规制与碰撞：产业扶持、市场开放与内容限定——产业规制视野下的中国传媒业三个热点问题解读，本文主要内容关键词为：规制论文,产业论文,中国论文,热点问题论文,视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号G203文献标识码A
一、引言
一般认为，产业规制之所以存在主要是由于市场失灵，在市场结构的四种类型中，只有完全竞争的市场可通过市场机制的作用从而避免市场失灵的情况，从经济绩效上讲也是最有效的，其余三种市场结构或多或少地存在社会福利的净损失，尤其是垄断市场，进一步的研究表明，竞争性市场机制即便能够有效进行，仍存在着诸如收入分配、经济稳定性、非价值物品等原因造成市场失灵可能性，而且还由于公共物品、外部经济性、市场垄断、信息偏在等因素，导致无论何种市场结构都有可能无法实现帕累托效率，[1]因此，为使社会生产更有效率，政府对经济进行干预是必要和必须的，这便是政府规制原因的经济学起点。传媒业的属性决定了其不仅承担舆论导向的政治传播功能，而且也是现代产业体系的重要组成部分，所以对传媒业进行严格的规制也是必然。
目前，关于我国传媒业规制研究主要从三个方面展开，一是从传媒业的属性研究为起点探讨规制的成因，传媒业同样也存在着自然垄断、公共产品、外部性、信息不对称和偏好不合理等特性，[2]是对传媒业进行直接规制的经济学原因，同时，传媒业在意识形态领域的传播影响成为对传媒业内容严格规制的另一原因，因此，在传媒业实施经济性规制和社会性规制早已成为共识和普遍做法；二是具有我国传媒业特色的规制研究，目前的研究已触及了体制改革、政策设计、制度转型、经营管理多个层面，并结合电影电视、新闻出版等多个产业类型进行分类研究，这部分研究成果共同指向我国传媒业规制的变革方向，即加强规制法治化、独立规制主体、分类宽松经济性规制、强化社会性规制；[3]三是国外传媒业规制经验的研究，西方传媒业规制中合理区分市场与政府角色的各自作用区间，强化传媒业立法，从结构性调控向行为性调控转变的趋势是我国传媒业规制体系建设中可以充分借鉴的经验。[4]随着文化体制改革的深入，传媒业井喷式的发展对我国传媒业原有的规制体系产生了较大冲击，本文从产业规制角度对我国传媒业发展中规制政策与产业政策边界、市场准入与反垄断、内容限定与规制变革等热点问题进行剖析，期望对厘清我国传媒业规制发展思路提供帮助。
二、问题之一：规制与扶持一政策的边界界定与选择
建设文化强国、促进文化大发展大繁荣已提升到国家战略层面，党的十七届六中全会确定的文化强国战略指明了文化发展方向，在国务院制定的《文化产业振兴计划》也有文化产业发展的行动计划。全国各地有许多城市将文化产业的发展作为经济转型、社会发展的重要抓手，制定了大量的鼓励性政策，这些政策涉及文化体制以及资金、人才、土地、金融等多个与文化产业发展的相关领域，而且，大部分采用比较直接的资金支持作为主要政策工具，甚至呈现攀比和攀升之势，①传媒业作为文化产业的核心层产业，自然也身处其中，受益匪浅。
这些政策性扶持资金自然来源于政府财政，并多以项目资助、贷款贴息、项目奖励等形式直接注入，传媒业当然也是在如此政策环境的直接受益者，如意在打造“动漫之都”的杭州对动漫游戏业的扶持力度处于全国领先水平，杭州市和滨江区每年财政划拨用于鼓励动漫游戏产业的专项资金就分别有7000万元和9000万元，补贴方式包括房租减免、税收优惠、研发奖励等，②杭州动漫基地的产量之所以能一直稳居全国第一，这些政策的作用功不可没。但同时，人们对于财政资金直接干预产业发展的行为质疑声也时常响起，2011年多家网游行业的上市公司的财报显示，毛利高达90%的网游公司却能获得千万级乃至上亿元的国家财政补贴，③其他的一些知名网游企业，也都享受过多次财政补贴，此消息一出，使中国网游业再次陷入舆论漩涡，也引起了人们对文化产业政策体系中政府作用的反思。
