农村社会管理中基层党组织的社会整合功能，本文主要内容关键词为：社会论文,基层党组织论文,农村论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D267.2 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2011)03-0134-05
目前，我国农村社会管理已呈现出多方参与、共同治理的发展态势，但从总体上来看，农村社会管理的理论研究还很不充分，管理体制还不够科学、管理成效也不够理想。其中一个很重要的原因就是农村社会管理的各种组织资源及其治理理念、途径、方式缺乏有效整合，多元治理中的离散、冲突问题严重，要真正实现“党委领导、政府负责、社会协同和公民参与”的农村社会管理格局，就需要深入思考和研究农村社会管理中的各种资源整合问题。
一、离散与冲突：农村社会多元管理下的困扰
在多元化治理模式下，农村社会管理目前面临的主要问题是各类管理主体自身功能的不足和相互关系的紊乱。具体表现为，主体结构失衡、主体功能模糊、主体关系失调和主体行为失范，等等。这些问题的存在直接造成农村社会管理中的结构离散和行为冲突，同时也成为进行农村社会整合的现实动因。
1.主体结构失衡
传统农村社会管理的主要组织一是基层政府，包括乡（镇）人民政府和部分仍然管辖一定数量农村的街道办事处；二是体制内的村级组织，包括村党支部、村委会和村民小组。但随着农村社会经济的发展，特别是市场经济和基层民主政治的不断推进，农村社会治理主体的结构发生了巨大的变化，表现为：一是村级组织在组织形态和功能上不断地拓展，如一些地方为了强化村民自治中的民主监督，在“两委会”之外推行“村民监督委员会”制度，变“两委会”为“三委会”；随着农民工队伍的扩大，农民工事务管理和权益保障问题突显，一些地方的乡镇成立了农民工工会，在村庄成立了农民工工会联络处；有些地方在农村产权改革中，为解决承包地、林地和宅基地确权颁证中的纷争，在村组织层面，由村民推选担任过公共管理事务的新老村组织干部和具有公信力的村民组成“村民议事会”；此外还有诸如调委会、综治委、村规民约评理会等组织。我们在农村调研时发现一些村委会的门口挂满了各种组织机构的牌匾，有的多达十几个。二是农村新型经济组织和民间组织不断滋生，如农村各类专业经济协会、专业经济合作社以及老年人协会等民间组织。三是一些已经解体的传统社会群体包括家族、种姓、宗教团体重新聚合，而且在社会生活中的地位不断上升；还有一些农村社区帮会等次生社会集团重新滋生，客观上在某些方面影响着农村社会管理。
据此我们可以看出农村社会多元化治理格局已基本形成。从治理主体的构成来看，存在明显的结构失衡。乡村治理主体的正态结构应是“党委领导，政府负责，社会协同与公民参与”，但作为基层政府由于其职能转变尚未到位，在农村社会管理中的缺位、越位、错位问题依然十分突出，特别是在乡村“过度”自治的背景下，基层政府的作用因受到限制而萎缩；体制内的村级组织是村民参与村社公共事务管理的重要载体，但其严重行政化与人格化，“村级治理表现出强烈的社区精英主导的特点，即社区的少数人实际上掌握着村治权力”[1]，使村民参与程度不高；而作为新型的各类经济组织和民间组织则数量较少，自身发育不足，党和政府对其抱有疑虑，加之又受到村体制内组织和领导的严重干预和掌控，独立发挥作用的空间非常有限。可见，这种呈“枣核”状的主体结构制约着农村社会管理的全面发展。
2.主体功能模糊
