完善我国地方税体系研究，本文主要内容关键词为：地方税论文,体系论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以后，中国开始解决经济、财政、税收管理体制过于集中的问题，逐步调整中央与地方的财政、税收分配关系。特别是1994年，为了适应建立社会主义市场经济体制的要求，我国进行了一场新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻的工商税制改革，将上述分配关系初步纳入分税制的轨道，建立了由中央税、地方税、中央与地方共享税构成的分税制财政管理体制。经过15年的实际运行，效果显著，它确保了中央和地方财政收入的稳步提高，我国税收收入实现了跨越式增长，初步建立了税收分级征收和分级管理的制度。
但美中不足的是，与中央税、中央与地方共享税的改革相比，我国地方税制度的改革相对滞后，不利于增加地方政府的财政收入，发展地方经济和其他各项建设事业。分税制改革及其实施后的15年间，对地方税制触动不大，属于地方税收收入的地方税种的更新建设没有及时跟上，现行的相当部分地方税种仍是计划经济时期的产物，致使现行地方税制未完成初步适应社会主义市场经济体制的跨越，对整个税制的完善与分税制财政体制的真正确立带来了较为明显的阻碍作用，与构建地方公共财政框架要求相适应的地方税体系并没有真正建立起来。这也是造成一些地方非税收入、预算外收入膨胀，乱收费、乱摊派、乱罚款现象屡禁不止的重要原因之一。
随着我国市场经济的深入发展以及全球化进程的加快，现行地方税体系不能完全适应经济发展的矛盾更是日渐突出。党的十六届三中全会明确提出“要分步实施税收制度改革，在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”。党的十七大报告也指出“要深化财税、金融等体制改革，完善宏观调控体系，实行有利于科学发展的财税制度”。可见，我国税收体系尤其是地方体系的建设与完善已引起党中央的高度重视。因此，我们要深入贯彻落实科学发展观，立足中国国情，进一步完善分税制财政体制，加快地方税改革的步伐，健全地方税体系，充分发挥地方的积极性，促进地方社会经济全面发展，从而推进我国社会主义和谐社会构建。
一、必须先弄清楚的两个基本问题
1994年分税制改革以来，因地方税制改革的滞后所引致的负面效应已日益显现，因此在新一轮税制改革中，应对地方税制的建设与完善予以足够的关注，从而构建有利于科学发展的地方税体系。在讨论如何建立地方税体系之前，我们有必要先弄清楚以下两个基本问题。
(一)正确界定地方税的内涵
多年来我国一直存在地方税概念模糊问题，对于什么是地方税，没有一个确切的说法。在建立与完善地方税体系时，应对地方税内涵有一个明确界定。
目前，我国的税收理论界和实际工作部门在探讨地方税体系的过程中，对地方税这一概念，尚未形成一致的意见。但概括起来，目前对于地方税的定义无外乎三个因素的归属，即：收入归属权、征收管理权、立法权。
通常意义上讲，地方税是指划归地方征收、管理或由地方政府征收使用，构成地方财政固定收入来源的税收。更通俗地说，地方税就是根据中央与地方事权划分状况，按照财政管理体制的规定，由中央或地方立法，由地方负责征收管理，其收入由地方专享的各类税收的总称。因此，所谓地方税是指为地方公共产品进行融资并且课税权归属于地方政府的税收。
我们认为，地方税一般应具有三个基本特征：一是税基具有明显的地域特征，其课税对象和范围相对固定于某一区域，不随纳税人的流动而流动；二是收入具有地方受益性，纳税人所缴纳的税收与其享受的地方公共产品和服务是对称的，收入具有一定的弹性，可以基本满足地方政府的公共支出需要；三是征收管理的便利性，地方政府及其职能部门在征管方面更易于掌握税源，方便管理。
(二)地方税体系的含义及其构成
所谓“地方税体系”，是指包括地方税制、征收管理以及司法保障在内的整个地方税的立法、执法和司法所组成的统一体。其具体内容包括：
1.地方税税制体系。即地方税的税制组成体系，它包括地方税管理体制、地方税税种结构及其法律法规体系。
2.地方税征管体系。即地方税征收管理活动各要素(包括管理服务、征收监控、税务稽查、机构组织等)相互联系和制约所组成的整体系统。