对于这些问题的思考，其实质是传媒业的产业政策与规制政策之争，即在传媒业发展过程中，政府如何通过科学完善的政策体系来把握好促进与规范传媒业发展的关系。传媒业领域的产业政策是政府主动促进传媒业经济发展的各种经济政策总和，虽然政府规制政策也属传媒产业政策的范畴之中，但两者之间尚有严格的区分与界限，无论是两者的实施原因与目标，还是调节对象与经济特征乃至采取的具体措施均不尽相同。传媒领域产业政策的实施主要是期望达到壮大产业规模、推进结构优化、增强市场竞争力、维护产业安全等目的，实施手段主要有组织措施、财政措施、金融措施、外贸措施；[5]传媒业规制的实施则是由于传媒业存在着垄断、公共物品、信息不对称、外部性等所造成的市场微观失灵，达到实现资源配置效率与分配效率最优结合的目的，规制针对的是传媒业内媒介及其他相关市场主体，从媒体或行业角度解决市场机制引起的微观失灵和资源利用，[6]主要运用数量、价格、法律等手段。长期的产业政策实践表明，由于政府和私人部门之间信息不对称，可能导致产业政策出现偏差，并且产业政策的实施为政府直接介入并干预市场竞争寻得理由，还会诱发腐败与寻租。因此，自20世纪90年代以来，产业政策的实施开始受到经济学家的批评，而恰当的产业规制被认为是对市场机制的完善，能有效弥补政府干预行为的不足与缺陷，所以，两者之间的取舍倾向出现变化。这就意味着在目前传媒业发展环境下，我们更应强调尽可能采用政府规制措施来规范媒介经营与促进产业发展，而传媒产业政策的应用范围应限定在稳定和有限的领域。[7]
传媒业盈利能力强，产业关联度高，环境影响小，目前正处于一个高速发展启动期，在经济扩张需求膨胀的今天，深受各地政府的钟爱。今后，中国传媒业更高水平的发展仍然离不开政府大力扶持和推进，但同样需要政府自我界定好其行为的边界，需要政府有效地遏制直接跳入传媒产业大海游泳的欲望与冲动，需要政府合理架构包含产业政策与规制政策在内的完整政策体系，将政府行为重心更多地落实在推进体制机制改革和优化产业发展环境上来。假如政府能在事关传媒业发展大局的政治体制、市场机制、法治建设、市场准入条件的改革；在传媒业公共服务平台建设、文化传播渠道建设、传媒创意成果转化、传媒产业集聚区建设、传媒高端人才培养和引进；在支持一批具有重要示范、引导和带动作用的传媒项目建设；在推动传媒业多渠道直接融资，引导金融机构开发适合传媒业需求的综合金融产品和特色金融服务等方面有所作为，或许会比政府直接以财政资金扶持方式来影响企业经营、干预市场竞争有更好的效益和效果。
三、问题之二：市场结构之变—准入规制变革的机理
为保证政治力量对传播话语权的全面掌控，我国传媒业的市场结构长期呈现垄断格局，其特征主要是行业垄断和区域垄断，主要是通过产权国有、准入限制、行业壁垒、区域划定、市场分割、行政管理等路径实现产业纵向与横向全方位垄断，进而实现专享议程设置的权力。我国传媒业的长期垄断造成了传媒业的媒介形态、行业边界和市场区域划分清楚，特别是对于国有以外的资本准入设定有严格的准入禁区。改革开放后，随着传媒业体制改革的深化，传媒业的开放步伐和进程虽有数次反复和调整，但整体上仍是摸索前进之势，有过媒体之间跨区域合作经营试图打破区域垄断之尝试，也有国内传统媒体在战略目标制定与传媒实践活动中选择以多媒体、跨媒体、全媒体等融合媒介为主要媒介平台、打破行业垄断之努力，从种种表象看，诸多因素的变化的确导致了传媒业的竞争尤其是区域内和同质媒体之间的竞争日趋激烈，媒介形态虽边界渐趋模糊，竞争态势虽日益加剧，然而并未从根本上扭转垄断导致的传媒资源配置效率偏低的根本问题。如果说，这几年我国传媒业市场结构有所变化，那也只能说传媒业垄断的破冰之旅开始启航了，事实上，我国媒体之间的竞争若放在整个传媒业或者文化产业乃至更高的产业层面来考察，更多的是垄断控制之下的有限市场竞争，普遍情况是垄断有余，而竞争不足，不仅在垄断程度相当高的广电和报业，行业与区域垄断的力量仍然异常强大，在竞争相对比较充分的图书发行业，也能轻易发现垄断的身影。
