公众舆论与美国对外政策，本文主要内容关键词为：美国论文,舆论论文,公众论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1992年，美国前总统布什在离任前7周决定向索马里派遣维和部队，当时多数美国人支 持这一人道主义救援行动。第二年10月3日，在一次美军与索马里叛军交火过程中，美 军士兵18人阵亡、78人受伤。翌日，各大电视台在播出这一消息时还有一名美国士兵被 打死后被拖在摩加迪沙街道上的镜头。随即，美国公众要求美军撤出索马里的电话潮水 般涌向国会山。调查显示，有85%的民众要求“带孩子们回家”。经过3天紧急磋商，克 林顿总统遵从公众舆论，于7日宣布将于1994年3月31日前撤出全部美军战斗部队。11个 月后，在美国军队入侵海地的前几天，《芝加哥论坛报》发表了一幅漫画：满载军人的 舰艇正在海地登陆，指挥台上的克林顿口中振振有词地说：“应该让民意调查人员打头 阵”。漫画反映出美国各界的一个比较普遍的观点：克林顿政府的外交政策受到公众舆 论相当程度的影响。
所谓公众舆论(Public Opinion，也译为“民意”)，即大众的观点，古已有之，在本 文中是指对大众就某一或某类事务观点的抽样调查(Survey on Public Opinion，也译 为“民意测验”或“民意调查”)所得出的具有统计学意义的公众的看法。有人认为影 响政府决策的民意范围应该更广，立法机构成员、媒体、信函、院外集团乃至周围朋友 同事等“政府认为应该引起重视的个人的意见”(注：V.O.Key,Public Opinion and Am erican Democracy(New York:Knopf,1961),p.14.)都构成对于决策者来说的公众舆论。 但从研究的角度讲，范围又过于宽泛，涉及多个学科，决不是一篇文章乃至一本书所能 承担的。在概念上容易引起混淆的是公众舆论与媒体舆论(opinion of mass media)， 后者主要是指新闻媒体(广播、电视、报纸杂志等)的观点。二者虽然依不同问题、不同 地点、不同时间相互影响甚至互为因果，但却是不同主体。一般说，越是民众熟悉的问 题(如国家内政)，前者越独立于后者；而在外交问题上，二者的关系则十分紧密。
美国比较科学的民意测验的出现是以1935年盖洛普(Gallup Poll)民意机构(American Institute of Public Opinion)的建立和3年后《民意季刊》的创立为标志的。美国国 务院早在第一次世界大战之前就成立了信息处(Division of Information)以引导民众 对外交政策的态度，对公众舆论的了解和引导成为美国外交决策程序的一部分。二战以 后，各种民意调查机构纷纷建立，新闻媒体也不定期进行公众舆论的调查。自称是非赢 利、非党派研究和出版机构的美国芝加哥对外关系委员会(CCFR)，是这方面的一个权威 机构。1974年，面对越战后就美国外交政策而展开的全国性大辩论，当时的国务卿基辛 格指示该机构在对外政策方面进行民意调查。从1975起，CCFR每4年以“公众舆论与美 国对外政策”为题就内政外交选择、大国关系和重要的地区问题进行一次民意调查并予 以公布。
在美国国际关系学界，自由主义与现实主义对公众舆论与外交决策的关系一直有着不 同乃至对立的观点，并在20世纪交替影响着美国外交决策的理论与实践。
一
自由主义可追溯到现代国家体系出现的威斯特伐利亚条约时期(1648年)。英国哲学家 边沁(Jeremy Bentham)把公众舆论置于判断政府的合法性与有效性的位置，认为是惟一 能够修补政府错误的力量。其“持久广泛的和平计划”(Plan for an Universal and P erpetual Peace)提出了废除秘密外交的主张。(注：Jeremy Bentham,Works of Jeremy Bentham(New York:Russell & Russell,1962),p.516.)康德指出，在外交政策上，共 和制政体更和平，因为公众可以构成对决策者的制约；反过来，对公众的义务也限制了 决策者挑起战争的行为。这些观点的核心是“区别开了爱好和平的公众和可能由于种种 理由寻求战争政策的领导人”。(注：Ole R.Holsti,Public Opinion and American Fo reign Policy(University of Michigan Press1994),p.10.)
与自由主义相一致的民主理论是代表论(delegate view)，提出官员是民众选出来的代 表，其政策必须代表多数选民的意愿(公众舆论)，而这些意愿是通过特定渠道(选举、 民测、利益集团、媒体等)表达出来的。正如美国前总统林肯在1848年所说：“所有民 主代议政府的最基本、最重要、最持久的原则之一就是被选出的代表要遵循选举他们的 人的意愿。”(注：John G.Nicolay and John Hay,eds.,Complete Works of Abraham Lincoln,Vol.2,p.71.)