主体功能科学而清晰的界定可以使其明确行为的目标、范围和边界，有利于各自功能优势的发挥，形成合作互补协调的良好关系。但从我们对乡村治理的调研和观察来看，上述主体功能并不清晰，因而在农村社会管理中无论在理念上还是行为上缺乏一种“自觉”。各主体行为取向受利益驱动、资源支配、行为控制因素的影响很大，甚至是主要的或直接的行为取向。如乡镇政府职能转变从理论层面和中央政策层面已是很明确了。但到了乡镇一级却变得模糊不清，甚至偏离了改革方向。地方政府管理与村民自治都是基于自身的价值取向和利益追求，双方由过去的利益共同体发展为各自独立的利益主体，甚至已成为利益的角逐者乃至对立面，如征地拆迁中的基层政府与农民的利益冲突。乡村之间、村两委之间、精英和大众之间围绕村庄内部权力资源和利益资源的控制权进行着多元权力博弈。农村新型经济组织和民间组织由于自身发育的不足，对其在农村社会管理中的地位和作用以及发展方向并不是很清楚，往往依附于基层政府和村级正式组织。功能不清晰所导致的行为边界不清也很容易引发各主体之间的对抗和冲突，消耗和浪费了乡村治理宝贵的资源。“任何组织的持续存在都需要一个前提，即它完成着别人无法替代的功能，介入组织的个体必须信赖组织才能满足自己的需求。一旦组织的功能可由其他组织来承担，或者说社会的发展使组织原先承担的功能显得不那么重要了，组织的凝聚力也就削弱了。”[2]
3.主体关系失调
农村社会管理理应在共同的价值引领下，朝着善治的目标发展。管理主体间的合作互补协调及其良性互动可以形成一种积极有效的治理合力，提高治理绩效。但从实践来看，“农村社会出现了新的群体利益集团，这些集团之间经常是对抗的”[3]。村民自治越出了法律许可的范围，单纯从村庄利益出发，弱化、抵制乡镇政府的指导与管理。乡村关系成为“两张皮”。赵树凯的研究认为：“近几年，乡镇政府和村级组织之间的关系，总的特点是，既趋于紧密，也趋于紧张。目前，可以说村级组织正陷入一种行政色彩强化、实际功能弱化的尴尬境地。”[4]对农村社区都具有管理权限的农村党支部和村民自治组织村委会之间在法律上职权划分不清，造成两委关系矛盾和紧张。有不少村庄由于两委冲突而处于瘫痪状态，极大地影响了农村村民自治的健康发展。村级体制内组织从保持自己的正统地位和控制与支配各种资源的目的出发，不当干预或挤压或操控原本就十分脆弱的农村民间组织的发展，完全破坏了主体间的合作互补关系。总之，主体间的不信任、不合作，甚至对抗、抵制、冲突，撕裂了由多元主体构建的农村社会管理网络。
4.主体行为失范
当农村治理多元主体缺乏共同的治理理念和价值引领或缺乏正确的价值引领时，其行为就极易受利益的驱使，甚至为了追求不正当的利益而做出有违道德法律的行为选择。乡村干部的贪腐贿选，农村经济精英对乡村资源不择手段的攫取，基层政府对村民自治的干预和控制，更令人忧虑的是，改革开放以来党和政府通过各种方式调动农民的权利、利益意识，然而，权利意识的增强并没有朝良性、健康的方向发展，没能型塑出现代意义上的公民，而是带来了个体权利的畸形伸张，表现为农民个体狂热地追捧“违法得利”，谋利型上访行为蔓延，农村法制与道德双重缺失，行为的失范变为常态，正如贺雪峰所言：“农村社会从头到脚，从外到内，从物质到意识，从观念到价值，都被彻底地卷入到了现代性的大潮之中……村民成了只注重短期经济利益的原子化的个人，成了丧失价值生产能力的经济动物。”[5]正是由于部分村民的劣化和离散化，使得民主被滥用，无政府主义泛滥于村庄，村民与村委会及乡政府之间处于离散甚至对抗状态。一切良好的愿望被扭曲，村委会和乡政府被置于尴尬的境地，村庄合意无法达成，村民自治面临困境[6]。
二、引领与整合：基层党组织在农村社会管理中的功能重构