从全球传媒业规制变革的趋势来看，经济性规制的放松已成为基本共识，同样，随着我国传媒业经济性规制政策的有限度宽松，在确保对媒介话语权控制的前提下，传媒业市场结构中的竞争成分必将不断提升，垄断的力量必将会不断削弱，传媒业出现一个竞争性市场结构是我们愿意看到的规制方向之一，也就是由垄断竞争市场和完全竞争市场结构共同构成的传媒业竞争性产业市场结构。这类市场关键点是媒介以及要素可自由进入和退出，因而投入传媒业的资源和要素具有流动性，其中，完全竞争的传媒市场可由市场机制自动达到市场均衡状态，媒介表现为价格接受者，在这样的市场结构中，政府只需表现出一种“守夜人”角色，市场机制将自动使得传媒业的经济效率和效益实现最优，但完全竞争市场在现实中非常少见，竞争性市场更多表现为垄断竞争市场。因此，如果我们选择一个竞争相对充分的垄断竞争市场结构作为我国传媒业规制体系调整和市场结构变革的目标，可能是比较务实的。
一般认为，由于传媒业中各媒介品牌、资本、人才、技术、区位等原因造成的媒介产品差异，垄断竞争的传媒市场存在着垄断势力，处于垄断竞争市场结构中的媒介在短期由于垄断势力存在而将价格水平定在显著高于传媒业平均成本的一个价格，并在短期内赚取一定垄断利润，而且，垄断竞争市场结构中的媒介不是采用边际利润定价原则，造成了一定的社会福利损失，原因是处在垄断竞争市场结构中的媒介，在进行媒介产品生产时并没有根据规模经济性进行(没有在平均成本最低点生产)。由于垄断利润的吸引，将会有更多的生产要素产生进入传媒业的欲望，这种欲望一旦实现，必然使得各媒介失去原有的市场份额和销量，表现为传媒业短期需求曲线向下移动，最终媒介产品的价格水准与整个传媒业的平均成本趋于一致，整个传媒业的长期利润变为零，从而实现长期均衡，达到效率和效益最大化的媒介生产状态。因此，要进一步打破垄断，传媒业规制的重点不应是限制业外的资源与要素进入传媒业，传媒业健康发展更多需要制定严格的规制政策来规范市场环境。
那么，放松准入规制是否会带来“过剩的生产能力”？若过多的媒介与要素涌入传媒业内，是否会导致媒介生产效率下降？其实，这些疑问都是建立在同一个前提假设，即所有的媒介都是等效率的。事实上，目前传媒业的发展不平衡、媒介的良莠不齐将导致明显的媒介进出更替率存在，今天富有效率的媒介若没有良好的运作体制做保障，若干年后便可能退出传媒业，过去在我国“媒体破产倒闭”这类不可思议现象已经开始成为现实之中的场景。因此应该考虑到新的媒体进入将给传媒业带来全新的运作模式、全新的创意创新和更有竞争性的媒介产品，并会推进的传媒业平均生产率的增加，同时，缺乏竞争力的低效在位媒体将被新的、更富有效率的媒体所代替，会带给传媒业更多新的活力与动力；另外，媒介新产品的导入使得受众有了更多的选择。所以，在价值判断上，需要有进一步放松准入规制的思想理念，让更多媒介产品带给受众更多选择，不能简单认定出于防止“过度竞争”的需要而进行严格的准入规制。
