电力体制市场化改革的难点、成因与对策建议，本文主要内容关键词为：成因论文,难点论文,对策论文,体制论文,电力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
九十年代中后期开始的电力体制的第二轮改革在电力行业管理机构数次调整、数次改变领 导机构、数易其稿之后，由国家计委最终上报的“1+6”方案日前仍被有关部门否决。其原 因在于该方案反地方行政垄断不利、可能会继续维持目前中国电网的“割据”现状，且新电 力价格形成机制改革滞后。这样，倍受关注的电力体制改革方案在近来反对行业垄断的大背 景下更加吸引了行业内外人们的目光。
一、电力体制市场化改革的目标
改革开放以来第一轮的电力体制改革的特征即“调动各方面的积极性，多家办电、集资办 电”、“政企分开、省为实体、联合电网、统一调度、集资办电”、“因地因网制宜”，其 直接目的是解决电力供给不足的问题。应该说在相当程度上这一轮改革的目标得到了实现。
但第一轮改革的“副产品”——发电及输供电电价不分、投贷不分、产权不明等一方面影 响投资效益，造成电源与电网及电源内部投资比例失调，电网建设落后，另一方面由于还本 付息要求的不同，造成电价一厂一价，不能体现市场规则的要求，影响了电力工业的可持续 发展。“九五”期间，根据“电网国家管，电厂大家办”的原则，电力行业提出了“公司制 改组、商业化运营、法制化管理”的改革取向，并在实行政企分开、推进股份制改造、建立 资本金制度、完善电力法规、转换经营机制以及厂网分开、竞价上网、公平调度等方面进行 了积极探索和试点工作。
九十年代中后期，随着电力供给能力的迅速提高和国民经济进入较长的调整期，电力市场 由卖方市场发展为买方市场。不同投资来源的电厂之间争夺上网电量的竞争最终演变成一场 投资者的“身份”之争；终端用户面对开机不足的电厂却不能使用到“物美价廉”的电—— 电力体制成为横在电力投资与消费之间的巨大消极因素。因此，这一轮电力体制改革即电力 体制市场化改革的目标是引入竞争，提高效率，降低电价，使电力投资者和消费者都能够从 中受益，同时还要有利于环保要求。
二、现有的电力体制市场化改革方案评述
2000年10月国家计委负责牵头组织制定新的电力体制改革方案，新一轮改革的主要内容是 建立统一的国家电网，成立国家电网公司，由其维持对电网的自然垄断，在发电领域减持国 有股以形成自由竞争，逐步开放配、供电市场，创造一个电力供应竞争的格局。在此背景下 形成了比较有代表性的几套方案：
1.“1+6”方案
该方案主张建立国家电网公司，并在全国成立6大电网集团，国家电网公司是其余6大电网 集团的出资人，7家公司同时成为国家计划单列重点企业。在此基础上，实行厂网分开，竞 价上网。这一方案实际上维持了目前的大区电网分割独立局面，不利于形成完整互联的国家 统一电网，也不利于打破省间电力壁垒，“省为实体”所带来的相当问题仍难以得到解决。 这一方案保护了行业与部门的既得利益，实际上是一个反市场化的方案，既不可能实现政企 分开，也不可能实现网厂分开。该方案成为国家计委的上报方案，日前已被有关方面否决。
2.“0+4”方案
该方案参照了美国3大（相对独立）联合电网电力市场模式，主张取消国电公司，按照国家电 力资源优化配置和“西电东送”的格局，组建4大电网公司，直属电厂与电网公司脱离隶属 关系，与独立电厂一样，实行厂网分开，然后将全部发电厂（站）组建成几个电源公司，实行 竞价上网。这一方案业内认为比较适合中国国情，但是随着美国加州能源危机的加剧，“0+ 4”方案也逐渐被否决。
3.“N+1”方案
这一方案主张彻底剥离国家电力公司的发电资产，将其重组为中国惟一保持自然垄断地位 的电网运营商，并且在日后条件成熟的时候，继续剥离其配、供电资产，最终在发、配、供 电领域引入自由竞争，而在输电领域保持国家的自然垄断性质，该方案不排除外国资本以非 控股性质进入电网运营领域。这一方案汲取了在全国分设多家相对独立电力网络的美国模式 经验，基本破除了部门利益和既得利益，还在技术及综合开发方面做出了一定尝试。
但上报方案选择的是“6+1”方案，而不是此前颇受学界推崇的“N+1”方案。是该方案存 在操作性问题？电价改革滞后？地方政府意见较大？还是别的原因，有关部门没有做出解释。 但笔者认为，其原因主要是这一轮改革的“路径依赖”问题。
三、电力体制市场化改革中的难点与成因
电力产品具有准公共品的特点，可归于公用事业领域，市场化难以解决该行业的外部性问 题。长期以来，该行业形成了以国有投资为主的状况，加之上一轮电力体制改革的影响，使 其在市场化改革中存在几大难点。