二战前，自由主义的公众舆论观主导着美国外交决策的理论和实践。第一次世界大战 也被称为是公共关系战。从战争一开始，交战双方就不遗余力地去赢得有关各国、特别 是美国公众舆论的支持。其彩书(Color Book)战的热度不亚于炮火纷飞的战场。第一次 世界大战也是自由主义与现实主义关于公众舆论在对外关系中位置的重要议题，威尔逊 主义的出现使自由主义一时占了上风。威尔逊把国际事务和外交的民主化作为建立战后 世界秩序的基础，提出只有自由人民才能选择人类的利益而不是狭隘的一己私利。他认 为，公众舆论对于精英的冒险行为可以起到一个刹车的作用，使政策制定者由于害怕失 去大众支持而不去走极端。(注：Herbert G.Nicholas,“Building on the Wilsonian Heritage”,in Arthur Link,ed.,Woodrow Wilson(New York:Hill & Wang,1968),p.18 4.)边沁持久和平的蓝图——“公开的契约”成为威尔逊14点计划中的第一条。1912年 诺贝尔和平奖得主，前美国战争部长、国务卿、参议员埃廉·如特(ELihn Root)在《外 交季刊》创刊号头条文章中表达了自由主义者对外交政策民主化的看法：“当外交政策 掌握在独裁者和寡头政治者手中时，战争往往源自邪恶；当外交政策掌握在民主政治手 中时，战争有时则是错误信念的结果。人类找不到一种方法来改变为王者的坏心肠，但 能找到为民者防止当权者按错误观念行事方法，靠后者，世界就能受益。”(注：Forei gn Affairs(New York:Council on Foreign Relations),Vo.1,Sept.15,1922,p.3.)
从一战到二战期间，虽然有以美国专栏作家瓦尔特·利普曼(Walter Lippmann)为代表 的现实主义者主张在外交方面更多地依靠专家的意见，对公众舆论的作用提出质疑，威 尔逊的自由主义观点依然大行其道。珍珠港事件之前，许多美国人认为一战的基本教训 是“决不再战”(Never Again)。美国参议员杰拉德·耐(Gerald Nye)在其发起的听证 会上指出，美国卷入第一次世界大战——一场被称为结束一切战争的战争——是军火商 、银行家和持有英国股票的大户的一个阴谋，而不是对国家利益的深思熟虑的追求。( 注：Ole R.Holsti,Public Opinion and American Foreign Policy(University of Mi chigan Press,1994),p.14.)20世纪30年代初，要求任何宣战行为(除了对美国的入侵) 都需经过全民公决的鲁德罗(Ludlow)宪法修正案，在众议院仅以微小的差距未获通过。 在1937年的民意测验中大约70%的人反对卷入战争，美国政府在公众舆论的压力下也只 有遵从。
然而，20世纪30年代后期，德、意、日在本国民众的支持下冲破凡尔赛和约建立的国 际秩序，悍然发动第二次世界大战，以及随后的珍珠港事件，使威尔逊的自由主义外交 理论走向终结。现实主义的公众舆论观逐渐成为美国国际关系理论界的主流观点。
二
现实主义的鼻祖、希腊历史学家修昔底德认为人的本性是贪婪和自私的，国家也是如 此，没有永久的敌人或朋友，只有永久的利益，敌友关系是依国家利益的变化而变化的 。而大众常把与别国的关系看做是目的本身，会妨碍决策者客观冷静、深思熟虑地追求 国家利益最大化。美国开国领袖之一亚历山大·汉密尔顿就对公众在外交方面的作用持 怀疑态度，认为参议院(当时为任命制)比众议院更适合进行外交方面的工作，因为参议 员能够不受地区选民(constituency)意见的干扰，从全国的综合角度考虑外交政策，其 持久地位也使他们更能得到外国的信任，更有利于保密。就连著名自由主义理论家卢梭 在谈及外交事务时也表示：“对于每一个公民来说，主要是监督国内法、维护私有财产 和保护个人的安全。只要与这三点有关的事务进展顺利，让政府去与外国谈判和制订条 约”，即民众管内政，政府办外交。(注：Miroslav Nincic,“A Sensible Public Opi nion and Foreign Policy”,Journal of Conflict Resolution,Vol.36,No.4,Dec.199 2,p.772.)
与现实主义观点相一致的民主理论是委托论(trustee view)，主张民选官员在决策时 主要依靠自己的判断，而非不熟悉国际事务的选民的意见。选民表达自己意见的方式是 投票选出自己认为最好的官员，然后由这些官员决定哪些政策代表民众的最佳利益。在 汉密尔顿起草的美国“联邦文件”(the Federal Papers)中，对民意的作用有着相当明 确的阐述：“共和的原则要求受民众委托管理其事务的人按民意行事，但并不是对民众 的各种反映都言听计从；相反，当民意不一致和不稳定时，他们的责任是不被一时的意 见所左右，进行严肃的独立思考。”(注：Roy P.Fairfield,ed.,The Federalist Pap ers(New York:Anchor Books,1961),pp.206～207.)