但传媒业的准入规制的调整具有其复杂性，市场结构之变实质上是传媒业市场开放的问题，由于传媒业的双重属性，从传媒业的政治属性出发，从控制传播主导权出发，政府本来就要加强准入规制；同时出于对“过剩的生产能力”的担忧，从对传媒业保护出发，如果竞争性产业过度投资导致竞争过度，传媒业内将有可能会配置失效、结构失衡、恶性竞争、全行业亏损，并引发研发等长期战略性投资减少、市场失范，造成传媒业发展停滞，因此，结合传媒业目前所处环境、内容属性、市场容量、消费者偏好和媒体间竞争情况等因素确定准入限制是完全必要和必需的。当然，从文化体制改革出发、从顺应全球传媒业规制变化趋势出发、从传媒业产业属性出发，在传媒业经济性规制有限放松的前提下，选择传媒产业链上的部分环节向包括民营资本在内的非国有资本开放，不仅可以大大提高传媒业生产和传播效率，而且也将使国家对传播主导权、话语权的控制更有力。因此，如何把握好传媒市场开放的度，要求规制主体更多表现出处理复杂规制问题的科学性与辩证性。
四、问题之三：“限广”、“限娱”—传媒业外部性的规制需求
大多数人认为，媒介属于公共物品，虽然随着对于媒介认识的不断深入，这个问题并无定论，④但无论媒介公共物品的特性表现突出，抑或是私人物品特征不时显现，在生产传播的过程中，会产生较大的外部经济和外部不经济问题，却是不争的事实。[8]所谓传媒业的外部经济，就是媒介产品或服务提供者的行为，使他人包括使社会受益，而传媒业外部不经济则相反，媒介产品的提供者通过提供媒介产品而获益，但损害他人或社会的整体利益和价值追求。从传媒业外部性产生的主体原因分析，传媒业的外部经济问题主要由媒介产品消费活动产生的外部经济性和传媒产品生产传播活动产生的外部经济性两大内因构成，从外部性的程度来看，传媒业生产活动产生的外部效应主要集中于环境影响、成本转嫁等形式，虽影响也不小，但总能在控制的范围之内；而在消费者消费媒介产品后，产生的外部经济性问题虽不能量化，却不可估量，媒介的“放大器”功能使得传媒业天然具有影响、引导、组织舆论的强大作用，其带来外部经济和外部不经济问题，并不是一个简单的经济问题。传媒业正的外部经济性有利于社会的稳定、经济的发展、政治的民主，但传媒业并不总是能带来相应正的效益，市场又会诱使传媒低俗化、庸俗化、媚俗化和煽情化，重刺激、重炒作，传播虚假新闻、广告新闻，进行不正当竞争，严重的还将导致人民思想混乱、社会动荡、给国家和人民造成巨大的损失。
外部性问题一直伴随着传媒业前进的步伐，为了尽量控制负的外部经济性，严格的内容审查制度便相伴左右，比如从电影诞生那天起，电影审查制度就与各国的电影生产创作结伴而行，特别是上世纪二三十年代好莱坞电影的快速发展，相应的电影审查制度的发挥的作用功不可没，现在美国、欧盟以及印度等国家也都建立了比较严格的电影审查制度，中国电影也建有严格的审查制度，通过这样的规制体系的实施来规范电影从业人员对于题材、影片选材等相关方面的工作。同样外部性的表现在报纸期刊、图书出版、广播电影及至广告市场也存在。一个优秀的媒介作品，其优美的艺术性给予受众以美的愉悦，或给人以关爱、教育和启发；而一部媒介作品中的色情、暴力元素必定是对儿童和青少年的一种心理毒害，作品中表现出的不良心态倾向，如炫富心态，也无疑是对于低收入群体的阶层歧视，甚至不经意的生活方式的再现，如吸烟酗酒，都有可能对消费者的身心和生活方式健康存在负面影响；另外，目前广告市场中也会出现“过度广告”的现象，不仅提高了搜寻成本，增加了市场交易代价，降低了交易效率，最终这些成本又自然会转嫁给消费者，造成了社会福利的进一步损失。