第一，电力体制市场化改革的路径依赖问题。
多年以来，虽然电力行业的投资出现了外资、民营资本、股份制等其他资本种类，但仍然 以国有资本为主体。这样，在对电力体制改革方向的影响方面，国有资本的发言权要远远大 于其他资本种类。另外，我国国有资产管理代理制使政府在很大程度上拥有国有资本的实际 控制权，从而使产生于计划经济时期的政府对于国有企业的天然偏好在市场取向的经济改革 不断深化的今天仍然难以消除，表现在不同性质的资本在政策层面上始终处于实质性的不平 等地位。虽然电力体制市场化改革的方向已经确定，但无论如何改、选择哪一套方案，无论 改革的主导权由谁掌握，国有资本对于电力体制改革的影响是不能忽视的。这也就是电力体 制市场化改革的路径依赖问题。由于路径依赖问题的存在，使得以引进竞争为目标的市场化 改革在很大程度上成为国有资本投资之间的竞争。国有资本的代表人——政府虽有地方政府 与中央政府之分，各级政府都有自己的独立利益，但由于我国的政府体制是中央集权体制， 政府的上下级之间的利益具有很大的一致性。国有企业（或者国有控股企业）竞争失败的后果 最终需由政府来承担，为维护政府的整体利益，政府必然要限制竞争，至少是要限制比较剧 烈的竞争，以避免经营失败的国有企业给自己带来麻烦。这样，电力行业国有资本占有的较 高份额的现实将在一定程度上与电力体制市场化改革的目标——引进竞争存在较大的矛盾， 给引进竞争这一改革目标的实现增加了较大的难度。
第二，电力产品准公共品的特点给电力体制改革增加了难度。
电力产品具有两个显著特征，其一是不能储存，生产、消费行为必须同时进行；其二，电 力产品的终端用户涉及社会方方面面，电力产品的销售价格受到较多非市场因素的影响。后 者使得电力产品具有明显的准公共品的特征。这一特征在很长一段时间内成为电力体制市场 化改革滞后于整个经济体制改革进程的主要原因之一。就电力产品的准公共品特征而言，比 铁路、电信等更加突出。准公共品价格变动涉及面较广，公众敏感性较强，对社会经济的影 响较大，必然引起政府对价格的管制。这样，电力产品在售电侧的价格就形成了管制价格， 即使引入市场化因素以后，其价格变动也同样会受到较多限制。但是在发电侧，当进入限制 取消以后，在电厂变为独立发电公司以后，“竞价上网”比较容易实现。这样，发电侧的市 场化价格对应着售电侧的管制价格，使得电力行业的风险发生位移，即主要由发电商、网络 运营商等承担。如果电网由一家或者少数几家机构垄断，则电力行业的风险将大部分转嫁给 发电商。发电商承担了过多的风险，但其收益由于投资开放和竞争加剧反而有下降的趋势， 这样将会大大影响电源建设，从而造成电力供应不足。当电力供应不足时，上网电价就会上 涨。但由于电力产品的价格属于管制价格而难以提高，必然造成配电/售电环节的亏损。在 居民（包括商业用户）的压力下，政府不得不为维持发电商和网络运营商的正常运行而提供补 贴。但当补贴额过于庞大，超出政府的承受能力的时候，电力危机就会爆发。这正是美国加 州电力危机中所反映的问题。电力产品的准公共品特点给电力体制市场化改革大大增加了难 度。这也正是医疗、电信等准公共品提供企业市场化改革中的共同难点。
第三，电力体制的市场化难以解决行业的外部性问题。
对于电力企业而言，环境保护、技术进步具有外部性。电力体制市场化改革以“厂网分开 、竞价上网”为核心，厂网分开的结果是电厂将成为独立发电企业，而竞价上网将使上网价 格成为独立发电企业之间竞争的主要内容。上网价格的竞争在实际上演变为发电成本的竞争 ，发电成本就成为发电企业竞争力的决定性因素。为了增强竞争力，发电企业的理性选择是 千方百计降低发电成本，而降低成本的一个重要途径是减少项目总投资。对于发电企业而言 ，附属的环保项目的投资并不产生效益，而且环保投资通常要占到总投资的20%以上，压低 投资的首要目标便是削减环保投资，或者缓上配套的环保设施。这样，电力体制的市场化改 革成为影响电力环保的消极因素，不符合社会经济发展的总体要求。另外，由于电力项目一 般都投资规模较大，需要较大的融资规模，从而带来较高的财务成本。在“竞价上网”条件 下，财务成本低的企业有利于降低发电总成本，从而更有竞争力。这样就导致还贷压力较轻 的老机组的竞争力要高于还贷压力较重的新机组，不利于电力设备的更新换代，不利于电力 行业的技术进步，不利于新的电力企业的成长。再者，从水、火电电源建设的特征来看，水 电建设巨大的初始投资和较长的建设期限也会大大增加水电项目融资的财务费用，再加上运 行前期较大的还贷压力，相对于火电而言水电将难以具备较强的竞争力，将导致优先发展有 利于水电的产业政策难以实现，更不要说核电的发展了。