3.地方税保障体系。包括地方税的司法保障体系、税务代理和其他的协税护税网络。
可见，地方税体系的内容是极为丰富的，它涉及税务理论及实际工作的方方面面。
二、我国现行地方税体系的问题及评析
客观上讲，我国分税制改革及其实施后的15年间，没有相应地对地方税制进行大动作改革，地方税制尚未完成初步适应社会主义市场经济体制的跨越，对整个税制的完善与分税制财政体制的真正确立带来了较为明显的阻碍作用，与构建地方公共财政框架要求相适应的地方税体系并没有真正建立起来。随着我国市场经济的深入发展，现行地方税体系不适应经济发展(尤其是地方经济发展)的矛盾也日渐突出，主要表现在以下几个方面：
(一)地方税的立法权过于集中，地方自主税权过小，不利于规范地方政府的理财行为
1994年我国分税制改革以中央集权为主要特征，从某种意义上说，我国并没有建立起真正意义上的地方税体系。理由是：严格意义上的地方税应是由地方立法、征管、使用的税种，但现实情况是，目前地方对现行名义上的地方税均没有真正的立法权。
而分税制就税收的角度而言，关键是划分税收权限，包括税收立法权、税法解释权、税种开征停征权等。我国1985年着手建立地方税时，尽管曾明文规定部分税种的税收权限下放地方，但绝大多数权限下放至今未兑现，地方税与中央税的管理方式几乎相同。
税权过于向上集中，不仅影响了地方税体系建设的步伐，也制约了地方税应有功能的发挥，导致地方政府理财方式不规范，在地方税收缺位的情况下各种收费越位在所难免，这不利于地方社会经济全面发展。
此外，地方税收权限(尤其是立法权)过分集中于中央，也不利于地方政府根据自己的优势和经济税源实际而开征相应的地方税，不利于地方政府因地制宜地处理好当地的税收与经济问题。
(二)地方税制改革严重滞后，税种功能弱化，调节乏力，有的甚至与经济发展背道而驰
分税制改革对地方税制触动不大，属于地方税收收入的地方税种的更新建设没有及时跟上，现行的大部分地方税种是计划经济时期的产物，课税范围狭窄、税收收入弹性差。这必然使地方税制严重滞后于经济形势的发展，亟待改革。
现行地方税制改革滞后突出表现在：一些地方税种应改的未改，应立的未立，应废的未废。
一是在现行地方税制中，除了营业税、土地增值税等极少数几个税种是1994年税改时出台的外，城市维护建设税、土地使用税、房产税等大多数地方税种是上世纪80年代中后期制定的，甚至一些税种是上世纪50-60年代出台的。而且有些税种内容陈旧，不仅组织收入不多，课税成本高，而且与当前经济发展可以说是格格不入，需要废除。
二是现行地方税的一些税种征收范围偏窄、税额少、税率低，对地方税收收入增幅不大，又没有发挥其应有的经济调节功能，已很难适应地方经济的发展和财源建设的需要，如房产税因税率不能随物价上涨而变化，使其调节作用几乎消失。
三是一些计划开征、税源丰富且适宜地方经济发展的新税种，却呼之不出，如遗产和赠与税、社会保障税等又迟迟难以出台，使地方税的筹资和调节职能受到极大限制，不利于地方经济协调发展。
(三)地方税与中央税在税种上划分欠科学，共享税过多，国地税征管中易发扯皮，征收成本加大
我国现行分税制在税种划分上欠科学、不规范，既按税种划分，又按企业级次、行业类型划分，交叉重复严重。
我国实行分税制改革将所有税种明确划分为中央税、地方税、中央地方共享税。但若深入分析现行税制，严格地说，我国并没有真正建立起地方税制。原因如下：
一是在现行税制中，名义上属于地方税的税种不少，多达10余种，但真正纯属地方税收入的税种越来越少，只有房产税、土地使用税、土地增值税、车船税等少数小税种，但这些地方税种有的税源分散、收入少，有的征管难度大、征收成本高。
二是地方税界限不清。一般来说，地方税基的选择应是基于地方政府收入稳定可靠且便于征收的经济来源，且这一来源应是纯地方性的。因为地方税是为地方辖区内居民提供公共商品或劳务，因此，地方税基的选择应该没有流动性，也不是全国性税基让渡给地方。但是，1994年税改时，我国并没有以真正的地方税为基础，而只是在当时的财政收入体制中把一部分收入划归地方。这中粗放式的划分，使地方税界限模糊不清。
三是共享税过多。一些地方税税种起初不是作为共享税，但后来中央为进一步集中财力却不时被分成，实际上也具有了共享税的性质。税收收入不断向中央集中，中央拿大头，地方拿小头，共享税不断增多，使地方税种日趋萎缩。这种不科学、不规范划分方式造成税收入不充足、不稳定，征收成本加大，严重削弱了地方税的地位，导致地方税功能弱化。
