中西部宏观调控的政策功能研究，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,功能论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言：中西部宏观调控政策的历史过程
现代市场经济离不开宏观调控，这是生产社会化的一个重要特征。通过总结国内外社会经济成功经验，我们可以得出这样的结论，无论是资本主义还是社会主义，都不例外。在市场经济中，市场机制是通过价格杠杆和竞争机制按价值规律对资源进行基础性配置的。由于生产的社会化程度提高，市场经济所带来的滞后性、盲目性和短期性的固有弊病将不可避免地产生，而周期性经济危机又将引起生产力的极大破坏。所以一些经济发展成功的资本主义国家，毫不掩饰国家在宏观上对经济的干预。国家对经济、社会发展的宏观调控，有预见性、计划性、长期性和全局性，通常把基础设施、公共福利、经济总量平衡、经济运作环境作通盘考虑，恰恰弥补了市场机制只关心微观经济效益、忽视社会全局效益的不足。当然根据生产的社会化程度、产业结构、政治文化背景和历史发展阶段的不同，各国宏观调控的力度、范围、手段和目标也不尽相同。我国社会主义建设经历了计划经济、有计划商品经济和社会主义市场经济三个阶段的认识——实践飞跃，宏观调控手段相应地经历了一刀切，不熟练和规范化的过程，这个过程生动地反映在我国中西部宏观调控政策的演变上。
第一阶段：中西部加强建设力度是在计划经济体制下行政指令式调控政策。建国初期，由于自然因素和历史原因，我国轻、重工业约百分之七十分布在沿海，只有百分之三十在内地，出于产业均衡分布、备战的战略需要及民族问题、边防稳定的考虑，总体上在“一五”计划到1978年之间，国家对中西部尤其是大西北的建设力度强于沿海地区。由于指令性计划下的政企不分、建设规模过大、战线拉得太长，缺乏科学论证等缺点，虽然在中西部地区“建成了一批电力、有色金属、国防科技工业和科研基地，极大地改善了产业布局，发展了新兴产业和繁荣了民族地区经济”[①]，但投资的效益，产业结构和配套设施等，留下了“二元化”的产业结构以及重工业比重过大、农业基础薄弱的后患。其间，毛泽东同志在1956年的《论十大关系》中就“沿海和内地工业的关系”，已经考虑到上述的不足，强调处理好沿海与内地的关系，要兼顾效益和均衡。然而，随后的“大跃进”及为备战服务的“三线建设”和文革的开展打乱了这一正确布署。
第二阶段：经济体制改革以后，区域政策向东南沿海倾斜，实施“计划—市场”过渡型宏观调控政策。这一阶段我国对国民经济进行调整，以提高经济效益为中心，“六五”计划时期我国经济建设积极利用沿海地区的工业基础，“七五”计划时期又以建立东部沿海经济特区为重点。整个改革、开放过程中，全国经济有了巨大的发展，然而在“梯度转移论”占上风的宏观调控政策下，东部和中西部区域的经济、社会差距拉大。邓小平同志在中国特色社会主义理论中强调的“先富与共富”，“效率与公平”原则在实践中没有得到充分的贯彻。如果中西部区域的相对差距继续拉大，将会加深东部区域经济发展的资源瓶颈，激化中西部“二元化”产业结构的矛盾，形成新的社会矛盾。
第三阶段：“九五”计划和2010年远景目标下，以“区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”为目标对中西部加大开发力度的规范型宏观调控政策。总结四十多年的社会主义建设，尤其是十七年来的改革开放经验，为了在市场经济条件下有力地改变中西部发展滞后的现状，必须按“统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作、协调发展的原则，”只有充分发挥市场机制的作用和加强宏观调控[②]，才能避免前一阶段时间所发生的偏差。为了加大中西部开发力度，从宏观调控上体现社会主义制度的优越性，中西部的宏观调控意义重大。而研究中西部宏观调控的政策功能，正是本文所要探讨的主旨。
二、中西部宏观调控的重点和难点
为了能够在中西部宏观调控的政策中体现解决地区差距问题，正确地认识该区域宏观调控的重点和难点尤为重要。中西部宏观调控政策在贯彻过程中，只有结合区域特点，发挥优势，攻克难点，才能更好地发挥政策的功能。
（一）中西部宏观调控的政策功能要以发挥地区优势为重点。
