农业多功能性理论与我国农业补贴政策的改进，本文主要内容关键词为：多功能论文,我国农业论文,理论论文,政策论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乌拉圭回合农业协议第20条关于改革进程的继续中提出了农产品非贸易关注问题。虽然农业协议并没有对非贸易关注作出具体的界定，但从理论上讲，非贸易关注主要是指那些单纯的农产品自由贸易无法体现和实现的农业生产的全部价值方面。单纯的农产品自由贸易无法体现和实现农业生产全部价值的主要原因是农业多功能性。农业多功能性是农产品非贸易关注的核心内容，也是一些经济发达国家农业政策的理论支柱。因此，根据我国社会经济发展和农业经济发展的现实及其趋势，关注农业多功能性理论并运用农业多功能性理论改进我国农业补贴政策的设计，对实现我国社会经济的可持续发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。
一、农业多功能性理论的提出及其政策含义
农业多功能性就是农业产业除了具有提供食物和植物纤维等农产品的商品功能外，还能为人类提供环境、社会、文化等方面的非商品性功能。目前对农业多功能性的讨论主要集中在保护和改善自然环境、形成地面景观、维护生物多样性、保障国家的粮食安全、消除贫困、增加就业、实现农村社会稳定和保留农耕文化等非商品产出方面。
农业多功能性最先出现在20世纪80年代末日本政府提出的“稻米文化”中。以农业多功能性作为农业政策改革的理论基础则在1999年《粮食·农业·农村基本法》中得到了明确的体现。二十世纪九十年代末在寻求农业发展新思路的引导下，欧盟提出了以农业多功能性为核心理论基础的“欧盟农业模式”并以《2000议程》把这种模式确定了下来。在国际上最早承认农业多功能性的是1992年联合国环境与发展大会形成的《21世纪议程》。1996年世界粮食首脑会议《世界粮食安全罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动计划》等国际文件对农业多功能性予以了承认和利用。1999年联合国粮农组织(FAO)荷兰大会专门讨论了农业多功能性问题。在2000年联合国可持续发展委员会第八次会议上，与会各国对农业多功能性进行了激烈的争论。在WTO第六次香港部长会议新一轮农产品多边贸易谈判中，农业多功能性问题成为争论的焦点。
(一)农业多功能性理论是农业经济功能不断变换的产物
农业多功能性理论的提出是经济发展过程中农业支持人类生存与发展的功能不断变换的产物。农业生产活动提供其他产业所不能够替代的农产品决定了农业生产是人类社会生存与发展的基础，农业在国民经济发展中的地位与作用则随着人类从事农业生产活动产出效率的变化而不断地变换。如果依据社会经济发展包括农业经济时代、工业经济时代和后工业经济时代等三个阶段理论，农业经济时代农业产业的主要功能是提供充足的农产品满足人口不断增加对农产品的需求；工业经济时代农业产业的主要功能是不断地提高农产品质量满足人们提高生活质量的追求；在后工业经济时代，农业产业的主要功能则是改善人类生存与发展的环境。随着社会经济发展阶段的不断提高，农业产业功能的多样性也日益突出(见表1)。
(二)农业多功能性理论的政策含义是寻求农业保护合理性的理论支撑
农业多功能性理论的提出虽然是农业产业功能不断变换的产物，但就理论的政策含义而言，农业多功能性理论则是寻求农业保护合理化的理论支撑。
如果农业生产活动的商品性产出和非商品产出因技术上的联系而成为联合产品，那么，农产品自由贸易及其扩大则会因影响农产品供给数量的变动而影响农业生产的非商品产出供给的变化，进而影响农产品进出口国家的福利水平。农产品自由贸易及其扩大对农产品进出口国的福利影响是截然相反的。对农产品进口国而言，在大量农产品进口条件下，由于比较优势的作用，农产品进口国农业产业萎缩影响的不仅是农业产业的发展，还包括了国内农业产业所产生的社会效应和生态效应以及文化保存效应等一系列非商品产出功能，最终减少或恶化了农产品进口国的国内净福利。对农产品出口国而言，扩大农产品出口，则引致了国内农业生产规模的增大以及因此而带来的生态环境效应和社会文化效应等非商品供给的增加，农产品出口国的整体福利趋于改进。
