调整投入结构 促进我国教育事业发展，本文主要内容关键词为：教育事业论文,促进我国论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育是培养人才的主要途径，中国共产党第十四次代表大会已明确提出：“我们必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高民族的思想道德和科学文化水平，这是实现我国现代化的根本大计”。新中国成立50多年以来，特别是改革开放之后，我国的教育事业取得快速发展。2002年，全国各级各类教育在校生总计达到3.1879亿人，比1950年增长了9.9倍，而同期世界平均各级各类教育规模只增长了3.6倍。教育事业的快速发展大大提高了我国人口素质，为我国社会各方面提供了大量的人才，对推进我国社会和经济的快速发展起到了极其重要的作用。
一、当前我国教育投入方面存在的主要问题
1.对义务教育投入不足
我国在1994年确定“普及九年业务教育”的政策之后，在政府和社会各界的支持下，小学和初中教育的普及有很大提高，但与实际的需求相比，仍有一定的差距。
2002年，全国共有小学在校生11150.0万人，小学学龄儿童入学率达98.6％，比2000年的99.1％下降0.5个百分点；小学学生五年巩固率为98.8％，小学毕业生升学率为97.0％。全国初中在校生达到6687.43万人（其中职业初中83.37万人），毛入学率达到90％，毕业生升学率为58.3％。2002年，全国有160.4万（占1.4％）学龄儿童不能进入小学，有70.1万（占3.0％）小学生进不了初中，有794.0万（占41.7％）初中毕业生进不了高级中学。
校舍和设施的不足使普通初中大班额现象连续几年呈现增长加剧态势。据教育部的统计，2002年全国普通初中班数共有116.51万个，其中56—65人的大班32.21万个，比上年增加0.74万个，占总班数的27.65％；超大班（66人以上）27.24万个，比上年增加2.69万个，占总班数的23.38％。
义务教育普及率低主要表现在农村地区，特别是中西部的农村。目前在我国广大农村地区，小学辍学人数较多，初中辍学率居高不下。西部地区的小学保留率明显低于东部地区，义务教育未完成的现象突出。
2.各类教育投资差距明显
2000年，我国高等教育、中等教育和义务教育经费支出分别占全国教育经费支出的26.3％、17.5％和49.8％，把全国教育经费支出分成事业性经费和基建支出两部分，高等教育、中等教育和义务教育事业性经费支出占比分别为23.7％、17.2％和52.4％；基建支出分别占全国教育基建支出的47.5％、20.3％和27.8％，显而易见，在全部教育基建支出中，高等教育基建投资占了大头。在三类基本教育形式中，中等教育的基建投资占全部教育基建投资的比例高于其事业费所占比例3.1个百分点，两个比例相对均衡；而高等教育的基建投资占全部教育基建投资的比例高于其事业费所占比例23.8个百分点，义务教育的事业费占全部教育事业费的比例高于其基建投资所占比例24.4个百分点。
2000年，我国义务教育阶段教职工数和学生数分别占全国的75.8％。和87.1％，因此，义务教育的事业费占全部教育事业费的比例较高是正常的。但是，不正常的是：占全国教师及学生数绝大多数的义务教育部门，所获得的基建投入却不到全部教育基建投资的28％，基础义务教育投入与其所担负的任务极不相称。而与此相对，只占全国教师数8.5％和学生数3.3％的高等教育却拥有了全国近一半的教育基建投资。