社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分，社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程[7]。然而当这种多元化治理模式出现上述主体结构失衡、主体功能模糊、主体关系失调和主体行为失范等问题，造成农村社会管理绩效低下时，对农村社会管理各类主体的价值取向、功能定位、利益边界、行为方式等进行有效整合的问题就必然会突显。“社会整合”源自结构功能主义理论，一般是指对社会上各自独立又有一定内在联系的要素按照某种规则或规范进行调整或协调，使之成为统一体的过程或结果。社会整合是社会管理的重要组成部分。社会整合理论认为，在社会转型过程中，由于存在某些使社会结构失调、利益多元化冲突、传统制度社会控制能力减弱和观念差异等障碍因素，影响社会个体层面、社会群体层面、社会组织层面、不同区域层面的协调发展，为了社会系统的稳定需要进行利益整合，需要将多种不同甚至冲突的利益需求进行表达、综合和反馈，通过利益要求的满足、利益关系的协调、利益分配的解决等机制，促进整个社会的和谐发展。最终形成农村社会公共事务多元主体共同治理的网络。
但问题的关键是谁来表达与整合不同利益主体的诉求？即谁有责任、有资格、有能力来担当起农村社会管理整合者的角色和重担呢？我们认为这个整合者无疑应是农村基层党组织。这种利益表达虽然可以通过多个不同的组织进行，但中国共产党作为执政党，在社会管理和整合中有其独特的、无法替代的核心领导作用。在中国条件下，最有力的表达者、整合者是中国共产党的组织。
1.政党组织具有社会工具的属性
尽管社会管理首先是国家的责任，党是政治组织，党活动的主要领域是政治领域。但是，政党的属性不仅包含有政治层面的内容，还包含有党的社会属性。解决社会问题是执政党义不容辞的责任。用学术的语言描述，就是政党具有社会工具性，政党能够为社会所服务时，政党才能够生存。政党的社会政策、社会建设的走向，则直接影响到社会对政党的支持和选择。惟其如此，作为政治组织的政党才会有最大的社会群众基础，构成相应的党的社会支持系统[8]。
2.基层党组织是农村社会管理的重要主体
农村社会管理中的组织性治理主体，涵盖了政党性组织、政府性组织（乡镇政府）和社会政治性组织。其中政党性组织主要是农村基层党组织，包括乡镇党委和村党组织，还有乡办企业党组织、乡村站所等县直部门驻乡镇单位的党组织，以及市场经济条件下涌现出来的新经济社会组织中的党组织。它们都在农村社区治理中发挥着不可替代的作用。中国共产党能够将长期以来的数亿农村人口整合到国家政治体系当中，恰恰得力于政党向乡村社会的渗透，基层党组织在农村拥有比较完备的独立结构体系，构成党在农村全部工作和战斗力的基础，因此只能政党而不是其他组织才可能成为农村整合的主要力量。[9]
3.党组织的政治核心地位决定其成为核心领导主体
在多元化治理模式下，农村社会管理出现“权力离散”与“权威虚拟”的状态，而基层党组织所独具的政治核心地位，决定其能够真正发挥社会整合的功能。无论是乡镇基层政府还是村委会等各类村级组织以及新型经济组织和民间组织，在农村社会管理中一方面都是一定范围内公共事务的管理者、参与者或执行者，另一方面各类主体在参与农村社会管理中都有一定的价值和利益取向，这使得它们在客观上都存在一定的局限性。而党组织自身的性质和宗旨表明基层党组织可以成为农村社会发展方向的引领者，其无一己私利，能够平等地代表农村社会各阶层、各利益体的利益。因此当这些阶层、团体在价值和行为上发生矛盾和冲突时，党组织无疑能够发挥协调、整合的作用。
4.社会整合是实现基层党组织政治领导的重要方式
农村基层党组织的功能究竟如何定位？究竟如何实现农村基层党组织的政治领导核心地位？长期以来一直是一个敏感而棘手的问题，包括乡镇党委与农村支部、村委会的关系以及村党支部与村委会和其他村级各类组织的关系。现实中的政治领导都实际演变为管理与被管理、命令与服从、支配与被支配、干预与控制的关系。因此乡镇党组织除可以名正言顺地控制村支部人选外，还可以通过多种手段实际影响和控制村委会，迫使其“听话”。而村两委会的关系就更是村民自治中的痼疾。村党支部的定位不是与村委会争权夺利势不两立，就是无所作为几近瘫痪。这种对基层党组织政治领导核心地位的错误认识和实践是极其有害的。我们认为应在发展中认识农村基层党组织的功能及其政治领导核心地位。农村基层党组织的功能及其政治领导核心地位既不是抽象的虚无缥缈，也不是所有事物的一把抓。可以说农村基层党组织在农村社会管理中通过对多元主体进行正确的价值引领、利益整合和行为规范，促进合作、互补、和谐的共同治理关系，本身就体现了党的政治领导核心地位，实现了党在农村社会管理中的领导。