正是由于上述原理，农业资源稀缺性比较突出、农业生产处于比较劣势的日本、韩国和欧盟的部分国家在其农业产业主要功能进入到食品质量安全和环境安全的阶段后，提出了农业多功能性理论以维持其国内农业支持政策；而农业资源丰富、农业生产比较优势突出的美国、加拿大和澳大利亚等国家，一方面强化其环境保护、水土保持以及生物多样性等农业的非商品产出领域的支持力度，另一方面坚决反对以农业多功能性理论为基础的农业保护政策。
二、我国运用农业多功能性理论的可行性和必要性
国外对农业多功能性理论的态度主要有三种：一是日本、韩国和欧盟积极主张农业谈判要考虑农业多功能性并坚持利用该理论维护国内农业支持政策；二是美国和凯恩斯集团坚决反对把农业多功能性的理念纳入农业谈判；三是部分发展中国家不支持将农业多功能性的理念纳入农业谈判，但借用农业多功能性理论强调农业在国家粮食安全、农民生计和农村发展中的作用。我国在反对借用农业多功能理论实施贸易保护主义的同时，也应该利用该理论促进农业多种功能的广泛发挥。
(一)我国运用农业多功能性理论的可行性
1、我国社会经济发展已经进入工业反哺农业的阶段。在工业化进程中，工业与农业的相互关系可以划分为农业支援工业发展阶段、农业与工业平等发展阶段和工业支援农业阶段等三个阶段。农业支援工业发展阶段的农业政策取向是农业为工业化积累资本的农业挤压政策：农业与工业平等发展阶段的农业政策取向是农业与工业平等发展；工业支援农业阶段的农业政策取向是农业保护。根据农业与工业发展关系三阶段理论以及工农业发展的相关指标判断，我国在二十世纪中期就已经进入到工农业平等发展阶段。本世纪初我国政府就明确地提出了我国社会经济发展已经进入工业反哺农业阶段。按照农业产业在社会经济发展进程中功能变换的一般理论，在工业反哺农业阶段，农业产业的环境保护功能、促进农村发展的功能日益突出，突出农业的多功能性已是我国社会经济发展现阶段的客观要求。
2、我国现实的农业综合生产能力为发挥农业的多功能性提供了比较可靠的物质基础。虽然我国农业经济整体发展水平还处于从传统农业向现代农业的转换之中，但农业综合生产能力已经有了相当大的提高。从上个世纪九十年代后期开始，我国农产品供求关系发生了根本性转变，农产品供求总量基本平衡，农产品供给短缺时代已经结束，数量供给和品种、品质供给并重是我国农产品供给的主要方面，农业产业提高农产品的质量和生态环境质量以及促进农村社会发展等方面的功能逐渐突出。农业综合生产能力的提高为广泛发挥农业多功能性、实现农业产业的经济效应、社会效应与环境效应高度统一提供了比较坚实的物质基础。
3、农业结构战略调整为促进农业的多功能性发挥提供了比较可靠的产业结构基础。从上世纪九十年代后期我国农业结构战略性调整以来，我国农业产业结构中的种植业比例持续下降，牧业和渔业比例持续上升，尤其是2003年我国的种植业产值占农业总产值的比重已经接近50％的“拐点”水平。我国农业产业结构已经从以单纯的种植业为主转换为种植业、牧业、渔业和林业共同发展的格局；在东部的外向性农业、中部的粮食农业以及西部的生态农业等农业区域分工日益明显的同时，农业产业的区域结构与其资源结构之间的对称性逐渐明朗。农业产业结构战略调整、农业生态区的建设，荒山荒地绿化、荒漠治理和水土流失治理、草原草地建设以及生物多样性保护区建设等方面所取得的成绩都为进一步发挥农业多功能性奠定了可靠的产业结构基础。
