中国电子文件管理标准体系现状与实施战略，本文主要内容关键词为：中国电子论文,文件管理论文,现状论文,体系论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
电子文件已经成为人类社会的基本记录方式，其数量的井喷、强烈的管理和技术依赖性都需要我们重新审视电子文件，加强对电子文件的管理活动，实现对电子文件资源的有效控制。作为国家层面上应对电子文件管理的重要措施，标准体系的构建和实施有着其自身的特点和规律。本文拟从我国电子文件标准体系的现状和背景入手，探讨标准体系的功能、构建原则和实施战略等内容。
一、电子文件标准体系研究问题的提出
电子文件管理标准体系的建设是实施电子文件国家战略的基本措施。在34号文件即《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》第一部分第2条、第二部分第5条都提到了要“完善法律法规和标准化体系”。
标准是对大量重复性事务管理的经济有效的措施，标准体系则是对标准及标准化活动的宏观安排，具有不可替代的作用。具体来说，标准体系可理解为以法规、标准及相关法令、条例、规章、办法、规定、合格评定制度等为主体，相关组织相互联系、相互制约、相互监督而构成的一个整体。作为与电子文件管理密切相关的档案管理部门，在各省颁发的档案事业“十一五”规划中，有十数家都明文提出要建立相关的标准体系。
但就我国的研究现状来看，电子文件管理标准体系问题是电子文件管理工作进一步开展的瓶颈之一。我国尚未建立科学有效的电子文件管理体系，致使数以亿计的电子文件处于各种风险之中。综合来看，目前我国电子文件标准存在“缺、散、低”的情况。
“缺”是指对于电子文件生命周期全程中尚有许多需要进行标准化的对象仍缺乏标准规范，目前我国颁发的规范多局限于电子文件归档阶段，对电子文件的形成、维护、长久保存和利用则较少涉及，许多关键环节的标准规范尚未出台。
“散”是指目前已有标准的制定基本是由应用推动的，标准之间缺乏协调，结构散乱，不相匹配。由于电子文件管理活动本身涉及范围很广，不仅包括管理系统的建设，还包括不同系统间电子文件的交换；电子文件管理还要体现全程管理、前端控制、真实性保障、长久保存等基本管理原则；电子文件管理需要各个环节相互衔接，相互作用，形成统一的流程。这些活动都需要标准的支持，但同时也要求这些标准不能各自为战，应具有系统性。不成体系的标准还容易引发电子文件管理模式混乱、低水平重复建设、功能差异以及信息孤岛等现象。
“低”是指采用国际标准的比例低。是否采纳和应用ISO标准已被国际档案／文件管理领域视为其管理水平是否先进的重要标志之一。从现有的电子文件管理标准来看，我们在标准制定过程中较少考虑与国际标准的一致性，电子文件管理国际标准的采标率非常低，能与国际标准接轨的电子文件管理标准所占比例也不高，这些都为我国的国家数字记忆交流设下了潜在的障碍。
此外，国内外标准比较研究的成果也表明了迫切需要加大对电子文件标准及标准体系工作的重视。国外电子文件管理发达的国家和地区在标准及标准体系上都投入了较大的研究力量，并据此引导标准研发和推动电子文件管理工作。在需求管理、流程设计、元数据方案、电子文件管理系统设计与开发、归档要求、格式规范等方面都出台了不少相关标准和规范，事实上已经形成了具有一定规模的电子文件管理标准体系。
二、中国电子文件管理标准体系现状
目前我国已经形成了比较完善的纸质档案管理标准体系，但在电子文件管理标准体系方面尚处于起步阶段，迫切需要加强相关研究。
早在“十五”期间，《档案信息化建设实施纲要》中就列举了多项电子文件管理标准研制任务，虽然由于各种原因，真正完成的标准不到规划的一半。有一些项目并未取得预期的效果，但在管理上对引导电子文件标准及其标准体系的研发仍具有良好的作用。近年来，国家档案局对电子文件管理的标准体系研究也非常重视，并启动了相关研究项目，使电子文件管理标准的开发在标准体系的规划下进行科学管理、统筹安排。
