农民负担合理性探索，本文主要内容关键词为：合理性论文,农民负担论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农民负担应该有一个什么样的额度，怎样确定和征收才算公正，鲜有一个公允的标准。历代皇帝赋役规定和减免，即使以历史上农民负担最轻的西汉文景之治为例，三十税一，十五税一的规定，部分原因在于恩赐，部分原因在于压力（前代农民起义力量对后世的警醒）。在谈及农民负担时，没有一个公允的标准来界定农民负担的合理性，我们对农民负担轻重的呼叫全是一种感情的冲动，解决农民负担的政策全是应急之策，而缺乏理性的根基。
一、农民负担合理性的判定尺度
政府及其部门向农民征收的一切税费，包括税收（明税和暗税）、乡统筹村提留、农村义务工和劳动积累工以及集资、摊派、罚款等，我们称之为农民负担。表现为农民为购买政府提供的公共产品和服务而支付的价格。人们谈及农民负担的合理性时，对它的理解是不完整的。所得中有多少将以税费形式征收以及征收的部分怎样在不同的人们之间分派，只是农民负担合理性要考察一个重要部分，并不是农民负担的合理性的全部要义。
农民负担在什么意义上是公正而富有效率的，是本文谈及的农民负担的合理性的基石。其公正的含义，不仅针对征收结果上的公正分派，而且指征收过程中的合法性，更重要的是指达成征收多少、以何种形式征收、如何征收等等规则的公正性。而效率评价，既包括该征收税费的制度运行成本及征收过程的效率，也包括征收结果是否促进了经济效率。税费征收本身产生的收入效应、替代效应、金融效应对经济效率的影响，征收上来的税费使用对经济效率的增进或阻滞，是评价征收结果合理性的基本尺度。农民负担“应不破坏经济效率，管理成本较低，适应经济环境而变化的能力较强，具有反映人们偏好的政治代表性，具有区别对待的公平性”（注：〔美〕约瑟夫·斯蒂格里茨：《政府经济学》，春秋出版社，1988。）。税收理论发展的脉络，为我们梳理出判断农民负担合理性的三个重要环节及基本尺度。
（一）起点评判
夏普认为租税的公平，应是纳税者承认的公平，即“公平地制定税法”（注：〔德〕罗雪尔：《历史方法的国民经济学讲义大纲》， 305页，商务印书馆，1981。）。布坎南认为注意的焦点应放在先于市场过程本身的权利和要求的分配，而不应该是放在社会产品的最终分配。（注：〔美〕詹姆斯·M·布坎南：《公共财政学》，124页，中国财政经济出版社，1994。）“公正规则”就是在参赛者的特殊地位受确认前和在比赛本身开始前经参赛者同意的规则。他说，施加办法使强者和弱者都有参加比赛的机会，并使比赛中取胜的机会均等，这依赖于政治决策制度的公正和正义。这种公正的意义在于不能直接使用国家的权力从政治上弱者那里把收入和资产转移给政治上的强者。在用政治手段执行分配上的调整时首先必须严格地“符合宪法”，而公然在政治上摆弄分配率结构，使之忽高忽低，以报答政治上的朋友或惩罚政治上的敌人，会破坏全部契约论的准则。（注：〔美〕詹姆斯·M ·布坎南：《公共财政学》，140～141页，中国财政经济出版社，1994。）据此他把同意一致性原则作为衡量税收负担的伦理标准。
我国的税制选择在形式上最终是由个人直接与间接地做出，而不是由政府这一全然与公民相分离的实体来做出。税法的承认和确立，收费的规则的制定，需要纳税费者或代表审议。任何税费制度的制定，都是在不同利益集团之间反复博弈后确立的。在这个程序中，某一群体或集团如果缺乏代表和表达他们意愿的审议者，他们在起点上就处于分配的弱者地位。初始权利分配的不均等，势必造成不利于他们的税费制度，这是不公正的。因此这里所谈及的起点，就是指农民负担的决策是否公正合理，而判定起点公正的尺度就是是否征得农民的一致性同意。农民是否具有直接表达或通过代表间接表达自己对税费征收的意见的权力，以及对税费征收的规则制定是否具有相应的影响力，是政治程序公正与否的应有之义。
（二）过程评判