从教学设施和条件的合理配备要求上看，较高层次教育的生均经费和投资的数量应该高于较低层次的教育。与世界各国相比，目前我国的高层次教育，特别是高等教育的高出比例过大，说明我们在投入上过于偏重高层次的教育，而对处于普及地位的义务教育过于忽视。这种教育资金投入和使用中的不平衡导致有限的公共部门资金不能按照国民经济与社会发展的要求得到合理、高效的利用，使得相当一部分地区及人群的接受基础义务教育的权力得不到保障。
3.地区间的教育投入差距过大
我国教育经费（资金）分配的不平衡也体现在各地区之间以及区域内部之间。2000年我国东部、中部和西部地区（注：东部地区包括辽宁、河北、天津、北京、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南、广西，中部地区包括黑龙江、吉林、内蒙古、山西、河南、安徽、江西、湖南、湖北，西部地区包括陕西、四川、重庆、云南、贵州、西藏、甘肃、宁夏、青海、新疆。）教育经费，支出占全国的比例，以及相对于学生数的各地区教育投入强度。无论是教育经费总支出，还是事业性经费和基建支出，东部地区占全国的比例都是最高的，55％—60％的教育资金投向了东部地区，中部地区比例不及东部地区的一半，西部地区比例只有东部地区的1/4—1/3。三类地区教育基建投资之间的差距要大于事业性经费支出的差距，表明教育固定资产投资更大程度上向东部集中。东部地区相对于学生数的相对教育投入强度大于1，且明显高于中、西部地区。中、西部地区相对教育投入强度大致相等，仅相当于东部地区的1/2。
这种不平衡是造成各地区之间以及区域内部不同地方之间教育发展不平衡的主要原因。20世纪末，北京、上海已经普及高中阶段教育，高等教育毛入学率达到40％左右。而贵州初中毛入学率只有52％左右，西藏更不到20％。2000年，北京、上海小学生均固定资产全国最高，达到3900元和3341元，而贵州最低，只有649元。北京、上海中学生均固定资产分别为6989元和7992元，而贵州只有1243元。在北京、上海、天津、浙江等发达省市，小学及中学生均危房面积低于0.02平方米，而重庆、西藏、青海等省区却在0.5平方米左右。
地区之间的差距在义务教育方面表现明显。2000年，我国东部地区义务教育经费总支出、事业性经费和基建支出分别占全国义务教育各项支出的53.87％、53.47％和60.21％，东部地区教育经费支出总量分别约为中部和西部地区2—4倍。特别是基建投资明显向东部地区倾斜，东部地区义务教育基建投资占全国的比重要高于事业性经费占全国比重6—7个百分点。而中西部地区义务教育的基建投入相对薄弱，相对投入强度只有0.62和0.76，分别只是东部地区的42.5％和52.1％。
义务教育是体现社会公平和教育机会的平等，因此，地区之间义务教育应该实现均衡发展。作为义务教育弱势地区的中西部地区应该超前发展，而目前的投入状况连与东部地区平衡发展都难以实现。
中等教育和高等教育也表现出与义务教育大体相同的差距。其中高等教育地区发展的不平衡还明显体现在学校之间。以高等教育最为发达的北京为例，2000年，北京大学、清华大学两校的生均经常性支出分别高达41255元和50353元，除1—2所地方高校以外，全部北京高校的生均经常性支出都在7000元以上，大部分在20000元左右；而高等教育较为落后的贵州省，只有4所高校的生均经常性支出在7000元左右，其余大部分在4000—5000元之间。两地高校教育投入差距巨大。而且，为了能建成世界一流大学，从1999年起，教育部每年都给几所名牌高校额外拨款100亿元。其中，教育部分3年累计分别给北大、清华各拨18亿，人大等重点院校也各分得10亿左右。而2000年贵州和青海全部普通高校财政预算内拨款额也分别只有3.73亿元和0.82亿元。教育部对名牌高校额外的投入加剧了高等教育在不同地区之间的贫富分化。
4.城乡教育投入差距悬殊