目前，我国电子文件管理标准化活动正逐步转入体系规划阶段，从标准体系的全局出发考虑包括标准立项、研制、内容协调、监督管理、修订维护等标准化工作内容，实现电子文件管理标准工作的科学有序发展。
（一）标准内容逐步拓展。
目前，我国已有的电子文件管理标准（含在研部分标准）的管理范围已经不再局限于电子文件归档管理阶段，对电子文件的形成、维护、长久保存和利用也开始陆续出台标准，基本覆盖了电子文件生命周期的全程。近年来国家档案局加大了对电子文件管理标准的研发力度，包括去年发布的三项征求意见稿以及两项国际标准等同采用的报审稿。尤其在电子文件管理实务规范方面的标准相对更为全面，包括各类档案数字化规范、归档要求等，反映了我国较为丰富的电子文件管理实践活动。
截至目前，国家档案局参与制定各类规范中，与电子文件相关的包括：(1)五个国家标准。《GB/T18894-2002电子文件归档与管理规范》、《GB/T17678.1-1999 CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求 第一部分：电子文件归档与档案管理》、《GB/T 17678.2-1999 CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求 第二部分：光盘信息组织结构》、《GB/T 23286.1-2009文献管理 长期保存的电子文档文件格式 第1部分：PDF1.4(PDF／A-1)的使用》、《GB/Z 23283-2009基于文件的电子信息的长期保存》；(2)两个办法。2003年国办和国家档案局发布的《电子公文传输管理办法》、《电子公文归档管理暂行办法》；(3)两个行业标准。《公务电子邮件归档与管理规则》和《电子文件归档光盘技术要求和应用规范》；(4)三份征求意见稿。《电子文件元数据标准》、《电子文件长期保存格式需求》、《电子文件封装格式》；(5)两份国际标准等同采用的报审稿。ISO15489-1《信息与文献 文件管理》、ISO23081-1《文件元数据：原则》。
（二）基础性标准已出台，核心标准的研制在进行中。
《电子文件归档和管理规范》作为我国电子文件管理的基础性国家标准早在2002年就已经出台，规范了基本的电子文件管理方法和原则，此外，作为核心标准的电子文件元数据和管理细则方面的征求意见稿已经发布，像电子文件名词术语、归档电子文件真实性鉴定规程、电子文件通用需求规范等也在研制过程中。可以预见，这些核心标准的陆续出台，将进一步规范我国电子文件管理。
（三）标准规范形式多样，层级丰富。
我国电子文件标准在层级上体现比较丰富，包含国际标准、国家标准、行业标准、行政法规、地方标准、地方性法规等多种形式。另外有一些专业领域的行业标准也与电子文件有关，如核电行业的元数据规范、卫生部颁发的《健康档案数据标准》（意见稿）等。另外，我国不少省市也制定了相当数量的地方标准。
（四）标准总体设计需进一步加强科学规划。
目前出台实施的相关标准基本上是由应用推动自然形成，缺乏在更高的管理层次上的指导功能。对当前有哪些重要的标准对象需要规范，如何规范，以及先研制什么标准，后开发什么标准等关键问题缺乏系统研究，因而限制了标准功能的拓展和发挥，也必然会对后继标准的开发带来麻烦。
（五）标准体系的协调性有待加强。
协调性作为标准体系最重要的特征之一，需要各构成标准之间相互配合，不能互相掣肘。在标准内容方面应当互相配合、互相呼应，这样有利于合理分配和使用标准化资源，有利于开展标准的监督和维护工作。从内容上讲，电子文件标准体系是档案管理标准体系与多个相关标准体系的交集，包括信息系统、安全管理及业务行业标准体系，因此电子文件标准应与电子政务、电子商务、信息化方面的标准加强协调，这样将有利于对电子文件实施前端控制与全程管理。
（六）国际标准采标率较低。