与东部沿海相比较，中西部的优势集中体现在四个方面：一是资源优势。中西部地区能源资源蕴藏量大，既有丰富的煤炭、石油和天然气等矿物资源，又有相当丰富的水力资源；有色金属及化工原料矿蕴藏量大；土地面积大，使农牧业和工业的发展有充足的回旋余地。二是原有的工业基础。在“一五”和“三线”建设时期，国家向中西部投入，建起的重工业和军工企业有雄厚的技术力量和固定资产。三是对外开放的地理条件独特。该区域与内陆国家有着数千公里的边界线，为区域经济外向型提供了条件；已开通的“第二亚欧大陆桥”成为中西部加强亚欧大协作走向世界大市场的新纽带。四是科技力量雄厚。计划经济时代一批科研院所西迁，经过四十多年的发展，改革开放的促进，形成了一批科技城、高新技术开发园区，富集的人才和科研设施为经济的高起点腾飞作了准备。所以，宏观调控的政策功能必须发挥上述优势为重点，才能体现政策的效率与力度。
（二）中西部宏观调控政策实施的难点
在建立和完善社会主义市场经济的过程中，实施规范的宏观调控是一项复杂的系统工程。为之要下大力气实行政府职能的转化，要协调计划、财政、金融之间的关系，要处理好中央和地方的关系——调动两个方面积极性，还要完善各种经济法、行政法和市场规范化机制等等。每一项改革都涉及到社会、经济的方方面面，引发许多新矛盾。
对于中西部的宏观调控，有其实施的特殊难点。它们是：第一，市场机制欠健全，该区域内市场的竞争性不强，价格体系尤其是资源性产品价格严重不合理。急需培育规范的金融、期货、生产资料、人才等市场，规范招标机制。第二，政府职能转化有待深化，机构臃肿、效率低下、政企不分，政策功能难以落实。第三，资金严重匮乏，交通、通讯等建设急需注入巨大的资金，企业升级换代同样受资金掣肘。第四，产业结构中，轻工业和第三产业严重滞后，农业基础薄弱，众多消极因素交织。第五，地方政府对当前宏观调控的政策认识不足，观念更新是中西部宏观调控发挥效能的基本保障。
三、中西部宏观调控的政策基本功能
综合上述调控的重点和难点，要能确保国家政策对中西部加大开发力度的导向，促进区域经济协调发展等两大目标的实现。笔者认为，国家关于中西部的宏观调控政策应更好发挥规划、激励、制约、服务、反馈等五项基本功能。
（一）规划功能。宏观调控首先要具有目的性，对目标作总体规划。中西部加快开发尤其要权衡利弊、科学论证、利用优势、克服难点，在目标规划中突出：1.针对交通、信息等配套设施不利开发的瓶颈产业，多目标协调、优化，集合区域内、地区间，国际范围以国家为主体的多路投资，以国家出面招商，分阶段和区域地出让中长期开发、融资权；2.针对优势的资源开发，其中没有资金能力启动的，则以“借窝下蛋、借船出海”的方式，多项目、多层次国际招标，防止垄断和掠夺性开采，确保地方、国家为受益主体；3.在促进区域经济特色化发展和注重区域间产业布局之间取优化的目标规划，要以调动东、中、西三区域大协调为目标，强调东部地区对内地的对口支援及对型产业转移，并在目标规划中体现对相关行为的优惠；4.规划中要以提高国有大中型企业的活力放在重要位置，综合利用政策的相关功能推进其向现代企业制度的管理体制转化，确保其全民所有或社会主义性质，强调其作为国民经济支柱产业的地位。
（二）激励功能。符合中西部区域协调发展战略目标的经济行为，以一系列优惠措施鼓励其积极性，扶植其发展壮大。为发挥中西部宏观调控的政策对加快区域协调发展的导向作用，激励功能应集合五个方面的作用为中心：1.变地域政策倾斜为产业政策倾斜，以激励优势产业的蓬勃发展和基础设施的协调发展；2.以信贷、税率等综合优惠政策，强力促进中西部产业升级、技术更新、挖潜改造，并激励R＆D（研究与开发）组织与生产结合，使“科工贸”一体化；3.以奖励性政策激励个人、集体向农业生产的投入，鼓励科技兴农和农产品综合开发，并积极组织人力、物力兴修农田水利基本设施、兴办基层农林畜牧渔业科技推广站；4.激励中西部区域内兴办外向型乡镇企业，并且以优惠的政策鼓励人才向第三产业流动，落实产业扶贫计划，增强区域内经济活力；5.鼓励区域内旅游资源、人文历史景观的开发，增设配套设施，鼓励民间文化活动为经济服务，政策应能体现对开发旅游业以优惠。