(四)地方收入规模偏小，地方财权与事权不匹配，不利于地方可持续发展
从事权与财权相统一的层面看，我国目前地方税规模明显偏小。一般来说，要稳定地方政府基本收入来源和规范政府筹资行为，地方税收入就必需保持一个适当、合理的规模(比例)，这样有利于地方政府合理配置财力，最有效、最充分地安排地方事务。但是，1994年税改很少涉及到这方面问题。
究竟地方税收入应稳定在一个什么样规模，即中央税与地方税收入比例应如何确定、如何划分？这应从事权与财权相统一的层面上加以综合考虑。
但现实情况又是如何呢？据统计显示，近几年来地方税收入占税收总收入比例，如福建省，分税制以来，除1998年41.31％、1999年42.39％外，其余年份均未达到40％；江苏省，1998年以来，这一比例一直未突破30％。而据国家税务总局科研所统计在分税制前的1993年，全国地方税收入占全国税收总收入的79.2％，但到分税制后的2003年这一比例却降到42％。
但就目前看，地方事权比中央多得多，但财权却倒过来。综上数据表明，分税制后，我国财力不断往中央集中，地方财力与中央财力几乎是四六开，甚至还不到，这在一定程度上造成地方财权与事权不匹配。地方税收入规模偏小，一定程度上造成了税收缺位、规费越位。因为目前地方财力普遍难以满足地方政府实现和履行社会经济职能的客观需要，这是一个不争事实。
(五)地方税主体税种不突出，地方政府收入缺乏保障，不利于长远发展统筹规划
在我国目前的地方税体系中，涉及地方收入的税种是不少的，有18种之多，但多数是一些税源零星分散、难以征管的小税种。这些小税种税源很不稳定，且收入规模也偏小。
从理论上讲，将税源稳定、税基较宽以及便于地方征收的税种确定为主体税种，是完善地方税收体系的一个重要方面，也是进一步深化分税制改革的客观要求。
从我国地方税制运行的实际情况来看，占地方税收收入比重较大的是营业税和企业所得税。但是，由于分税制不彻底，我国现行地方税收体系中尚无税源丰富、规模较大、易于地方政府征管的主体税种可言，地方政府没有长期、稳定、可预期的主要税源，导致地方税制运行的不稳定，地方税收收入增长缺乏保障。
三、完善地方税体系应遵循的基本原则
完善地方税体系的基本原则是我国下一步地方税改革的总体指导思想，也是地方税改革的目标取向。综合而论，可以归纳为以下几项原则：
(一)立足国情，因地制宜
完善地方税制应立足我国国情。我国疆域辽阔，各地经济发展、资源分布以及生产力发展水平等存有很大差异，但也各具相对优势，我们在进行地方税制改革时必须加以全面考虑。也即说，在出台税收政策时，如果不能充分考虑这些地区优势并加以合理引导和有效配置，则必然会造成资源浪费，从而制约地方经济发展。
因此，在统一税法的基础上，可适当下放一些地方税收立法权，各地可因地、因时制宜，根据本地区经济发展的优势，制定适宜的地方税政策，既满足地方政府财政支出的需要，又利于各地更加有效地发挥税收的调节作用，促进地方社会经济可持续发展。
(二)效率、公平统筹考虑
首先，作为一个正处于社会主义初级阶段的发展中大国，我们迫切需要谋求经济发展，并在发展中应牢固树立起效率优先的税收效率观，而税制改革理应体现上述税收原则。
其次，在尊重市场机制的基础性作用的前提下，税收调控的力度大小、领域范围都会具有一定阶段性，如针对目前经济发展过程中暴露的一些深层次结构性矛盾问题，如环境生态问题、收入分配问题等，其中很重要的内容之一就是发挥税收调节社会公平、区域发展均衡以及保护环境的作用。因此地方税改革也应突出强调维护社会公平、地区平衡、环境保护的职能。
(三)适度集权、合理分权
我国是社会主义单一制国家，并不同于西方联邦或邦联制国家，因此出于中央宏观调控能力和社会主义优越性发挥方面考虑，在地方税制改革中应注意与中央的协调，维护中央财政的应有实力；而且历史也一再证明，适当的中央集权是保证国家统一和民族团结的基石。同时，目前我国仍处于市场经济体制的逐步完善阶段，这决定了地方税制改革过程中强调地方合理分权也是必要的。
(四)结构性减免税并注意财政承受能力