我国城乡教育事业发展极不平衡。相对于城镇来讲，农村拥有的教育设施明显落后。2000年，农村初中和小学生均固定资产分别为2034元和1377元，而同期城镇初中和小学生均固定资产分别为4199元和2168元，农村仅是城镇的48％和63％。2000年，农村初级中学危房面积472.6万平方米，占全国初级中学危房面积的68.8％；农村普通小学危房面积1201.2万平方米，占全国普通小学危房面积的81.6％。农村小学生均危房面积为0.13平方米，而城镇小学生均危房面积只有0.08平方米，农村是城镇的1.6倍。在中西部农村地区，学校危房比例仍很高，有的地方中小学危房率高达10—15％甚至更高。
教育投入的城乡差距是造成我国农村教育相对落后的主要原因。2001年，农村初中和农村小学教育经费分别只占全国教育经费支出的7.95％和15.81％，分别占全国初中和小学教育经费总额的50.03％和57.56％。农村义务教育经费支出占全国义务教育经费支出的54.81％。农村教育事业性经费支出结构与其教育经费总支出结构一致。而农村教育基建支出结构与其教育经费总支出及事业性经费支出有较大差别，2000年，农村初中和农村小学基建支出分别占全国基建支出的4.4％和6.5％，分别占全国初中和小学教育基建支出的29.5％和51.1％。农村义务教育基建支出只占全国义务教育基建支出的39.2％。这意味着占全国人口64％的农村地区只享有约1/2的义务教育经费资源和不到40％的基建投资。1990年代末期，在缺少基建资金来源的情况下，为了实现普九目标，不少农村地区举债进行学校建设，使农村义务教育除了拖欠教师工资外，还承受着巨大的建校债务。
与全国教育经费支出结构类似，在财政预算内的教育总经费支出中，农村初中及农村小学占比较低，而两者的财政预算内教育基建支出占比更低，2000年，农村初中及农村小学基建支出仅占全部财政预算内教育基建支出的1.9％和3.6％，分别仅占全国初中和小学财政预算内教育基建支出的19％和40％。与之相比，城镇初中及城镇小学财政基建支出占全部财政预算内教育基建支出的8％和5.4％，占全国初中和小学财政预算内基建支出的81％和59.6％。农村义务教育的基本建设投资很少能够获得各级财政的投入，只能更多依靠农民集资办学建校。从中央财政预算内教育事业费支出结构看，无论是经常性支出还是基建投资，农村义务教育均未得到中央财政的任何资金支持。
5.资金来源上的不平衡
改革开放以来，我国教育投资来源从原来国家统管逐步发展成目前的以国家财政性教育经费为主，多渠道来源的投资体制。统计数据表明，我国的教育经费的主渠道——财政预算内教育经费占教育经费总量的比例在1990年为68.97％，之后曾逐年下降到1998年的53.09％；在国家和各地政府加大了对教育的投入，逐年有所回升，2001年达到55.68％，与1990年相比仍有较大差距。教育税费所占比例也在波动中呈现下降趋势。在教育经费总量中，比例明显上升的是学杂费，从1990年的4.96％上升到2001年的16.08％，平均每年上升1个多百分点。而其他经费的比例也从3.66％上升到12.81％，年均比例也上升了1个多百分点。可见，随着财政主渠道教育投资规模的相对萎缩，以及缺乏合理有效的教育经费资金来源，不合理的教育收费逐步上升为我国教育经费的重要来源。
我国义务教育实行的是地方负责、分级管理的体制。在这一体制下，政府义务教育经费以地方负担为主，义务教育财政责任趋向基层化。由于地区之间经济发展水平以及实际承担义务教育的下级政府（特别是县乡两级）财力的巨大差距，加之中央和省级政府义务教育财政转移支付力度不足，使得我国地区之间义务教育资源分配不均等现象日益显著。这是东部地区与中西部地区教育投入差距大的主要原因。