4、多种现代生态农业模式为发展多功能农业提供了生产技术支撑。生态农业是针对依靠现代工业投入发展起来的现代农业所产生的生态环境问题基础上寻求农业可持续发展而形成的环境友好型农业模式。我国的生态农业起步于上世纪八十年代初期，经过20多年的实践，目前已经有7个生态农业建设点获得了联合国环境规划署授予的“全球500佳”称号。在“十五”期间重点建设100个生态示范县的基础上，我国生态农业发展的规划是2010年建设200个国家级示范县，2011～2030年使国土一半以上区域实行生态农业。尽管国内外生态农业的目标、运行机制以及技术体系有所不同，但从实现农业生产与生态环境之间的经济和生态良性循环这两个共同点而言，我国传统农业生产所形成的农作物间作套种、病虫害综合防治技术、桑基鱼塘、稻田养鱼以及以沼气为纽带的立体生态农业模式，不仅是我国生态农业的典型表现，也是我国生态农业进一步发展的基础。以传统的生态农业为基础发展起来的现代生态农业模式已经在我国现代农业发展及农业结构战略调整中发挥了可观的经济功能和巨大的生态功能。特别是九十年代初期生态农业示范区建设对当地农民收入、水土流失治理和土壤沙化治理以及森林覆盖都起到明显的促进作用。因此，依靠传统农业发展起来的多种生态农业模式构成了新历史条件下发展多功能农业的生产技术支撑。
5、农业政策转型为实现农业多功能性予以了制度保障。农业政策可以影响农业资源支配的规模和结构。正确、合理的政策可以促进农业经济繁荣，实现农业经济目标。自“九五”以来，在原来的生态环境保护与建设基础上，我国政府相继在农业综合开发、农业结构战略调整、农田水利建设、耕地保护、西部开发、退耕还林(还草)和退田还湖、林业工程建设、草原建设等生态环境保护等方面颁布了一系列相关的政策法规和文件，实施了一系列重大工程。2007年中央“一号文件”强调，积极发展现代农业必须注重开发农业多功能性，向农业的深度和广度拓展。这一系列政策法规、文件以及重大生态工程项目不仅对深化农业结构调整、增加农民收入、促进农村社会发展以及建设和谐社会等方面起到了有力的保障作用和促进作用，也为进一步发挥农业产业的一系列非商品产出功能提供了制度保障。
6、“休闲农业”和“都市农业”为发挥农业多功能性探索出了具体的路径。休闲农业也称旅游农业或观光农业，它是把农业和旅游结合在一起、利用田园景观或农业生产活动以及农业(农村)的自然环境吸引人们观赏、休闲、度假、书画等一系列活动的新型农业生产经营方式。休闲农业是社会经济高度发达、人们生活质量提高的产物。都市农业是建设多功能都市和花园城市运动的产物，城市中的“绿岛农业”是农业多功能性的产物。尽管都市农业的模式包括了多种，但休闲观光是其主要模式。
在我国国民的整体生活水平进入“小康”阶段后，农业产业正在从温饱型的生存农业快速地转换为追求生活质量型的“休闲农业”。我国的都市农业也已经从长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区的起步，发展到了许多大都市。“休闲农业”不仅为农民带来了可观的经济收入，更重要的是这种新型农业生产经营方式把发展农业产业的经济功能、环境功能以及保护和传承农耕文化功能有机地结合起来，深化了传统农业外延。因此，“休闲农业”和“都市农业”的广泛发展已经为我国探索出了发挥农业多功能性的具体路径。
(二)我国运用农业多功能性理论的必要性
1、现代农业的生产方式已面临经济与生态的双重困扰。现代农业生产方式对农业生态环境污染主要表现为化肥、农药等现代工业性农业资源的不合理利用以及畜禽粪便和农作物秸杆等废弃物的不合理处置对农业生态环境和农产品品质所造成的污染。由于农药、化肥、地膜等现代工业性农业资源的不合理利用，现代工业性农业外源投入所推动的农业生产增长与农业自身环境恶化形成了同步性，农业投入收益递减趋势不断强化。养殖业中畜禽粪便以及废弃物不经过处理就直接排入河渠或渗入地下，污染了地表水体、地下水体和空气、土壤，已经成为水体污染的重要原因。农作物秸杆等废弃物的不合理处置已经成为农业源温室气体重要来源。我国农业生产方式已经形成了农药、化肥——水体、土壤和大气污染——农产品污染的立体交叉污染循环路径。