由此便不难理解国家广电总局(以下称“总局”)“限广”“限娱”的相关规定了。针对广播电视广告播出中一些违规问题出现反弹，如影视剧片头、片尾插播广告；超时插播广告；一些传输转播机构在传送转播节目时插播游动字幕广告；一些广告夸张宣传；一些时政新闻类节目商业冠名等问题，总局出台了《关于进一步加强广播电视广告播出管理的通知》(被公众阅读为是“限广令”)。通知要求，从严查处各类广告违规行为，规范插播次数和时间，影视剧头尾禁插广告，禁止播出涉性广告，同时强调希望广播电视播出机构要切实履行媒体的社会责任，认真执行每套节目每日黄金时段公益广告播出数量不得少于4条(次)、全天公益广告播出时长不得少于商业，广告总量3%的规定。针对节目形态过度集中于娱乐节目，导致观众选择范围缩小；照搬境外或他台创作的节目等，一家创新、多家模仿、观众厌烦的恶性循环，损害了电视节目原创者的积极性；以收视率为导向等情况，2011年10月下旬，总局下发了《关于进一步加强电视上星综合频道节目管理的意见》(民间解读为“限娱令”)，明确提出从2012年1月1日起，34个电视上星综合频道要提高新闻类节目播出量，婚恋等七类节目将被限制；各卫视频道在晚上7:30-10:00的黄金时间，每周娱乐节目不能超过两档；每家省级上星卫视必须设一档道德建设类节目；全国每年选秀类节目不超过10档，类型不得重复。
应该承认，总局下达的“限广令”、“限娱令”是有积极意义的。“限广令”、“限娱令”是对节目格调低俗、形态雷同、过度娱乐化等倾向而制定的一整套管理措施，是一个全面规范广播电视播出管理的文件，其目的是为了使广播节目和电视荧屏更加健康向上、丰富多彩，更好地满足广大观众多样化多层次高品位的收视需求，能进行一系列在道德价值引导上的约束，在使内容朝着更健康、更符合人民需求的方向升级同时，也能使我们所倡导的主流价值观和主流文化得以巩固。
同时，也应该看到，“限广令”、“限娱令”的出台其实是我国传媒业规制体系不健全的一种暴露。一是在缺乏规制法律情况下规制手段的单调。此次“限广令”、“限娱令”是总局又一次运用其行政手段对节目进行整顿、规定、限制，这种过于细致的干预在某种程度上也会限制传媒业市场化的发展进程。事实上，如果在规制安排中没有一套成熟的法律体系为框架，在规制设计的理念中没有足够地触及到问题根源以及问题持续存在的进一步原因的话，一切解决问题措施的收效都还只是暂时性的，甚至有可能在“限制”一段时间过后出现再次反弹。因此，规制措施的出台，需要从深层次去考虑，而不是仅仅在出了问题之后期望通过制定一些简单的“限”的措施来解决根本问题，如果我们本来就有完整的法律体系，那么只要针对问题原因的真正所在，坚持有法必依、违法必究，依据科学规制管理加以引导和指正，辅以激励手段，或许同样会达到“限广令”、“限娱令”想要达到的有效目的。二是规制体系中媒介与行业自律机制缺失。也有人认为，电视节目市场也同样是存在良性竞争的，各种节目的发展也会受到市场规律的束缚，节目是能够在市场化的竞争中得到一定的调整的，因此，可考虑在规制框架内以市场自身进行调节有时也能取得成效，此举不仅能丰富市场还能促进节目的进一步升级。的确，随着节目数量的上升，节目之间的竞争也会不断升级，迫使节目纷纷创新，以更加新颖的形式争取人们的眼球、获得更高的收视率，而那些不能吸引观众注意，形式老旧、内容恶俗、缺乏创新精神的节目必定会遭到无情的淘汰。经过这样一段时间的竞争后，节目的数量就会逐渐趋于稳定，只保留那些竞争力强且为广大观众喜闻乐见的节目。的确，在理论上是存在着这么一种自我调整机制，然而传媒业的从业者具有极高的自我约束能力是实现这一机制的必备条件。目前我国媒介的自制、自行、自知、自省、自查、自律的意识与能力与传媒业快速发展极不匹配，媒介自我管理与行业自律的监督机制尚待建立，因此在规制法律缺位的情况下单纯依靠市场机制来解决节目升级的条件是不够成熟的，“限广令”、“限娱令”这样的行政规制手段也只能无奈成为规制措施的最终选择，这表明强化包括催化媒介自律与行业监督在内的媒介生态系统成熟应该也是下一阶段中国传媒业规制致力的方向。
五、结论：后改革开放期中国传媒业规制政策调整的理念
