，并赋予其地方立法权，是立法体制改进的重要一环，它较好地发挥了地方积极性。“中国是世界上文明古国之一，面积、人口同欧洲差不多，为什么欧洲发展快，中国落后了？毛主席说，一条原因是欧洲分成了许多国家，有利于充分发挥积极性。美国发展也快，原因之一是各州有相当大的自主权。”(14) 另一个方面就是从改革开放的需要出发，授予国务院一定范围内的立法权力。彭真同志对此有过精辟的阐述，“立法要适应改革、开放的需要。现在经济体制改革，对外开放，正在进一步展开。这方面的立法工作怎么搞？同志们说没有经验，我也没有经验；同志们感到担子重，我也感到担子重。经验靠我们大家在实践中积累、总结，担子靠我们大家担。所以，这里我想讲讲分工问题。这次，全国人大常委会有个议案，就是授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或条例。为什么授权国务院？因为经济体制改革、对外开放，是创新的事业，许多新的问题需要进行探索、试验，不只是少数人的探索、试验，而且要有群众性的探索、试验。经验不成熟的，不好立法，实际工作又不能等。国务院是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，是管方针、政策的，特别是管方针、政策的执行的，由它制定暂行的规定或者条例，比较好，可以使工作有章可循，有条不紊地进行。这件事情，委员长会议反复考虑了两个月，准备作为全国人大常委会的议案，提请六届全国人大三次会议审议决定。这样，国务院进行工作比较便利，同时也为制定法律作了准备。这是一头。另外一头，省、自治区、直辖市。各地情况很复杂，浙江的情况跟山东不一样，跟四川不一样，跟西北也不一样，更不要说西藏了。因此，要搞一个在全国实行的法，不跟各省、自治区、直辖市商议，休想搞出来。跟各省、自治区、直辖市商议后，在全国可以通行的，就定下来；这里可以实行，那里不能实行的，就不在法里写，而由地方去规定”(15)。 不光改革开放初期国家对立法体制作了完善，随着改革开放的深入，特别是加入世界贸易组织前后，国家进行了又一轮的立法体制改革。“立足于中国国情，大胆吸收和借鉴国外经验。立法必须从我国国情出发，但这并不排除我们吸收国外的经验。凡是国外立法中比较好的又适合我们目前情况的东西，我们都应当大胆吸收；他们走过的弯路，也值得我们借鉴。有些适合我们的法律条文，可以直接移植，在实践中充实、完善。市场经济是开放型经济、国际性经济，我国有关市场经济的一些法律，需要同国外的有关法律和国际惯例相衔接。这样做，不仅会加快我国市场经济立法步伐，还有利于我国与国际经济的发展接轨，参与国际经济竞争。”(16)而世界贸易组织也对中国入世提出法制上的要求，在这种背景下，全国人大常委会和各地方人大都加快了融入国际贸易体系的立法进程。广东省从1993年5月至9月，3次常委会就通过和批准了地方性法规达18项，是地方人大加快改革开放、推进经济立法的一个典型(17)。而全国人大和各地方人大在中国加入WTO前后，为了履行国际义务，进行了新中国历史上第三次大规模法规清理。据不完全统计，自1999年到2005年底，国家层面通过、修改或废止了2000余件法律、行政法规和部门规章。总之，加入WTO是中国的进一步开放，推动了中国特色社会主义法律体系的不断完善和落实。 当前，十八届三中全会、四中全会对全面深化改革作出了明确的部署，上海自贸区、“一带一路”倡议、国际科创中心建设等一系列重大战略决策为又一轮大改革大开放揭开了大幕。中国越来越成为世界的中国，国际社会也越会关注中国的软实力建设和国家制度建设。中国既需要通过人大制度创新进一步解决自身经济基础与社会发展建设中的制度瓶颈问题，又需要通过人大制度创新与国际上那些反华势力进行软实力较量，并对广大发展中国家坚持走符合本国国情的现代化之路的道路自信予以示范和鼓劲。在这种国际国内合法性互动的框架下发展人大制度，才是国家制度建设的方向。 四、中国国家制度与国际社会关系中的普遍性与特殊性 从中国人大制度的创立与发展来看，国际社会与国家制度的关系既符合一般规律，也有其特殊之处。 (一)一般性方面 1、国际社会对于民族国家的根本制度建设与维护能够起到重要作用。在否定了议会制、准备“另起炉灶”的时候，新中国仍然采取了代议制的基本制度，坚持了人民主权原则，显示了对国际社会基本认同的一面。在社会主义初级阶段情况下，国家制度建设必须符合国际社会的主流规则才能生存下来。而在战后的年代里，无论是资产阶级国家还是无产阶级国家，都实行了程度不同的代议制。“人民公社”这种新发明，之所以未成为取代人大制度的国家政权组织新形式，不是因为当时党中央的主要负责人意愿不强，而是预期它在国际交往上行不通，不利于中国的民族国家利益。这说明，新中国认识到，在主权民族国家体系下的根本制度设计，基本形式不能跳出人类政治文明成果的基本框架。 2、大国在推动国际社会化方面发挥独特的作用。国际社会化，就是国际社会规范向某个国家传播的过程。新中国接受国际通行的宪法与选举制度并不是一件容易的事情，一则是与中国传统的政治文化不相容，二是北洋军阀时期选举制度多次失败，极大地伤害了中国人民搞选举政治的信心和感情。在这个时候，中国共产党从提高政权的稳固和行政的效率出发，对建立人大制度的时机出现了不同的声音。在这个关键时候，苏联领袖斯大林再三敦促中国共产党制定宪法，成立代表大会。没有苏联的压力，新中国不可能那么快地结束党内讨论，制定和实行宪法，召开全国人民代表大会。 3、国家采取国际化的对外开放政策时期，往往是国家制度变化最大的时候。人大制度的最大变化，发生在改革开放最为猛进的二十世纪七十年代末八十年代初。这个时期，国家赋予地方人大以立法权，建立地方人大常委会，实际上将中央的集权做了一部分的让渡，转移到地方，以达成发挥中央与地方两个积极性的目标。没有这个重大的制度变迁，就不能保障地方政策的稳定性和合法性，发挥地方在经济改革上的积极性就无从谈起。实际上，这个变化不仅是中央与地方关系上的再调整，也是党政关系的再调整。因为，省级人大的立法权和监督权实质性地增加了，就会提高行政部门对于人大的尊重度和依法行政的自觉性，这样，不但行政权要从属立法权，而且自然而然地把过去与党的工作融合在一起的行政权监督起来，放到法制的笼子里，从而规范市场经济和社会发展。在这样的情况下，发达国家成熟的国际技术与贸易规则，以至管理和社会方面规则，才会不断通过国家立法和地方立法的渠道进入中国社会，推动微观层面的制度变化。 (二)特殊性方面 1、国家建设进程和治理能力水平限制不合理的制度移植。中国人民没有选择议会民主制，也没有全盘接受苏维埃制度，有很多因素起作用，其中一个因素是中国与世界性主权国家体系不同。中国不是一个天然的民族国家，而是正在改造的民族国家，它的主权意识、民权意识和法权意识都比较弱，民族整合、文化改造、社会建设、经济发展任重道远。而上述这些条件，国际社会中相当一部分成员国特别是早期的成员国都大致具备了，国际社会的主要制度大多是由这些国家制定的，带着这些国家的经济与政治痕迹。在相当长的时期内，中国的执政者认为，国家建设和社会治理的条件还不够厚实，冒然引入新的看似合理的政治制度会破坏相对脆弱的经济基础和社会基础，导致秩序的失败。 2、党对改革开放的坚强领导有利于制度完善和世界贡献。中国共产党是借鉴人类成果、创新政治制度的领导力量，它的核心地位不但是历史形成的，而且适应了国家转型时期对于权威中心的需求。以一个强大的政党来保障多民族的国家不分裂，来集中全社会的意志，保障庞大的人口不变成一盘散沙，克服农业社会中天然的保守主义和百年殖民和奴役中形成的排外意识，从历史的角度看是十分必要的。党将改革与开放结合起来，显然旨在把学习国际社会作为改革的重要内容，同时以改革来融入国际社会，这是新中国建国以来的经验与教训。建国初期，国家受到两极格局、冷战和集团政治的影响，开放程度不高，改革无法真正实行。邓小平认识到，不开放就不能进行真正的改革。将改革开放作为党的中心任务和基本国策之后，迎来国际多边条约大融入时期。国内经济制度、社会管理制度、社会保障制度等都逐渐与国际社会对接，行政管理体制也建立起来。加强顶层设计，主要是发挥党中央在改革开放中的统筹协调作用，这与其他国家比较注意发挥地方自治作用有着明显的不同。