2、农业环境的外源性污染日趋加剧。随着工业化进程的深入，工业“三废”对农业环境的污染已经从局部向整体蔓延。全国耕地的17.5％受到了农村工业污染而被破坏。这些被污染破坏的耕地意味着大致1.1亿农民生计受到了严重威胁。土壤污染不仅影响了粮食的产量和质量，也严重影响了农业生产，损害了国民的身心健康。我国农业经济的可持续发展面临的生态环境问题日趋严峻。
运用农业多功能性理论、发挥农业多功能性不仅能够直接解决农业经济发展中所面临的日益突出生态环境问题，也是实现我国农业和社会经济可持续发展的必然选择。
总之，我国不仅具备了运用与发挥农业多功能性的经济能力可行性、农业生产力可行性、农业生产技术可行性和农业政策可行性以及农业产业结构可行性，而且农业和社会经济发展所面临的生态环境问题也迫切需要运用与发挥农业多功能性理论恢复生态环境质量。
三、改进我国农业补贴政策的路径
农业多功能性理论的政策含义是为国内农业支持政策提供理论支撑。主张农业多功能性的国家鉴于其农业产业发展所面临的具体问题的差异，其强调农业多功能性的侧重点也有所不同。我国农业产业发展承担着保障食品数量与质量供给的安全、提高农业经济效率、促进农村发展和就业、恢复生态环境以及保护与传承农耕文化等不同农业发展阶段的多重任务。因此，借鉴国外经验，改进我国的农业补贴政策就成为了促进我国农业多功能性内涵上深化与外延上拓展的逻辑起点。
(一)借鉴国外农业补贴政策经验，改进农业补贴政策结构体系
WTO《农业协议》把农业补贴政策划分为“黄箱”、“蓝箱”和“绿箱”政策。主张农业多功能性与否的国家主要困境是“黄箱”补贴政策承诺的约束：承诺约束压力小的国家反对农业多功能性，而承诺约束压力大的国家则积极主张农业多功能性，力图通过将“黄箱”补贴的部分内容移入“绿箱”补贴而扩展其国内支持范围。有鉴于此，我国农业补贴政策改进的总体方向表现在以下方面：
一是用足和用好“黄箱”政策。“黄箱”政策由特定产品AMS和非特定产品AMS构成。按照8.5％的微量允许标准计算，在过去和今后我国“黄箱”政策的规模与国际水平都有相当大差距的情况下，我国并没有用足“黄箱”政策(我国黄箱政策使用规模的纵向趋势是上升的)。所以，用足“黄箱”政策能够为实现农业多功能性提供稳定的粮食安全基础，而调整“黄箱”政策中特定产品AMS和非特定产品AMS的数量与品种结构则是用好“黄箱”政策并进一步促进农业多功能性实现的有益选择。
二是选择性地利用“蓝箱”政策。“蓝箱”政策主要是按照固定农业生产面积和产量以及按照特定产品数量予以直接支付。根据“蓝箱”政策内容，我国可以有所选择地通过特定补贴维持某些农产品供给数量，为实现农业多功能性创造条件。
三是增加“绿箱”政策空间和调整“绿箱”政策结构。WTO《农业协议》“绿箱”政策包括了政府的一般服务(农业科研、病虫害控制、农民培训服务、推广咨询服务、检验服务、农产品市场营销和促销服务、农业基础设施建设等)、粮食安全储备和粮食援助补贴、对生产者的直接支付、收入保险和收入安全网计划以及自然灾害救济、一系列的结构调整支持计划(农业生产者退休补贴、资源停用、投资援助等)结构调整补贴、政府环境保护和计划下的支付和区域援助计划(扶贫支出)等措施。如果比较我国“绿箱”措施与《农业协议》“绿箱”措施，我国在农产品市场促销服务、生产者收入稳定、收入保险、退休补贴、资源停用补贴、结构调整投资补贴等“绿箱”措施上还是“空白”。这些“绿箱”措施不仅是促进农业经济发展的有力工具，也是实现农业多功能性的必要举措。因此，增加“绿箱”措施安排中有关农业多功能性发挥的“空白”措施是实现农业多功能性的迫切需要。
从实现农业多功能性的角度比较主张农业多功能性国家与我国的“绿箱”支出结构，我国的“绿箱”支出结构的调整则是十分必要的。日本“绿箱”结构比例依次是政府的一般服务、环境项目支出、投资援助、生产者退休计划、减轻自然灾害支付、食物安全公共储备和归内食物援助。欧盟“绿箱”措施结构比例的前三位也依次是政府的一般服务、环境项目支出、投资援助。在竭力反对农业多功能性的美国“绿箱”措施结构中，仅通过资源停用计划提供结构调整援助的有关农业多功能性发挥的项目就位于其“绿箱”支出的第四位。可见，有关农业多功能性发挥的“绿箱”措施已是世界上经济发达国家“绿箱”措施中的主要项目了。虽然从结构上看，我国“绿箱”支出中的环境保护支出在“绿箱”支出结构的位次也比较靠前，但由于缺乏与农业多功能性发挥有关的其他“绿箱”项目，我国“绿箱”措施的农业多功能性效应就要比国外差多了。