国外传媒业在其发展过程中，通常会受到政府的严格规制，这种规制大多以经济性规制或社会性规制两个方面入手，如在美国，曾出现为防止市场垄断而制定反垄断法进而强令拆分公司，也有严格的内容审查的制度安排。我国传媒业是社会政治生活中必不可少的组成部分，长期以来将其定位为意识形态领域的一种传播体系，因此无论是传媒业机构设置还是从业人员的准入均设立了极高的门槛，同时由于传媒业的内容生产与传播具有极强的外部性，因此对内容审查是严之又严。改革开放后，随着文化体制改革不断深入，我国传媒业的双重属性日益凸显，既与其他产业有机地构成完整的现代产业体系，又具有自己独特的政治属性、行业特征和媒介特质，并有不同于其他国家的大众传播媒体的特点，虽然我国对传媒业仍保持着进行严格规制，针对媒介内容和媒介产业组织规制的传媒业规制指向特征依然明显，传媒业的规制也在不断调整之中，然而，在传媒业改革不断深化进程中，在坚持实现政治导向、充分发挥市场体制双重目标过程中，规制体系不断与改革中出现的现实需求发生碰撞，面对着巨大挑战，重新构筑全新的我国传媒业规制体系是十分必要和迫切的。
进入到后改革开放期，我国传媒业的规制环境日趋优化，规制依据不断完善，规制手段日渐丰富，规制重心不断调整，为传媒业规制的改革创造了条件。党的十七届六中全会提出的文化强国战略目标后，在吸收、借鉴国外传媒业规制经验的基础上，坚持从保护中国特色的文化安全、保证群众基本的文化权利、推进传媒业产业化进程出发，要求构建具有中国特色的传媒业规制体系的呼声更为强烈。当前，特别要考虑到传媒业具有不同于其他产业的特点，结合我国尚处于政府转型期和传媒产业改革初期，有可能在传媒业领域出现政府失灵与市场失灵的双重失灵情况的实际，要不断探索我国传媒业的规制体系调整的理念与思路，坚持发展与规范并重的思路，有针对性、有创造性地制定中国特色的传媒业规制体系。在传媒业规制依据的建设中，以强化“以法治理”为理念，加快推进并不断完善中国传媒业法制建设；在传媒业规制组织机构建设中，需要不断调整政府的职能，在保证规制效果的前提下，尝试以第三方或行业协会等非政府组织作为规制主体的重要补充；在市场准入与开放为主题的经济性规制体系建设中，继续大力推进反垄断规制的建设，鼓励有更多的民营资本甚至国外资本进入传媒业，并以“三网整合”为突破，打破市场分割，最终形成一个高度良性竞争的传媒业市场态势；在以传媒内容生产传播管理为主题的社会性规制体系构筑中，坚持以传播社会主义核心价值观为准则，规范激烈市场竞争背景下媒介的经营行为，既鼓励大胆创新又强化内容规制，努力生产出符合时代精神的媒介精品；在规制体系实施的具体策略上，努力平衡好传媒业规制成本与效率的关系，以激励性的规制体系为导向，促进传媒业又好又快地发展。
注释：
①根据各地文化产业主管部门的官网显示，北京每年用于支持文化创意产业的专项扶持资金为5亿元；深圳为3亿元；杭州为1.52亿元，另有动漫产业专项资助资金0.7亿元。
②杭州市为促进动漫产业发展，制定了较为完善的产业扶持政策，其中有若干项奖励政策，如获得国际性奖项的动漫游戏，一次性奖励50万元；能在央视首播的动画片每集能得到5万元的奖励等等。
③根据相关上市公司的财务报告显示，盛大游戏在2011年第一季度取得3.13亿元的纯利润，其中政府的补贴为3320万元，其近三年累计获得的补贴高达4亿元；巨人网络2011年一季度纯利润率高达65%，它同时也获得了1000万元的政府补贴。
④较多文献认为，新闻具有公共产品的特性，如马锋认为新闻即“公共物品”，参见《新闻即公共物品》，《国际新闻界》，2006，(8)；谢金文则提出，在现代社会中，大多数新闻媒介是私人物品，参见《论新闻媒介的私人物品性》，《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》，2006(6)。