2000年，高等教育财政预算内基建支出占全部财政预算内基建支出的比例高达63.5％，而中等教育和义务教育分别只占14.4％和18.9％。与同期全国教育经费支出结构相比，高等教育财政预算内基建支出比例高了16个百分点，而中等教育和义务教育分别低了6个和10个百分点。从相对投入强度分析，财政预算内基建资金对高等教育的倾斜程度要明显高于全部教育经费基建支出，说明政府的财政资金投入有重视高等教育，而轻视义务教育的倾向。
在财政预算内教育经费支出中，地方财政占绝大部分，中央财政所占比例较小，2001年，中央财政预算内教育经费支出仅占全部财政预算内教育经费支出的10.32％，其中的95％以上投向了高等教育，中等教育获得的中央财政预算内教育经费很少，而义务教育几乎得不到中央财政的资金支持。在中央财政预算内教育基建支出中，则是98％以上的资金流向了高等教育，义务教育未获得中央财政的基建投资。中央财政预算内经费对高等教育和基础教育的投入比例失衡现象十分严重。中央及地方财政基建投资向非义务教育的过度倾斜，表明政府职能的错位，未遵循把有限的公共财政资金用于社会收益率高、对社会平等和减轻贫困效果显著的义务教育阶段。
二、完善我国教育投入结构的政策建议
近几年我国已经对教育给予充分的重视，确定并实现了国家财政支出中教育支出比重每年增长1个百分点的目标，但与我国教育事业的发展需求仍有一定的差距，而且在投入的结构方面也存在如上所述的不合理的表现。因此，在今后一个时期除了要继续加大对教育的投入之外，还要对结构进行适当的调整。
1.中央和省级政府应承担义务教育的大部分经费
义务教育是培养人才的基础，从国际经验看，无论是在发达国家还是发展中国家，基本上都是由中央和地方政府共同负担初等教育的大部分费用，特别是中央和省级政府往往承担了更大的责任而基层政府由于掌握的税源和收入较少，承担的责任也较少。
据国务院发展研究中心2001年的一项调查显示，我国义务教育的投入中，乡镇负担78％左右，县财政负担约9％，省地负担约11％，中央财政只负担2％，而县乡两级负担的87％基本上都直接来自农民上缴的各项费用。由于县乡财政，尤其是乡镇财政主要经费来自农民上缴的各项税费，故农村义务教育经费投入实际上主要由农民个人承担。在中央作出农村教师工资由县财政统一支付的决策后，目前义务教育的重心转向县级财政，仍然未向更高级的财政转移，但县级财政实际也难以承担义务教育之重担，在经济发展相对落后的地区更是如此。全国全面推行农村费改税后，原由农民承担的部分义务教育经费也将转移给基层政府，虽然农民负担可能减轻，但基层政府的教育负担将更加沉重。
中央和省级财政掌握稳定、可靠的税收来源，中央和省级政府承担全部或绝大多数需要政府承担的义务教育费用，可以通过这条宏观杠杆调节富裕地区与贫穷地区、农村与城市之间的差距，通过政府干预这只看得见的手，合理、公正地分配公共教育投资资源。使得义务教育经费得到有效保障和落实，保证广大公民（无论贫富）公平地享受义务教育的权力，从而最大程度地实现全民义务教育目标。
2.中央和省级政府对义务教育投入的重点应放在农村
从我国目前的情况看，要改变农村义务教育经费困难的状况，只靠县级政府是不行的，必须由中央和省级政府承担较大的责任。
由于我国各地区经济发展水平相差悬殊，即使是同处东部地区的省、市，相差也很大。可视各省（自治区、直辖市）的财力情况确定中央和各省级政府对农村教育经费采取不同的分摊方案。例如可按如下原则进行分摊：
（1）经济相对发达（2002年人均GDP超过15000元）的地区，如北京、天津、上海、浙江和广东等省、直辖市，中央财政与以前一样基本不承担。但要求省级财政增加对义务教育的投入，以减轻基层政府，特别是相对较贫困地区的财政负担。