顺应农业多功能性潮流和国际“绿箱”措施结构潮流，增加促进农业多功能性发挥的措施种类和力度就显得尤为迫切。
(二)以环境产业政策促进农业产业发展
以资源和生态环境系统为基础的农业产业在生产农产品的经济活动中能够维护或改进资源与环境等生态系统的状态。所以，农业产业既是经济性产业，也是环境性产业。选择合理的农业生产方式、使用恰当的生产技术，可以在充分发挥农业产业经济功能的同时发挥其生态性功能，改进资源与生态环境系统状态，实现农业产业的经济效应、环境效应与社会效应的有机统一。主张农业多功能性的国家实现农业产业的环境功能的主要路径是强化对保护环境的农业生产方式的支持、提高产品的质量标志要求。借鉴这一经验，以政府的强制性环境标准为主导，强化农业产业的环境标准化管理，积极鼓励清洁生产则是我国农业产业环境性政策选择的当务之急。
一是强化农业生产环境标准化管理机制建设。从1980年我国加入国际标准化组织(ISO)以来，在借鉴ISO14000环境管理标准基础上，我国已经建设了由国家环境保护标准、地方环境保护标准和国家行业环境保护标准构成的环境保护标准体系。环境保护标准体系只是环境管理的基础，落实环境保护标准需要政府的环境管理制度体系及其实施机制。政府的环境管理机制建设是落实农业环境管理标准的关键。因此，强化政府农业环境管理机制建设、严格落实环境质量标准是促进农业产业环境功能发挥的制度性保证。
二是对生态农药和生态肥料等农业生产资料予以补贴，促进这些产业部门发展的同时降低生态农业的成本。农药和化肥的过度使用既是维持农业高产出的手段，也是造成农业自身污染的主要原因，而农药和肥料的使用又是当代农业增长中难以替代的投入。所以，在维持农业产出增长的同时又要改善环境质量，使用生态农药和生态肥料是可靠的选择。使用生态农药和生态肥料可能提高农业生产成本，减低农业产业收入能力，如果没有政府对生态农药和肥料补贴来降低农业生产成本，实现农业生产方式的根本性转换就难以真正实现。
三是对农民亲善生态环境的农业生产方式予以制度支持。农业生产方式不仅直接影响农业产业的生态功能程度，也直接决定了农产品的生态品质标准。根据韩国的经验，提高农业产业生态能力和农产品生态品质标准的源头性做法是对亲善环境的农业生产方式予以制度支持。为了促进农业产业的社会、经济与环境效益的有机统一，韩国政府从二十世纪九十年代开始实施了亲环境农业发展政策：制定专门的法律、引进有力的支持制度和实施一系列促进计划。韩国政府所实施的上述支持制度和促进计划，不仅降低了农民生产成本，也弥补了亲环境生产所受到的收益损失，促进了农业亲环境生产标准的落实。目前我国主要是用法律手段(《中华人民共和国清洁生产促进法》)规定了农业的清洁生产，但尚缺乏有效的经济激励手段促进农业清洁生产的自觉性进行。因此，韩国政府实施的支持农业亲环境生产政策为我国实现农业产业的社会效益、经济效益与环境效益有机统一提供了有益的经验。
(三)直接补贴政策的改进
对种粮农户实施直接补贴政策具有粮食安全效应、收入效应、结构调整效应和生态与环境效应。直接补贴政策的这些效应都是农业多功能性的重要体现。从发挥农业多功能性的需要而言，目前的直接补贴政策体系改进方向主要集中在以下方面：
一是增加补贴力度。直接补贴政策对稳定与增加农民收入的确有一定的促进作用，但过去几年来直接补贴政策的实践则表明了直接补贴的收入效率并不高。依目前的补贴标准，按照计税面积补贴、按照粮食种植面积补贴和商品粮食数量补贴的收入效应分别是1.84％、1.04％和1.01％。如果补贴标准提高50％和100％后，直接补贴政策的收入效应也只分别达到2.76％、1.57％、1.52％和3.68％、2.10％、2.03％。由此可见，目前的直接补贴力度的收入效应很有限。如果考虑到近几年农业生产资料价格和农产品价格的上涨因素，农业产量还是决定农民生产经营收入的主要因素。所以，以扩大直接补贴政策收入效应带动该政策的其他有关农业多功能性方面的效应就需要提高直接补贴力度。