夏普所说的公平租税的另一个含义是实施税务行政的合法性。亚当·斯密提出赋税应遵循公平、明确、便利、最少征税费用原则，后三者都是从税务行政的效率角度谈的，包含在瓦格纳的税务行政原则中。自然，农民负担的税费的征收过程的合理性也包含这两个方面的含义。
（三）结果评判
如果农民负担的税费的征收引起了一系列的负面效应，那么所依存的依法征收、决策公正合理就可能失去实际的意义。比如沙漠中受困的两个人只有供一个人走出沙漠的水和食物。按照前面给出的逻辑，只有平分才能征得二者的同意，才算达成了决策的公正。如果依照执行，那么二者都将死在沙漠中。挽救这一悲剧的惟一评判是从效果的角度衡量。税费与税费之源之间的比例，税费在农民之间的分摊，直接影响结果的公正合理程度。因此在运用决策程序时，必须科学地考察种种因素，以确立合理的税费征收额度、结构、对象和范围等。具体而言，它包括三个方面的合理：税费与税费之源之间的比例；税费在农民之间如何分配；税费使用的合理性评价。
1.税费与农民人均纯收入之间的合理比例
政府聚敛过多，扭曲个体再生产，下期能聚之财不增反减。但聚敛过少，维持不了一个保护财产、实施契约、提供公共投资和消费物品、适应经济发展需要的政府的最小支出，个体的生产成果很大一部分要消耗在抢夺和保护行为之中，这种生产活动是无效的。聚财的限度就产生于这样一个两难困境中。这个限度在亚当·斯密看来，就是创造生产力必要条件所需要的费用。尽管这一原则太模糊，但它所包含的最小政府和有限政府的思想，却为后代人努力遵循。更进一步说，政府聚财受到人们对公共品和私人品偏好的限制。由于税费征收会影响生产者和消费者的预算约束，因此从古到今，经济理论家都极力主张税费的征收尽量不要损害私人生产部门的再生产能力，尽量减少赋税对资源配置的扭曲作用。西斯蒙第完整地提出了选择税源的三大原则。本钱不可侵犯原则限制政府侵犯能带来更多税源的资本和财产。如果不是为了抑制该产业的需要，最低扩大再生产资金不可侵犯原则就是必需的。他说，不应对总产品中用于保持土地肥力的那一部分征税，“同样必须指出，每种收入中，总有一部分应该留下来，不能动用。如果税务机关一定要触动这部分收入，必将破坏可征税的部分本身，这等于剥夺走将来的收入”（注：〔瑞士〕西斯蒙第：《政治经济学新原理》，365～366 页， 商务印务馆，1977。）。他所说的收入，正如他自己所言，是指扣除了固定资本和流动资本消耗后的余额。那么，他直接说明的是，对收入中预备用于扩大再生产的部分不应征税。最低生活费不可侵犯原则限制政府侵犯能带来更多财富的劳动。“根据人道的原则，应该说最重要的是永远不能使赋税触及纳税人生活所需的收入，如果社会组织剥夺了纳税人（他把他们当作国家的活资本）的一部分生活所需，使他挨饿，还要向他侈谈什么社会组织中的享受，那就极其荒谬了”（注：〔瑞士〕西斯蒙第：《政治经济学新原理》，365～366页，商务印务馆，1977。）。但我以为还要加进的，是最低人力资本积累金不可侵犯原则。劳动者生产能力的培训以及子女的教育的最低费用的剥夺，使仅仅维持其生存变得毫无意义。
上述四原则对于农民负担同样适用。尽管农民现在通过从事非农产业而获得相当比例的收入，但我所要考察的情形，必须满足：农民是那种把全部追加资本都投入到农业的典型农民，他的收入也必须全部来自农业。因为如果对这部分农民征收税费超过了其承受限度，没有剩余可以用作追加资本进行扩大再生产，农业不能获得任何发展。农民所得＝C+V+M＝C+△C+V+△V+M／X。前者表示简单再生产， 后者表示扩大再生产。先分析以维持简单再生产为目标的农民负担的合理限度。作为补偿C+V消耗的所得，不应征税，理应扣除，扣除后的余额构成农民人均纯收入。农民对负担的承受能力：最高上限＝纯收入－基本生存需求；最低下限＝完成国家税金和适度乡统筹村提留所必需的费用。农业部有关人士运用这一方法和灰色系统理论测算出现阶段我国农民负担的适度范围：农民人均负担占上年人均纯收入比重为4.02%～8.16%。（注：李茂岚主编：《中国农民负担问题》，80页，山西经济出版社，1996。）这一推算的合理性为当前所公认，但是它仅局限于简单再生产的情形。