三、目标与内容：基层党组织农村社会管理整合的实践
1.农村社会价值观整合
乡村治理主体多元化的出现，固然有其积极的一面，但处于社会不同阶层的人们进入不同的利益群体，有着不同的价值取向和利益诉求。为了实现各自的价值和利益，这些不同的利益主体会展开激烈的竞争，甚至会出现非理性、无序的或恶性的竞争，构成对社会破坏性的力量，乡村社会价值观的混乱与健康政治文化的缺失。基层党组织最主要的社会功能是以社会管理的领导者角色出发，以社会和谐善治为基本价值导向和追求目标，主动担纲多元利益的整合者和价值引领者使命，绝对不能混同于一般治理主体与其他组织进行权力和利益的角逐，在经济现代化基础上构筑稳定且具有持久活力的社会核心价值体系，最终完成向现代社会的转型。
党组织主要是通过教育引导实现价值整合。中国共产党在近90年的历史中形成了做群众工作的优良传统，形成了一系列方式方法，比如，以说服教育为主引导群众的方法，解决农村的价值问题。其次发挥组织和宣传功能，通过“宣传下乡”，将宣传延伸到广泛而分散的乡土社会，实现对农民的思想意识改造，以获得农民的支持与认同。中国是一个农民占大多数人口的国家，对广大农民的宣传是中国共产党的重要使命。传统中国社会具有上层与底层相互隔绝的特点，其意识形态也具有一体化中相互分离的特性。中国共产党得以通过“宣传下乡”，改造千百年以来形成的乡土意识形态，并建构起新的意识形态，其突出特点是将宣传工作延伸到底层社会，延伸到人的灵魂深处，从而打通上层与基层、国家与乡土社会的精神通道，建立起一体中的相互联系的精神意识网络[10]。主流媒体在社会整合中的作用是极其重要的，当前宣传下乡的主要方式是利用主流媒体造成强大的舆论，在反映民意方面起直接的作用，并对村民的价值观、利益观、社会道德的整合有着潜移默化的导向作用。除此之外，标语口号、政治符号、开会动员等群众喜闻乐见的宣传方式都可以改造和重建乡土社会的价值体系，实现党的社会整合功能。
2.农村社会行为关系整合
在农村社会管理中行为关系的紊乱，实则是利益冲突的表现，其集中表现在乡村精英与民众的关系上。学者们根据精英与民众在村级治理中的作用及其相互的态度，把我国村级治理中精英与民众的关系状态分为了五种类型，分别是命令—服从型、管理—冷漠型、管理—抗争型、冷漠—参与型、主导—参与型。在村级治理中，精英与民众因结构性的利益冲突而常常处于对立面，有学者甚至认为乡村治理的本质形态是治理精英与民众的利益博弈。[11]党组织整合精英与大众关系的主要路径有二：一是发挥党组织社会协调功能。社会管理的第一要义是公民权利的保障。因此，给所有的群体平等的机会与渠道表达利益诉求，这是公正协调各方利益的重要环节。疏通农民参与式治理渠道，恢复精英群体与大众之间的社会流动，形成两者之间平等沟通、协商协调，相互融合有机衔接状况和代表—支持的互动关系。二是发挥政策制定功能，尤其关注农村社会政策的制定与实施。实际上，农民对社会管理现状的不满，表达的是其对善治、对公共服务、对能为农民办实事的能人的强烈渴望。干群信任关系的重构及治理秩序的恢复，有赖于在共同利益共识中建立。也就是把建设与管理融为一体，或者建设在管理之前，社会政策正是社会公正理念的具体体现，即国家和政府制定的旨在维护农民基本权益以实现社会公正的各种正式规范的总和。基本功能在于，通过增进公众福利、提供公共服务，矫正社会不公，缓和分配性冲突，整合不同利益群体、促进社会各方面协调发展。这种协调疏通和政策制定不是一般社会组织能够承担的。在中国，执政党是政治体系框架中的领导核心，社会建设、社会政策的方向和阶段性目标，往往是由党组织来把握的。在社会政策中公正地协调社会不同利益关系，协调构成社会的诸要素平衡发展，考验着政党执政能力。党组织充分发挥服务社会、服务群众的作用，是中国共产党历来强调的党的宗旨和先进性的要求，也与社会管理的要求相吻合。