二是改进直接补贴客体的质量标准。直接补贴政策的直接效应是增加粮食生产者收入，增加粮食生产收入是发挥农业多功能性的物质前提。直接补贴政策能否兼顾农业多功能性目标同时实现的关键性因素则是直接补贴客体的质量标准。如果直接补贴的粮食是以一定的环境管理标准下的数量为依据，那么，农业生产过程就会严格按照农业生产的环境管理标准进行，既可以保证粮食产品的环境质量标准，也维护了生态环境质量。所以，对直接补贴的粮食规定一定的质量标准，按照质量标准的等级予以质量差别补贴，而不是没有质量标准和质量等级的无差别补贴，这样，直接补贴政策在促进种粮农户收入增加的同时，也将促进农业多功能性的实现。
三是补贴依据选择的改进。我国目前的直接补贴依据选择是由各个地区自主择定的。直接补贴依据选择主要有按照计税面积补贴、按照粮食种植面积补贴和商品粮食数量补贴等三种形式。根据实证分析的结论，以商品粮食数量为补贴依据表明了以粮食生产为主的农民对国家粮食安全的贡献最大。所以，从国家粮食安全的角度看，直接补贴依据比较合理的选择是在农民出售的商品粮食基础上，最好以国家粮食安全总量为直接补贴的依据。这既保证了国家的粮食安全、稳定和增加了粮食生产者收入，也能够引导农民充分利用本区域内的农业资源多样性优势发展替代农业，促进多功能性农业产业结构的生成，从而更好地实现农业的多功能性。
(四)完善退耕还林、还草和还湖等“一退三还”补贴政策管理机制，提高补贴效率
为了促进退耕还林、还草和还湖进程，我国政府对“一退三还”给予了补贴。经过多年的“一退三还”补贴实践，我国农业产业结构与区域资源结构更加合理，局部乃至整体的生态环境质量都有了明显的改善，农民收入也有了一定增加。观察我国多年的“一退三还”补贴政策的实践过程，尤其是退耕还林工程，“一退三还”补贴效率问题不容忽视。补贴效率问题产生的主要原因在于补贴政策管理机制所产生的争取项目而不注重实际效果的“道德风险”。所以，“一退三还”补贴政策不仅要按项目补贴，更要按还湖、还草和还林的实际效果补贴。把事前管理与事中和事后管理有机地结合起来，最大限度地发挥政府三项补贴支出的效果，促进我国多功能农业区域结构的日趋完善。
(五)设立农业产业结构调整补贴，促进多功能农业区的广泛发展
虽然经过了多次的农业产业结构调整，我国“以粮为纲”的农业产业结构已经改观为农、林、牧、渔各业并举的格局，但从农业多功能性的需要而言，农业产业结构调整深化过程中的资本约束和技术约束依然比较大。所以，深化农业结构调整还需要政府财政大力支持。设立农业结构调整专项补贴是国外的通行做法。因此，增加政府的专项补贴项目已经不仅是深化农业结构战略调整的迫切需要，也是发展多样性农业的迫切需要。
(六)整合农业文化管理方式、设立农业文化发展专项补贴
农业具有传承文化的功能是主张农业多功能性的理由之一。悠久的农耕历史创造了我国许多优秀的风俗习惯、神话传说、饮食文化以及诗词乐章。正是这些优秀的农耕文化推动了文明古国文化的不断发展。同时，社会经济现代化过程又使得农业产业以其独特的地面景观衍生出了其特有的休闲娱乐功能。所以，社会经济发展迫切需要对农耕文化进行有力的保护和深入的挖掘。目前，我国农业文化的保护与挖掘由文化部门管理，农业休闲功能则由旅游部门管理。文化和旅游部门对于保护与挖掘农耕文化起到了不可否认的作用，但由于农业文化的产生与发展是依赖于农业产业发展的，所以，整合管理方式，由农业部门统一管理则更有利于农业文化的保护和发展。另外，发展休闲农业主要是依靠个人资本进行的，政府很少予以资本投入支持。因此，农业休闲功能的深入发展迫切需要政府对休闲农业予以资本投入支持。
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