（三）服务功能。深化中西部改革的一项重要工作就是通过政策实现政府职能的转换，使政策具有较强的经济服务功能。中西部宏观调控的政策服务功能是指：1.为跨地区、跨国界的长期合作发挥政策搭桥作用，为经济、文化交流开通渠道，中西部的宏观政策导向尤其要强化对中西部外向型产业的龙头作用；2.科技政策要为中西部企业的技术引进、技术创新、技术合作、实现技术升级提供各种优惠与方便，并促进政府各职能部门为提高劳动者素质创造条件；3.通过政府的政策导向调动计划、统计、审计部门的力量，促进他们深入社会经济生活，为企业提供广泛的市场信息，引导中西部企业的经营不断提高竞争力；4.转换职能后的政府司法部门，为经济实体间的经济活动提供公证、咨询等法律服务，逐步纠正中西部的企业不善于维护自己合法利益的缺陷。5.通过政策措施，加快中西部社会保障体系的建立与完善，为中西部国有企业的附属后勤部分的剥离创造条件。服务功能的强弱是政府职能转变程度的主要指示器，是中西部改革的攻坚环节。
（四）制约功能。制约功能集中表现为宏观调控政策对产业结构的引导，中西部产业结构不尽合理，为了优化产业结构，实现经济增长方式由粗放型向集约型转变，制约功能应突出其工作重心于：1.强化对资源使用的税收征管，对资源利用率和转化率较低的企业加以制约，促其技术更新、提高经济效益；2.针对“小而全”或“大而全”的企业施以政策制约，促进其附属服务机构从生产功能上剥离，向专一的生产职能部门转化，提高管理效率；3.健全政策性消费税管理，以体现对社会集团超前消费的监督与约束，以提倡节约，反对浪费铺张，倡廉反腐，投资实业，防止泡沫经济；4.加强生态，环保宣传，对环保意识淡漠，导致危及可持续发展的生产经营单位依法予以政策性制裁。
（五）反馈功能。宏观调控既要保持总体的稳定性，又要根据计划实施效果与原来制定的国民经济发展目标相对照，以修正计划及调控力度，更好地趋向目标。如国务院在96年元月24日发布国税和地税两局间“征营范围的意见”[④]，就是根据财政部反映95年中央税征收滞后于地方税，中央税被严重拖欠的状况，适时地加大了中央税税种的征收力度。中西部加快改革开放的过程中，也要强化调控政策的反馈功能：1.反馈是实现政策监控功能的重要依据。国家计划、金融、财政及其它政府部门要及时据反馈的社会、经济、生态环境信息，协调规划中相关参量，维护经济总量平衡和“经济——社会——环境”的可持续发展；2.鼓励社会团体、专家组织和群众对宏观调控的实施过程进行监督，对实施效果进行全面评价，并将有关信息通过国家与社会各种途径反馈相应决策部门，作为进一步宏观调控的参照。中西部正处于向市场机制转轨起步阶段，加强政策反馈，才有助于政策导向。
四、“目标——功能”模型
上述中西部宏观调控的五大功能相互补充、互相促进，既相对独立又有机统一，共同为加速中西部区域经济的协调发展服务。其中，规划功能要求综合协调、科学论证，而显示较强的全局性，有统摄作用；激励、服务和制约三大功能各有侧重，具有导向性；反馈功能作为宏观调控机制的自我完善，带有明显的辅助性，也是不可或缺的。因此，可以建立反映上述关系的“目标——功能”模型如下：
图中表示中西部宏观调控政策的五个基本功能，通过市场机制的中介作用，形成协同性的“非加和”合力，推动区域内社会、经济协调发展，并在效果与目标间建立了反馈机制。
结束语：本文依据“九五”计划和2010年远景目标中有关加快中西部区域开发的七条措施，从中西部宏观调控的历史演变上，阐述现阶段宏观调控既区别于指令性经济时代统得过死又区别于自由经济的放任自由；结合宏观调控的政策制定，分析中西部宏观调控政策按规范化、法制化原则落实的重点和难点；为了扬长避短、克服困难，在政策中建立相应的功能，推动区域经济、社会的协调发展。
注释：
①《中国社会主义经济发展概论》，陶文达主编，辽宁人民出版社91年版第392页。
②《东南挑战与西北振兴》，黄麟雏、李建群主编，陕西人民出版社92年版，参见第156～158页有关中西部“二元化”与全国“二元化”产业结构之区别。
③《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，《人民日报》95年10月5日版。
④《国务院办公厅转发国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税收经营范围意见的通知》，国办发[1996]4号文件。