（2）经济相对最不发达（2002年人均人均GDP不足8000元）的地区，如山西、河南、吉林及西部各省、自治区和直辖市，中央财政分摊70％—100％。
（3）除上述之外的地区，中央财政承担50％左右，其余由地方各级政府分担。由于中央财政已分摊50％，其余的50％，对于地方政府而言负担已大为减轻，故省级财政与省级以下各级财政的分摊比例可根据各地区具体情况决定。
3.把解决危房问题纳入政府投资计划
国家和各地政府应把中小学危房改造作为近两年的投资重点，根据教育部的统计，我国2002年中小学危房共有5400万平方米，以每平方米改造价格800元（实际上大多数农村中小学校舍的造价要低于此数）计，需要430多亿元，国家每年从建设国债中拿出100亿元，地方政府拿出50亿元，3年内就可以解决这个问题。考虑到每年还将增加新的危房，建议各地方政府根据本地校舍数量和使用年限情况，在本级财政投资预算中设立一定数量的中小学危旧房改造专项资金，用于本地区中小学的危旧房改造；国家每年在财政预算中列支50亿元，专门用于资助贫困地区中小学的危旧房改造。
4.缩小各级教育投入之间的过大差距
各级政府对教育的投入要改变重高等教育，轻中等教育，忽视义务教育的现象。国家和各地政府在前几年为了创办“211”大学，在高等教育方面投入了大量的资金，普通中小学（不包括城市的重点学校），特别是农村的普通中小学与之相比，是天壤之别。
在目前绝大多数高等学校的经费相当充裕的情况下，建议国家和各级政府调整对各级学校的投入，保持目前对高等学校的投入水平，把每年增加的教育经费和学校建设资金全部投入普通中小学（不包括城市的重点学校），特别是农村的普通中小学。争取在5—10年内，把以小学指数为1的生均经费指数逐渐调整达到：小学∶初中∶高中∶大学=1∶1.2∶1.3∶5的水平。
5.提高农村中小学经费比例
我国各级政府部门都设在城市，城市中小学的办学经费、校舍及教学设备的情况普遍好于农村，因此，建议国家和各级政府把每年新增加的教育投入向农村中小学倾斜，提高农村中小学的相对投入强度，争取在3—5年内把农村中小学的财政预算内教育经费投入强度提高到0.9，财政预算内教育基建投入强度提高到0.4，各项中央财政预算内教育经费提高到0.2。
6.对贫困地区农村义务教育“全免费”
农村发展和农民致富的重要出路在于依靠教育，然而我国贫困地区的农民承担了巨大从幼儿园到小学、中学、大学的教育成本之后，不仅没有富起来，反倒陷入困境。从这种尴尬的“赔本生意”中可以看到当今中国农村教育和农村经济所面临的制度性难题与困境。
尽管从单个农村学生和农民家庭的对教育的投入和产出看，这种“谁投资，谁受益”的投资体制是合理的，但农村培养的学生，从小学到大学的绝大多数教育成本是由农村和农民自行承担的。而最后大学生毕业留在城市里工作，是由城市来直接享用高等教育的成果，收获智力资源的专业技能。农村教育竭尽全力倾其所有所做的一切不过“为人作嫁衣裳”，赔了人才又贴钱，尽管对于学生个人是受益的。
代表城市和农村共同利益的各级政府承担农村义务教育经费，有助于减少或补偿农村和农民为培养学生所花费的成本，从而相应地减轻农村和农民自身对教育的压力。这实际上也是城市对农村的一种反哺。
7.将城市农民工子女教育纳入城市教育投资范畴
改革开放以后，大批农村户口的人进入城市打工或经商（下统称农民工），促进了城市经济的发展并改善了自身的生存环境，但大批农民工的子女随父母进入城市却无法就学，形成了新的失学人群。这不仅是对普及义务教育的重大挑战，而且将影响这些下一代人口素质的提高。处于弱势群体地位的农民工，不仅是所在城市的服务者，也是所在城市的纳税人，他们的子女理应享受国家法定的义务教育。所在城市政府有责任、有义务将进城农民子女的义务教育工作纳入当地的总体教育规划，使其享受与城市户口居民子女一样的受教育权利，并支付同样的教育成本，而不需要交纳额外的“赞助费”。为此，城市政府应制定相应的政策，并拨付一定的教育经费给接纳农民工子女入学的中小学。长期的计划生育政策使城市的学龄儿童数量逐年减少，许多城市的学校都有接收农民工子女入学的空间。