从现有的电子文件管理标准来看，在标准制定过程中较少考虑与国际标准的一致性，电子文件管理国际标准的采标率较低。
三、电子文件管理标准体系的功能及构建原则
电子文件管理标准体系是指在电子文件管理范围内的标准按其内在联系形成的科学的有机整体。其中，“内在联系”指电子文件管理标准之间互相统一协调、衔接配套的联系。“科学的有机体”是指电子文件管理标准体系不是标准的简单叠加，而是具有有机联系的整体结构。电子文件标准体系具有特定的系统功能和构建原则。
（一）电子文件管理标准体系的功能
电子文件管理标准体系主要有三方面的功能，即是对电子文件管理活动规律的系统总结和反映、可以指导标准化活动的有序开展、可以有效提升电子文件管理的整体水平，规范并引导电子文件管理的科学发展。从其功能可见，一个良好的标准体系可以使电子文件管理活动置于科学的轨道上；便于统筹安排资源，节约成本，避免重复开发和标准之间的冲突；能够明确标准制定工作的轻重缓急，将标准制定从完全由应用推动、研制不够协调的单个标准，转变为按照标准体系安排的标准化路径有序进行。
标准体系的构建可以从宏观层面更好地指导标准的制定和建设，使各标准之间的关系更为清晰和有逻辑性，从而最终促进电子文件管理的科学合理的发展。
（二）电子文件管理标准体系的构建原则
电子文件管理标准体系构建应遵守以下四项原则：(1)系统性原则，即电子文件管理标准体系中各标准之间是应当相互协调统一、衔接配套的。如电子文件元数据规范与电子文件其他管理标准之间的协调性。(2)动态性原则，即应根据理论和实践的发展适时调整，杜绝刻舟求剑。(3)层次性原则，即电子文件管理标准之间不是简单的叠加，而是具有一定的集合程度和层次结构。层次有多种表现形式，如国际国家行业地方、标准规章指导性文件等。(4)协调性原则，即保证标准之间不简单重复、不矛盾对立、不互设障碍、不发生脱节等，还要确保电子文件管理标准体系与其他相关标准体系协调，如电子政务领域、传统档案管理等。
四、电子文件管理标准体系实施战略
（一）理论架构
电子文件管理标准体系以信息生命周期理论为基础，辅以文件连续体模式与OAIS模型进行框架搭建。即以生命周期理论所提供的基本流程为主要线索，吸收并充分体现文件连续体模型的文件管理的思想，融合体现OAIS模型从档案专业视角提供的功能架构，使标准体系在涵盖电子文件全过程管理的同时，保证对电子文件形成前端以及后期长久保存等关键活动的控制，充分体现了电子文件管理的各项基本原则。
（二）实施路径
电子文件管理标准体系的实施路径为在电子文件国家战略框架下自顶向下开展标准体系的规划设计。标准体系是电子文件管理国家战略的重要保障，应按照国家战略的统一部署进行，与其他电子文件管理活动协调有序发展，做到合理分配资源，科学安排进度。自顶向下加强对标准体系的总体规划设计，有助于从根本上改善目前标准分散、协调性差的现状；有助于节约制标资源，避免重复建设；有助于引导电子文件管理活动走上科学合理的轨道。
（三）实施环境
加强对相关法律法规的研究和配套指导文件的制定。通过对国外电子文件先进国家有关情况的了解，采用法律法规、标准、规范性指导文件在内的综合性规范框架，对规范、管理和引导电子文件管理标准体系建设具有重要作用。
（四）实施步骤
电子文件管理标准体系的建立是一个长期的过程，应基于有限的制标资源分阶段开展，一般而言分三个阶段进行，即：创建阶段，着重基础性核心标准的制订，固基护本；发展阶段，充实扩展；维护阶段，修订更新。
（五）实施保障
建立有效的标准体系管理机制，严格执行标准制定程序，首先要保证电子文件管理标准的高质量，进而保证标准体系的整体质量。其次，建立有效的标准体系维护机制，协调管理，有形成电子文件管理标准体系的长效工作机制。第三，建立合理的标准主体准入机制，实现标准制定主体的多元化，充分发挥多方面的积极性。
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