如以促进扩大再生产为目标，必须满足：农民负担≤M／X，即农民负担的最高限度＝纯收入－基本生存需求－最低扩大再生产资金需求－最低人力资本积累金需求。英国牛津大学经济学家简·A ·莫利特分析了世界上88个国家农业与经济发展的关系后得出结论：农民人均收入每增长1%，农产品总值中再投入农业的比例应增长0.25%， 农业才能稳定发展。（注：马国强等：《中国农民收入问题研究》，130页， 贵州人民出版社，1994。）目前我国农民人均收入与农产品总值大致以4 %的相同比例增长，农产品总值中再投入农业的比例应增长1%。这1%中一般由政府和农民私人共同提供，按照各自所占的比例可以大致推算出农民私人最低扩大再生产资金。我国现阶段农民的最低生活费是400 元，追加消费应不低于这个数字。对农民的最低人力资本积累金，无法获得精确的数据。这一分析颠倒了顺序，因为是先交纳税费，再进行扩大再生产的安排。但这并不影响问题的实质。因为即使交纳税费也必须保证在这一前提下进行。这样，粗略估算，农民负担的最高限度，应在8.16%的基本上降低1～2个百分点。对于农民负担的最低限度进行修正的理由，是由于目前规定的税金和规费，与滞后于经济发展需要的政府结构和职能相适应。按照拉弗曲线，农民负担≥为农民提供基本的法制、制度秩序等公共品和服务的机构及公共品的维持和扩大再生产的最低费用，缺少这种费用，政府及公共品不存在或不适应需求的存在。农民所负担的政府支出最低标准原则，是指政府实施其职能以及供给的公共物品和服务的成本应当最低。判断政府支出是否趋于合理的最低标准，即要求政府支出必须与经济发展水平相适应，支出规模要低于收入规模，支出增长速度要低于经济增长速度。30∶1 的官民之比足以说明当前政府维持费的高昂。据李显刚推算，全国平均每68个农民养活一个县及县以下干部。周天勇估算，1995年“皇粮”消耗了GNP的近20%。 山西省财政支出中用于“吃饭”的部分已接近80%。政府适应市场经济体制建立的步伐，尽量从微观活动领域退出，必将缩减其某些职能和机构。如果政府机构精简顺利，有理由把农民负担的最低合理限度在4.02%的基础上降低1 个百分点。
以上的分析内在地包含两个既定的前提：第一，农民缴纳的税费与所提供的公共产品和服务等价。第二，农民在进行农业生产和交易过程中，未发生非正常损失。后一个问题是由前一个问题引起的。发生在生产环节和交易环节的非正常损失，是由农民支付公共产品和服务成本引起的。农民所支付的成本大于所获取的收益，二者的差额构成农民的净负担。而这种净负担本可给农民提供更多的公共产品和服务，减少农业生产经营中的自然、市场风险，获得更多的稳定的收入。但是由于成本支付与公共产品价格的不等，使经济利益损失发生在生产和交易过程中，使农业总产值降低。生产中的损失没有农业总产品表现，而交易中的损失以生产的农业总产品表现出来。这意味着，前面分析得出的农民负担比例，只有在没有这种收益损失发生时，才更具合理性。那么，作为整体而言的农民负担的税费是否应该购买到足值的公共产品和服务呢？
有一种观点为工业起飞阶段农民承受净负担和超额负担（指以税费形式由农民向政府转移的资源数量超过了纳税费人的负担能力，挤占了纳税费人的最低生产资金和生活费用）的合理性进行辩护，因为农业要以其剩余为工业增长提供资本积累。英国的“圈地运动”、法国的高税收—高利贷模式、苏联恶化农产品贸易条件的“剪刀差”价格模式为此佐证。在对世界诸多国家的发展道路特别是第三世界国家仿效这种工业化模式做出系统的分析比较后，舒尔茨认为，工农业之间相互依存而非厚此薄彼的关系，使得单纯地追求工业化并不足以获得一个最优的增长率。通过使贸易条件不利于农业，尤其不利于贫穷的粮食生产者来压缩农业发展是错误的，不仅对平等是错误的，而且也不能真正促进工业的增长。（注：〔美〕西奥多·舒尔茨：《经济增长与农业》，43～44页，北京经济学院出版社，1991。）因此，即使是在工业起飞阶段，农民亦不应承受超额负担，但承担净负担可能是合理的。农业要以其剩余为工业发展提供原始资本，并不足以成为农民承受超额负担的理由。在这一点上，有大量的国家发展模式为证。同样是为工业发展提供资本，同样是从农业剩余中获得来源，美国、日本、台湾通过给农业以增加生产的制度基础、技术基础和追求利润的动力，培植农业生产剩余的能力，在农业生产运行状态良好的基础上，实现对汲取农业剩余过程的干预。