8.地方政府要适当增加对高中的投入
2002年全国初中毕业生升学率为58.2％，有41.8％的初中毕业生不能进入高中阶段。同年，在高校扩招的推动下，普通高校招生数达到320.5万人，普通高中的毕业生数为383.8万人，即使有1/10的大学新生不是应届高中毕业生，高中毕业生的升学率也达到75.2％，高出初中毕业生升学率17个百分点，就是说高中毕业生有3/4可以考入大学。从高中阶段教育的“入口”和“出口”两方面的需求看，我国高中阶段教育发展滞后，招生能力明显不足，成为整个教育发展的一大“瓶颈”。
目前，有条件的地区，如北京和上海已普及了高中阶段教育，但全国还有15个地区低于全国平均水平，最低的地区低于全国平均水平20多个百分点。入学率总体偏低和地区之间发展不平衡，特别是部分地区入学率过低的现实，说明我国高中阶段的教育供给能力明显不足。
“十五”时期正值我国高中教育阶段的入学高峰，根据我国第五次人口普查的数据资料推算，在2005年将达到峰值，数量为7665万人。我国教育发展的“十五”计划要求2005年高中阶段毛入学率应达到60％（2002年为42.8％），在校高中（包括中专、中技、中师和职业高中）生规模应达到4600万，比2000年净增2000万，每年招生需增加400万人左右，年均增长率达到12.8％。但2001和2002年都没有达到预定目标，到2002年底，在校学生总数为2914万人。这样从2003年开始，平均每年需要增长16.43％，才能实现“十五”计划确定的高中阶段教育发展目标。
从国际经验看，一些发达国家先后将普及高中阶段教育作为国民教育和人力资源开发的基础。我国15—19岁在校学生数占同龄人口的比例远低于OECD国家平均76.9％（1998年）的水平，影响了我国经济发展在劳动力素质方面的竞争力。目前我国大学毕业生相对过剩，低素质的劳动力也过剩，缺乏的是高素质的技术工人，其原因是因为我们近些年一直忽视高中、中专和中技教育的发展。
从目前我国发展阶段看，高中阶段的教育主要应以地方政府投入为主，但对经济落后地区，国家的必要资助也是不可少的。今后各级财政用于教育投资的预算内资金和长期建设国债资金应减少甚至停止对大学的投入，将其中的一部分投向高中阶段的教育，以改善其办学条件，扩大其招生能力。这样做，既可以拓宽义务教育的“出口”，又有利于提高我国劳动力的整体素质。
9.鼓励大型企业创办中专和中技
由有条件的大型和特大型企业办中专和中技，既可以解决本企业的人才需求，又可以为社会提供高素质的技术工人。这是在国家和地方政府对教育投资能力有限的情况下，解决我国高级技术工人短缺问题的有效途径。目前我国已有一些大型和特大型企业办了中专或中技，但数量远远不够。为了调动企业办学的积极性，国家和地方政府对企业办学要制定相应的鼓励政策。如，为企校联合办学创造条件，在办学和学历资格申请方面提供便利条件，为新建学校提供一定比例的建校经费；根据培养学生的数量，给予一定的助学金补贴或减免部分企业所得税，等等。
目前我国城市的高中普及率很高，进入中专和中技学习的大部分是贫困地区的农民子女。因此，国家和地方政府应该像对待大学生一样给予中专和中技一定比例的助学金和奖学金，同时由企业给他们提供半工半读的条件，补充学费和生活费。
执笔人：张汉亚
标签：教育经费论文; 财政预算论文; 政府支出论文; 中央财政论文; 财政制度论文; 事业支出论文; 基础教育论文; 义务教育论文;