地方税制改革必须考虑减税问题，但应实行结构性减税政策，即结合税制调整，逐步把一些主体税种和重要税种的微观负担(税率)适当降低，同时辅以开征一些新税种和调高一些辅助性税种的税率，但从总体上看，仍具有减税效应。目前世界各种普遍推行减税政策，将直接影响到中国市场对国际资本和人力资源的吸引力。因此，简化税制、降低税率的改革大方向无疑是明智的。与此同时，由于此次税制改革应减税的涉及面广、力度大，必须认识到尽管从长期来看有利于税收持续增长，但也不能笼统地一味强调减税，还应考虑到财政承受的压力，仍需采取辅助性增税的保障措施。
四、构建有利于科学发展的地方税体系
完善地方税体系的总体思路是：按照党的十六届三中全会、十七大关于完善地方税制精神，区别公共产品的层次性，本着效率原则，规范税种划分，减少共享税，在强化中央宏观调控的前提下，科学划分税权，下放部分税收立法权，从而建立起公共财政框架下科学的地方税体系。
(一)采取适度分权模式，赋予地方一定的税收立法权
从表面上看，我国税收权限高度集中于中央，但若仔细地深入到各地进行调查就很容易发现，许多地方实际上都结合自己的需要，对各种税收政策加以变通和灵活处理。与其让各地暗地里搞变通，还不如根据客观现实，赋予地方适度的税收立法权。这样，各地可因地、因时制宜的出台一些有利于地方经济全面发展的税收政策，地方税收政策也更加透明，并方便地方政府筹资，更好地提供地方性公共产品。
当然，赋予地方一定的税收立法权，一定要防止全国地方税种林立、各地区之间税负差别和税率差别过大的现象，要保证全国市场的统一。
因此，建议参照国际上实行分税制的一些好的做法，结合我国实际情况，为了有利于尽快建立健全公共财政框架下地方税体系，我国的地方税制宜采取适度分权模式。
当前比较现实的选择是只赋予省一级政府一定的地方税收立法权。同时，在税收权限的划分上，可考虑：
1.对全国性的地方税种和地方的主体税种(如流转税类、所得税类)，这类地方税种只能由中央立法，并按中央制定的政策统一执行，地方政府只能有征收管理权，而没有税率的调整权和减免权，但地方政府可根据实际情况确定具体征收办法。
2.对全国性的辅助地方税种(如财产税类)，也由中央统一立法，但地方政府可以确定实施细则和具体管征办法，而且还可以在中央规定的幅度内有一定的税率调整权和减免权。
3.对地方性、灵活性较强的地方税种(如资源税类)，这类地方税种其税权应以地方为主，或者中央制定税法或税收条例，地方自主确定是否征收以及具体征收细则。
4.对纯属地方性的、受益范围也比较明确的地方税种，税权完全下放给地方，由地方自行立法开征；同时地方(如省级人大)有权根据本地财政经济的实际情况自行开征一些地区性税种。当然，地方开征税种应报中央备案，并不得与上位法相抵触。
(二)以地方财权与事权相统一为前提，合理确定地方税收入规模
在分税制体制下，保持相当的地方税收规模，对地方政府的正常运转和地方社会经济全面发展无疑具有十分重要的作用。但现实的情况是，地方税收入规模明显偏低，在目前财政转移支付制度尚不规范的情况下，地方税收难以满足地方事权的安排。
对此，我们在完善地方税收制度、健全地方税体系时，必须把合理确定地方税收入规模摆上突出位置，但不能就事论事。
究竟目前我国地方税收入规模应多大，这需要国家以地方财权与事权相统一为前提，加以合理的研究、论证，并要结合各地实际，有所区分。但就目前看，我国地方税的规模肯定是偏低的。
我们认为，地方政府自主的税收收入多大为合理，除了与中央赋予地方的事权直接相关外，还取决于宏观调控、行政效率和地方发展需要三个重要因素，因此在确定地方税收入规模时，既要明确地方的事权和财权，也要赋予地方合理的自主财权。
除此之外，提高地方税收入规模时，还应从规范财政转移支付制度和完善地方税制着手，特别是目前地方税基呈现萎缩态势，应加快推进地方税制改革，在确定地方税主体税种的同时，结合税费改革，根据地方经济发展的需要和可能开征一些新的地方税种，如物业税、社会保障税等；完善现有的一些地方税种，如城建税、房产税、土地使用税等；停征一些不合时宜的税种，如土地增值税等。
(三)结合我国实际，科学划分税种，合理确定地方税主体税种
与发达国家相比，我国社会生产力水平比较低，综合国力和经济实力不强，地区间发展不平衡，因此，建立和规范地方税制和管理方式，必须从我国各地的实际情况出发，不搞“一刀切”。建议，在完善地方税体系时，税种的划分和地方税的主体税种的确定可依据以下步骤进行：