3.社会组织结构整合
乡村社会组织包括体制内的村级组织和大量新型农村民间组织。农村新社会组织的合理分布、健康发育、积极有效地参与农村社会管理是提高农村管理绩效的重要因素。中国共产党领导的农村社会管理要解决的核心问题是满足中国农村群众自我管理、自我服务、自我监督的自治愿望，促进公民社会成长。相对于其他社会组织，党的组织系统对各种社会资源有较强的整合能力和便利条件，能够将社会存在和发展的各要素联系到一起，使它们一体化。因此，基层党组织首先要善待农村社会组织，把握好党与农村各类社会组织的关系。一方面，党组织应将这些组织当做合作伙伴，尊重新社会组织的相对独立性，将主要精力集中于对新社会组织的布局与结构等宏观指导上，积极创造其成长、发育的良好环境，而不是挤压、操控新社会组织，更不能直接干预民间组织的具体事务；另一方面，加强对新社会组织的引导，以法律规范其行为，以社会监督其运作，充分发挥在其中工作的共产党员的先锋模范作用，而不是党和政府直接替代新社会组织的作用。“各级党委要提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力，把基层党组织建设成为群众谋利益的战斗堡垒，让广大党员在服务群众中体现先进性。”最终“发挥好社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，充分调动人民群众的积极性主动性创造性，形成社会管理合力”[12]。
4.农村社会组织关系整合
党组织应在农村管理中发挥协调不同主体间相互关系的功能，其中，协调整合乡村关系和两委关系是党整合农村社会的关键。党在农村的组织网络体系是党组织担当此重任的基础。虽然在新形势下，执政党在农村的治理权力及相关资源的大量流失导致治理环境恶化、治理地位下降，其在村级治理主体中居核心地位而享有无可匹敌的权威性、组织力和制约性已成为过去。但与乡村政治性组织相比，中国共产党在传统上具有极强的组织力，执政后党的基层组织的组织网络体系遍布社会各个层面乃至每一角落。基层干部普遍认为在新形势下基层政权对农村党支部尚有较强影响力，按乡干部的说法，现在是管不住主任但管得住书记。村党支部书记的组织原则、个人能力、道德品质、法制观念普遍较强，一方面是村里的真正“一把手”，另一方面又是乡镇党委、政府的代理人，能够在国家权力和民众之间起到连接作用、桥梁作用。既能协调村民和上级政府间的关系，又为村民意志的表达和上级政府方针政策的传递搭建一个信息沟通平台，在村庄与政府之间保持平衡。乡镇党组织在整合协调两委关系方面也有独特作用。比如有的乡镇党委倡导“指导员、工作队、办实事、多开会”的方针，由镇干部担任村级指导员，直接面对村两委会，像润滑剂一样协调处理两委矛盾取得成效。当然，治理主体同时也是利益主体，行为关系实则是利益关系，作为村庄的政治领导力量，党组织一定要处理好党的领导与村民自治的关系，通过政策制定、健全法律法规、协调各方面关系体现党对农村社会管理的领导，而不是把村级自治组织行政化、当做下级单位来对待。
党组织整合农村社会体系结构的目的在于启动党组织、政府力量、民间社会三项重要资源，构建完整的管理体系结构，使各个社会管理的组成部分既能够独立履行其职能，又能够相互合作，管理体系整体上具有较强的支配能力和较高的行政效率。
收稿日期：2011-02-24
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