我国目前处于工业化中期阶段，农业和工业都应通过自身的积累求得发展。长期执行的抑制农业的政策造成了二元经济结构的拉大，工农业增长的比率，1992—1994年间平均为4.8∶1，远远高于工农业增长的正常比率2～2.5∶1的正常区间。 农业的瓶颈制约使得工业发展屡受挫折。我国人口的庞大，使得依赖进口解决本国的粮食需求几乎不可能，而必须基本上通过本国的努力加以解决。农业劳动密集型增长方式和小规模分散的生产经营特点，短期内很难得到根本改变，而这种生产方式最大的弱点是抵御自然灾害的能力弱。农民是整个社会阶层中收入最低的一个群体，城乡居民收入差距1994年扩大到2.6∶1，偏离了1.5～2.0∶1 的合理差距区间。这些情况表明农业不应被抑制，应努力促进和发展，而且还要“补课”，因此农业面临双重任务。最终我们应该明白，无论是在平等的意义上，还是在效率的意义上，农民所负担的税费都不应挪作他用，在整个国民收入再分配体系中，农民负担的税费应与所给予的公共产品和服务等价，即“取之于农，用之于农”。甚至农民应该获得超出他缴纳的部分的利益。只有这样，工农业增长速率、城乡居民收入差距才有可能缩小，农民才有可能把他的资本主要投在农业生产上，以改进农业生产技术、土壤、品种等等。如果政府的农民税费政策使农民产生了离农、轻农的倾向，即使农民负担减轻了，也不可能达到农业增长这一预期目标。
因此，农民负担的税费增长，应遵循与经济增长相协调、同步原则。现阶段农民负担应控制在维持和促进农业的扩大再生产和农民自身的扩大再生产的范围内，而不是仅仅维持简单再生产。农民承受净负担和超额负担是不合理的。这对于前面得出的农民负担比例的合理性给予了有力的支撑。农民负担的税费之间确定怎样的比值才算合理，看来是一个极为复杂而不易解决的问题。历史的经验告诉我们，费对税的挤压容易导致分配秩序的混乱，于征税费者和被征收者都不合理。我们有理由说税必须大于费，但却没有经验性的数据来证明具体的比值在什么程度是合理的。
2.所确定的合理的税费如何公正合理分配
在合理的税率下面，分配税收遇到的最大问题，就是如何寻求效率和公平的完美组合。在某一定点后，是否较少的效率损失就会换取更多的令人满意的平等，往往受到价值判断的左右。在农民负担的税费的分摊上，能找到一个帕累托税费最优分配结构当然是再好不过，但基本上是不现实的。退而求其次，分配税收的基本原则为大多数人所接受。公平原则中所包含的横向公平原则要求情况相同的人受到相同的对待，纵向公平原则要求情况不同的人受到不同的对待。并进一步发展为根据个人的支付能力分配税费。这一普遍性原则要求农村中那些处于税费边缘的行业和农民承担它们应承担的成本，并考虑不同收入层次间农户收入差异，确定合理的差别税率和具有累进性质的税率。因此所谓的按照乡或村人均纯收入的5%计提都是对这种原则的忽视， 按照农民个体的实际负担能力计提是公正的。利益原则把税收和支出决定紧密地联系在一起，使每一个纳税者根据实际享受的边际利益对每一种公共服务支付税费。这一原则，在没有期望达到再分配的目的时，使用是可行的。对于农民负担而言，应该是衡量费用负担合理性的最基本的尺度。对于由税收承担的、可以分割利益的公共产品，也适用。
3.农民所负担的税费使用上的合理性评价