只要我党继续奉行改革开放政策，继续保有合法性优势，就会继续大胆借鉴国外先进经验，非但借鉴外来成果，还要主动提供国际公共物品，将中国的经验向国际社会介绍，向国际社会展示中国国家制度的优势，将中国智慧、中国理念和中国方案贡献给世界，推进国际社会规范与制度的完善发展。 3、国际经验比照往往成为中国吸纳国际政治制度的干扰因素。众所周知，中国是一个人口众多、幅员辽阔、历史悠久的超大社会，统治难度大，变革成本也大。借鉴他国的制度，一般要三思而行，先行先试，试好了就全国推行。在这个三思和试行的过程中，他国的经验和教训影响很大。波匈事件和苏联解体对于中国政治体制改革固然有正面的意义，但是，执政者对于负面意义或许看得更重，这就是为什么在二十世纪50年代和80年代，中国综合考虑国内外形势，放慢了政治改革。今后，对我国政治制度改革影响比较大的国家，恐怕是俄罗斯、印度和越南。俄罗斯与中国的政治文化相似，有着建设社会主义的共同经历，容易对比。印度是与中国最相似的发展中大国，人口与面积相差不大，有着相似的历史任务。越南是社会主义国家中最接近我国模式的国家，它不但在进行大胆的经济体制改革，还正进行相应的政治改革，其政改的前途容易引发党内的讨论。 从人大制度的发生和发展路径来看，国家制度与国际社会变化有明显的相关性。由于它的变迁涉及国内根本政治制度，因此体现出一定的时段性、隐蔽性和非典型性。它的共通性与特殊性显而易见。我们有理由相信，在新的改革开放条件下，国际社会与国家制度的互动还在进行之中，不过其侧重点随着中国的成长步伐似乎正在转移到中国制度对于国际社会的影响上来。 ①刘政、程湘清：《人民代表大会制度的理论和实践》，中国民主法制出版社2003年版，第176页。 ②将代议机构转变为工作机构，使之成为“真正代表民意”的机构，是列宁的主张。参见《列宁选集》第1卷，人民出版社1984年版，第51页。 ③中共中央文献研究室、中央档案馆：《建国以来刘少奇文稿》(第四册)，中央文献出版社2005年版，第530、536页。 ④毛泽东：《关于中华人民共和国宪法草案》，载孙维本主编《人大工作手册》，中国民主法制出版社1997年版，第624页。 ⑤董必武：《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》，载孙维本主编《人大工作手册》，中国民主法制出版社1997年版，第571、572页。 ⑥江平：《沉浮与枯荣——八十自述》，法律出版社2010年版，第278页。 ⑦周恩来：《专政要继续民主要扩大》，载孙维本主编《人大工作手册》，中国民主法制出版社1997年版，第646、647页。 ⑧刘政、程湘清：《人民代表大会制度的理论和实践》，中国民主法制出版社2003年版，第126页。 ⑨江平：《沉浮与枯荣——八十自述》，法律出版社2010年版，第279页。 ⑩(11)蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第54、51页。 (12)孙哲：《全国人大制度研究(1979——2000)》，法律出版社2004年版，第305页。 (13)蔡定剑主编：《法制现代化与宪政》，知识产权出版社2010年版，第347、348页。 (14)彭真：《做好省级人大常委会的工作》，载孙维本主编《人大工作手册》，中国民主法制出版社1997年版，第601页。 (15)彭真：《立法要适应改革开放的需要》，载孙维本主编《人大工作手册》，中国民主法制出版社1997年版，第688页。 (16)乔石：《在八届全国人大常委会第二次会议上的讲话》，载孙维本主编《人大工作手册》，中国民主法制出版社1997年版，第714页。 (17)刘政、程湘清：《人民代表大会制度的理论和实践》，中国民主法制出版社2003年版，第285页。标签：政治论文; 人民民主论文; 立法原则论文; 法律制定论文; 法治政府论文; 为人大论文; 社会改革论文; 苏维埃共和国论文; 民主制度论文; 宪法监督论文; 法治国家论文; 宪法修改论文; 人民代表大会论文; 法律论文; 时政论文;