第四，电力行业的市场化与政府管制的矛盾。
市场化的目的是引进竞争，打破垄断，提高效率。像我国电力行业这样的行政性垄断是政 府管制的结果，要打破这样的垄断只需解除政府管制即可，特别是价格管制。打破行政性垄 断的实质，就是解除政府管制。但电力体制市场化改革并非解除管制了事，市场化的结果往 往会事与愿违。始于1996年的美国加州电力市场改革实现了厂网分开、竞价上网，解除了政 府管制，打破了加州三大电力公司的垄断局面，公用事业公司卖出了所有电厂，所有电力均 要在市场上竞争出售，发、供电分开，电力终端用户甚至能自己选择供电商。但在电价方面 只放开了上网电价，因为按照事前的设想，放开发电市场会吸引来更多的竞争者，从而使电 力供应得以增加，上网电价会逐渐降低，也会提高电力企业的服务质量、促进市场繁荣。但 改革的结果是十年内没有开工一座大型发电厂，电网建设也没有什么投入，电力需求的增长 使电力供应变得日趋紧张，并最终爆发了加州电力危机。从实际情况来看，电力项目投资大 ，回收期长，对于投资者并不具有太大的吸引力，除非政府进行价格管制，使其有稳定、合 理的回报。加州电力改革解除管制，电力公司成为普通公司，失去了吸引投资者的优势。因 此，电力改革路径选择的关键是在市场机制和政府管制这一对矛盾之间寻找恰当的平衡点。 电力市场的设计中不能简单地将其视为一般竞争性市场，电力市场的监管、保持发电装机容 量适应国民经济的发展速度、维护电网的安全稳定运行等方面，均需政府发挥作用。
四、对电力体制市场化改革的建议
基于对以上问题的分析，笔者提出以下建议：
第一，电力体制市场化改革宜快不宜慢。国际公认的电力体制改革的条件一是政府强有力 的支持；二是电力处于买方市场；三是有降价空间。目前我国电力行业基本满足这些条件， 而且国家正在大力投入电网建设，大力改善电力消费环境，潜在的电力需求将对投资者产生 一定的吸引力。但是在目前的体制状况下，这一状态难以维持较长的时间。因此，目前可以 说是电力体制市场化改革的最佳时机。错过这一时机，有利条件很可能丧失。改得早，即使 电价下降，由于电力生产领域有比较稳定、可靠和持续的收益能力，还可以吸引投资者对电 力的兴趣。如果改的过晚或者改革不彻底，很可能坐失良机。
第二，电力体制的市场化改革必须建立必要的政府管制。市场化无疑是我国电力体制改革 的正确方向，但市场化的路径选择必须是市场机制与政府管制相结合。任何经济政策实际上 都是在市场与政府之间互相权衡的结果，是在不完善的市场和不完善的政府以及二者之间不 尽完善的组合间的选择，而不是简单的市场失灵的补充。加州电力市场模式的失败具有市场 失灵和政府缺陷的双重原因。电力产品的准公共品特征使其无法摆脱政府管制，电力行业市 场化以后面临的外部性问题只有依靠政府管制才能解决。没有完美的政府，也没有完美的市 场，那么也就没有完美的市场开放方案。过分依赖自由竞争来提高市场效率，将电能和输配 电服务看作是一般商品，减少管制，去刻意“反垄断”，未必能吸引更多的投资者，从而促 进电力市场的繁荣发展。从实际情况看，电力企业的垄断状况在很大程度上是政府管制决定 的，因此对于电力体制的改革在很大程度上是对政府管制的改革，也就是说电力体制的改革 是在政府管制基础上的改革，而不是“另起炉灶”。
第三，对于原有的体制下形成的问题，尤其是国有投资问题必须有一个恰当的解决方案。 象其他行业的改革一样，电力体制的改革也不能忽视历史因素，必须立足行业现实。无论选 择哪一套方案或者再出台新的方案，对于电力这一特殊行业在特定历史条件下形成的问题都 必 须有一个合理的安排。如对于电力行业以国有投资为主的现状，在引进竞争的同时必须有一 个能够让国有资本保值增值或安全退出的安排，否则，以损害国有资本利益为代价引进竞争 因素来提高电力行业效率，在改进国民福利方面会得不偿失。另外，由于电力行业在计划经 济时期形成的“大而全”、“小而全”以及巨大的人员负担也需要有一个恰当的解决方案， 不能简单地将其推上社会。再者，对于以往集资办电过程中为引进投资由政府提出的一些尚 未到终止期限的政策或承诺也应当预先有一个解决办法，在市场经济条件下一般会采取赎买 或补贴形式进行。也就是说，新一轮改革必须客观面对电力行业改革的路径依赖问题，在立 足现实的基础上进行，脱离现实、貌似合理的理想方案设计往往是导致改革失败的根源。