这实际上是对用财环节的评判。用财合理与否，影响生财，所生之财的多寡，直接决定农民负担的轻重。政府聚财对个体而言是一种收入损失。但是，按照交换财政的观点，这是通过强制性减少人们实际收入或财富，使其从私人经济部门配置到公共部门，然后提供公共利益，增加人们的实际收入或财富。（注：〔美〕詹姆斯·M ·布坎南：《公共财政学》，323页，中国财政经济出版社，1994。）这就是说， 征税费所造成的对私人经济的损害，可以因用财合理产生的公共利益及对私人经济的促进而加以弥补。如果能做到这一点，那么税费就可以说支配得正当。政府要提供公共利益，一般要把聚敛上来的财富用于三个方向：公共投资、公共消费和自身的维持。比例分配要恰当，相互间不得挤占挪用，否则会对经济产生负作用。前面我们已经谈到农民负担的税费应与所提供的公共产品等价，然而公共产品如何才能做到适应需求的供给，使农民利益有所增进，却是一个涉及决策程序和监督程序的问题。在使用上农民参与决策的程度，监督（使用上的公开、明确）制约（地区迁移、产业退出等以脚投票的权力和自由）的程度，供给的公共产品是否得到农民的满意评价，都是评价用财环节合理性的重要内容。
至此，已经全面讨论了判断农民负担合理性的基本尺度。需要补充说明的是三个环节之间的关系。起点、过程的合理是结果合理的前提，但三者并不一定一致。假如矛盾，则坚持结果合理判定可能是较好尺度。但是如果坚持结果合理，导致政府打着为农民谋利益的旗号而为自身谋私利，这有可能破坏征收规则的公正性。因此我不赞成未经任何合理、合法的政治程序而审定的强制性的转移计划。起点和过程的公正合理又可能突破结果合理的要求。如果取得了对应该征收、征收多少和如何征收的一致同意，农民负担有时可能突破农民所创造剩余的限制是不奇怪的，超出常规的赋税聚敛也可能是合理的。在有些情况下，结果上的合理并不一定在起点和过程中得到体现。而且经历前两个程序后，往往使理论上结果的合理打了折扣。因为集体行动并不能确保制定出总能使所有人境况更好的税制规则。
二、我国现阶段农民负担的基本状况及其合理性判断
近几年来，农民负担的基本状况可以概括为总额过重、分摊不公、征收不规范、决策不合理、使用缺乏监督制约。第一个鲜明的事实是，农民负担增长速度超过农民纯收入增长速度，违背了二者同步增长原则。1988—1992年，全国农民人均纯收入按当年价计算年均增长9.5%， 而同期人均负担（仅农业税、三提五统费）却增长了16.7%，比农民人均纯收入增长幅度快7.2个百分点。 （注：朱守银：《农业税费制度改革试验报告》，《管理世界》，1998（2）。）1994、1995 年农民负担分别以高出收入12.6、10个百分点的速度增长（以上数据均未扣除物价因素）。1986—1992年，农民负担（仅农业税、乡统筹村提留合加）占农民人均纯收入的比例分别为13.75%、14.25%、15.35%、15.71%、16.19%、16.74%、18.21%。 （注：农业部农民负担问题综合研究课题组：《农民负担现状及原因分析》，《经济研究参考奖资料》，1993。）如果加上暗税和社会性集资、摊派、罚款，农民负担已超过20%，超过农民维持农业扩大再生产的能力，由于分摊上的“累退效应”，危及部分低收入农民的生存所需。引发了大量的弃耕撂荒、农户对农业投资弱化、农业必要劳动力转移到非农产业现象。征实向征币的调整，其合理性极大地依赖于农产品价值实现的程度。农民人均纯收入有现金纯收入和实物纯收入两部分组成，由于农民的实物被折算成了现金收入，这意味着农民现金支付能力低于其纯收入所表现的支付能力。1994—1997年，农民现金纯收入占人均纯收入比重平均64%，而农民由现金支付的负担（税金、上交集体承包任务和提留摊派三项）占全部负担额的比重高达86%以上。（注：孙梅君：《农民负担的现状及其过重的根源》，《中国农村经济》，1998（4）。） 如果交易过程中农产品价值的实现程度低，这意味着农产品转化为现金就更少，负担就更重。事实上的压级压价、卖难等已经证明了这种情形的严重性。