第一步：改变目前变相共享税过多的局面，确定地方税的主体税种，保证地方税的收入规模。我国目前变相的共享税有营业税、城市维护建设税、企业所得税、资源税、印花税共5个。对这些变相的共享税进行清理无疑是非常重要的。但在目前，我们现实的选择是尽快对营业税和城市维护建设税进行调整和改革，使营业税成为地方专享的地方税主体税种，这也是近期比较现实的选择。同时，在对企业所得税进行税制和财政体制改革时，应该根据地方税体系比较弱的客观情况把地方企业所得税划归地方，作为地方税。而对于其他税种的变相共享，以暂时不动为宜。通过这样调整和改革，近期形成以营业税和地方企业所得税税及个人所得税为主体的地方税体系。
第二步：随着我国社会主义市场经济的发展和人民生活水平的提高，财产税、个人所得税、企业所得税和社会保障税等直接税，无论是在总量上还是占全国税收收入的比重上都将有一个明显的提高。
鉴于营业税的现状及发展趋势，其地方税主体地位将逐渐弱化。这一阶段我国也将全面启动新一轮税制改革，推出物业税，这时物业税将成为地方税主体税种。同时，将社会保障费改征社会保障税，出台遗产和赠与税，参照发达国家做法，这时可对企业所得税实行同源课征。
另外，再严格按照税种划分的原则，彻底改变目前变相共享税过多的状况，确定起比较固定的中央税体系和地方税体系。
在这一阶段，中央主要是以所得税等直接税收入为主，地方主要是以物业税、社会保障税、个人所得税的收入为主。
(四)优化地方税种，健全地方税体系
1.营业税的改革。适当扩大营业税征收范围，将一些与营业税性质相近的基金、收费改征营业税，同时取消对从事金融、保险、电信外资服务性企业享有的营业税减免优惠，取消对行政事业单位的免税政策，实行普遍征税。
2.个人所得税的改革。我国个人所得税制可以考虑实行分类和综合相结合的混合所得税制。此外，还要做好一些个人所得税征管的配套措施，包括：把全部收入明晰化、货币化、工资化；实行金融资产实名制；修改并严格执行《现金管理条例》，加强现金管理；搞好个体工商业户的建账建证制度等。
3.城市维护建设税的改革。当前我国的城市维护建设税是增值税、消费税和营业税三税的一种附加，而不是一个独立的税种，且规模也不大，根本满足不了我国正在大规模进行的城市建设维护的需要。因此，当前城建税应改变其附加税的地位，实行独立征收，以纳税人的销售或经营收入为计税依据。同时，在对名目繁多的各种城建收费进行清理的基础上，把准税收性质的收费改为税，并尽量并入城建税，并将城建税范围扩大到外资企业。
4.开征物业税。我国现行不动产税制存在诸多问题，如税种过多、税制不统一、税费重复设置、征税范围不宽、计税依据不科学、税率设计不合理，不动产转让环节税费太重、保有环节税收太少、税收分配不公平、市场导向错误等等，不利于房地产市场健康可持续发展。对于这些问题理论界已有许多客观的批评，不动产税制改革势在必行。改革的基本思路是：将原房产税、城市房地产税、土地使用税、土地增值税、土地出让金等项税费合并，转化为房地产保有阶段统一收取的物业税。
5.其他地方税种的改革。目前一些地方税种有的内容陈旧，应加以完善；有的不合时宜，应取消；同时还应根据地方经济发展的需要，开征一些适宜地方发展新税种。总之，完善地方税体系时，对这些税种改革应加以全面考虑和安排。
(1)改革印花税。一是扩大印花税的征税范围，对所有具有经济合同性质的凭证都征收印花税，明确规定没有贴花的经济合同是无效的合同。二是改印花税“三自”纳税的征收模式为纳税人自动申报为主、核定征收为辅的征收模式。
(2)改革资源税。一是扩大资源税课税范围，对一切国有或虽非国有但具重大生态环境价值的资源(如水资源、生物资源、森林资源等)征税，并对非再生性、非替代性、稀缺性的资源要课以重税，以支持“环保工程”和生态环境建设。二是适当提高原油、天然气、金矿、有色金属矿等资源税税负，限制过度开采不可再生资源。三是将资源收费转化为资源征税，以规范征收管理，降低征收成本，推进税费改革。
(3)加快费改税步伐，适时开征一些新税种。一是将社会保障费改征社会保障税。二是出台遗产和赠与税。
(4)取消一些税种。如土地增值税等。
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