第二个鲜明的事实是，税费分摊造成了“劫贫济富”，违背了公平分担原则。农业税制存在的计税常产与现实常产脱节（目前全国常年产量仅相当于实际产量的40%左右）、计税土地面积与现实土地面积不一致，使得整个农业税制僵化、运作机制陷入失却计税基础的盲目运行状态。加之耕地分配不合理，减地不减税，以及农业税同农业特产税交叉征收等状况，产生了产量与税负成反比、有税无地、有地无税、地域间税负不均衡等不合理现象，在农业税划归地方税种后，地方政府虽然有征收农业税的积极性，但农民实际所承担的农业税占其纯收入的3 %左右的现实，以及地方税种立法权在中央、财权与事权的分离现实，一旦国家颁布允许地方和部门收费的政策，使得后效筹资手段得以创立，最终使得地方政府走上了发展后效筹资渠道的道路。而且，高度集中体制下中央与地方的利益博弈中，使得地方政府的理性选择就是利用预算管理体制的缺陷，通过税外收费的提高逃避中央政府监督。这样，在地方政府特别是受到财政关爱较少的乡村政权组织一级，收费成为其弥补支出亏空的典型行为特征。
根据政策规定，农民负担中的规费原按乡、后按村为单位，以不超过上年人均纯收入的5%计提。 农民人均纯收入本身作为非税负担的基就很难做到区别对待，更不用说压力型体制对政府官员行为的扭曲，使得农民人均纯收入成为任意拿捏的对象，使非税负担“可塑性”增强。在实际执行过程中基层政府很难掌握乡村各户的收入水平，衡量上的困难使得这种计提方式操作成本太高，于是普遍将负担计提简单化，以乡、县甚至以地区为单位计提，根据人头或耕地面积平摊。这种做法掩盖了由于人口、耕地面积、生产力水平、非农产业发展的差异而引起的地域之间农民人均纯收入的差异，致使低收入户负担加重，再一次违背区别对待和应能纳费的要求。造成不同地区、同一地区不同农户、不同产业行业、村集体经济实力强弱不同地区纳费的不合理。1996年农民负担的税金、上交集体承包任务、提留摊派占其纯收入的比重，随着收入的不断提高而呈逐步下降的趋势。农户人均纯收入400～500元的负担率为16.7%，1500～1700元的负担率为6.7%，4500～5000元的负担率仅为2.8%；1996年东、中、西部农民人均负担占纯收入比重分别为3.94%、8.01%、5.64%；天津市1989年农民负担占上年人均纯收入的29.9%，但88%的负担由乡镇企业和村集体代农户承担，而黑龙江乡镇企业不发达，尽管同年农民负担仅占上年人均纯收入的10.2%，但负担主要从种田农民直接提取。农村个体工商户基本上不承担社会负担，这些负担就压在以种植业为生的农户身上。
在税费征管环节，财税部门和非财税部门共同参与，很难做到依法规范实施税费行政。由于收费主体多元化，政出多门，多头分配，取之无度，导致“乱、重、散”局面。由于税费制度的缺陷，农民与政府的合作程度降低，导致征收税费的人员的累积，并进而导致现行税费征收管理成本过高。目前的税费征管“跑、冒、滴、漏”现象严重，成本甚至高于收益。安徽省涡阳县耿皇乡，组织人计征农林特产税，征收4 万元的税，基本上被征收成本所抵消。（注：朱守银：《农业税费制度改革试验报告》，《管理世界》，1998（2）。）
税收决策程序中，由于农民的缺乏组织而使他们对税制制定影响力较弱，缺乏农民参与的政治代表性，表明税制的非公正性。尽管在法律上要求按照乡人代会决定乡公益事业费的筹集，但实际上变成乡村组织或上级政府单方面决定农村收费项目，农民的参与程度极低。费对税的挤压和替代，使立法机关把税收决策以某种准宪法的授权转移给行政机关。追加权力向行政机关的转移，使得对最终财政选择的有效控制离单个公民更远一步了，使本来还可以对农民所承受的税费施加一定限制的权力被架空了。而且，造成农民从政府项目中得到的收益与他通过支付税费必须承受的成本之间的关系更进一步地不确定。征税费（聚财）和支出（用财）决策的分离，激励没有强硬的预算约束的政府单位发展具有后效的筹资手段，中央各涉农部门及地方政府发展预算外的费用筹资渠道就是典型例证。
因此，现阶段的农民负担，依据起点、过程、结果三环节的尺度评判，体现出相当程度的不合理性。而起点、过程的不合理是结果不合理的根源。因此要治理结果上的不合理负担，必须使起点上的决策尽量保证公正合理，征收过程保证公正合理。而这要涉及农民负担体制的全面改进和创新。
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