英国外交家、历史学家爱·哈·卡尔(Edward Hallett Carr)说：“威尔逊所信任的代 表人类共同利益的普通民众将自己引入一种暴乱状态，发出不协调的、无助的呐喊。无 可置疑的是，在国际事务中民意总是迷失正确方向。”(注：Ole R.Holdti,Public Opi nion and American Foreign Policy(University of Michigan Press,1994),p.105.) 总之，一战后自由主义乌托邦破灭的事实无法仅仅解释成民众行为的结果，它标志着外 交决策中公众舆论假说面临巨大的挑战。以汉斯·摩根索(Hans Morgenthau)和瓦尔特 ·利普曼为代表的现实主义学者认为，民意的确影响到决策，但它限制了决策者做出明 智选择的自由。摩根索说：“理性的外交政策从一开始就不能指望公众的支持，因为公 众的观点常常是非理性的”，他认为，“大众的选择会为了今天的好处而牺牲明天的真 正利益”。(注：Hans Morgenthau,Politics Among Nations,5th rev.ed.,(New York:Knopf,1978),p.147,p.558.)利普曼则指出，公众对事件的反应速度和缺乏相关知识会 威胁任何一个用民意指导外交政策的国家的长远利益，“不幸的事实表明，在重要历史 关头，最广泛的民意常常具有破坏性。它们会使知道如何明智行事的政府瞻前顾后、优 柔寡断，和平时期的政策过于和平、战争时期过于好战，要么姑息纵容、要么顽冥不化 。”(注：Walter Lippmann,Essays in the Public Philosophy(Boston:Little,Brown ,1955),p.20.)
美国学者托马斯·贝利(Thomas Bailey)1948年发表的《街上的人》和盖布里尔·阿尔 蒙德(Gabriel Almond)1950年出版的《美国人民与外交政策》，都对这一领域作了开创 性研究。二人对大量数据和历史案例进行分析和研究，得出了类似的结论：美国民众对 外交事务和相关国际事务基本知识所掌握的信息量十分有限，甚至可以说是近乎无知。 不仅如此，对基本国际知识的了解越少，在对外政策的选择上越易于持孤立主义、沙文 主义和怀疑主义的态度。阿尔蒙德说：“如果想避免对威胁的恐慌性反应，就必须时时 切记美国公众舆论的摇摆不定和爆炸性潜质。”(注：Gabriel A.Almond,The American People and Foreign Policy(New York:Harcourt,Brace,1950),p.55.)从二战结束到 越战末期的30年时间里，现实主义学者对民意的性质及其对外交政策的影响达成以下共 识，即“阿尔蒙德——利普曼共识”(Almond-Lippmann Consensus)：无知、轻率、非 理性；缺乏系统和连贯性；对外交政策的执行和目标的实现影响有限。他们强调“有效 ”外交的三个必要条件：秘密、速度和灵活。认为这三个条件是面对纷繁复杂、不断变 幻的国际关系，决策者利用机会、迎接挑战、趋利避害的要素。而公众舆论的介入会使 决策无密可保、久拖不决、僵化教条。乔治·凯南(George Kennan)说，领导人对民主 的责任与外交政策所需要的理性从内在上是不一致的，他把民主比做一头恐龙——身体 像房间一样大头脑却很小——对环境反应迟缓，一旦反应过来其惯性时间又太长。(注 ：Philip E.Tetlock,“Social Psychology and World Politics”,in D.Gilbert,S.F iske and G.Lindzey eds.,Handbook of Social Psychology(New York:MacGraw Hill,1998),p.103.)从事实上看，在冷战的大部分时间里，美国外交政策比较多地受到现实 主义思潮的影响，外交决策中精英们往往很少顾虑民意，这从肯尼迪、约翰逊政府卷入 越战，尼克松和基辛格的对苏缓和对华接触的决策中可以看得比较明显。
三
正如二战导致了对公众舆论作用的否定一样，20世纪60年代末70年代初，美国反越战 情绪的高涨又引出了对外交政策国内因素的重新评价。许多曾经相信一个有力的、不受 心血来潮和反复无常的民意影响的外交决策机制更有利于美国利益和世界稳定的人开始 反思。就连强烈主张在外交方面形成一个强有力的行政机构以抗衡民意的著名现实主义 专栏作家瓦尔特·利普曼也成了批评约翰逊政府越南政策的急先锋，他甚至称反战示威 和烧毁征兵证的人比政府领导人更有头脑。
国内民众的抗议和学术界的反思极大地动摇了美国外交决策的理论基础和游戏规则， 使20世纪80年代以后的美国外交决策愈来愈明显地具有了新的特点：自由主义思潮和决 策机构多元化。自由主义即以反共意识形态和民主、自由和人权为核心的美国价值观， 以及后来由此产生的“民主和平论”；决策机构多元化则是原来集中于行政机构(总统 、国务院、国家安全委员会、国防部等)的决策权部分地向立法(参众两院外交委员会) 、甚至司法机构(最高法院)分流。自由主义和分权趋势使公众舆论在外交决策中的作用 得到加强。
新自由主义思潮兴起的同时，美国学术界出现了许多研究公众舆论与外交决策关系的 著述，仅1990～1992年就出版了4部专著。(注：Eugene R.Witkopf,Faces of Internat ionalism:Public Opinion and American Foreign Policy;Bruce Russett,Controllin g the Sword:The Democratic Governance of National Security;Ronald Hinckley,P eople,Polls,and Policymakers:American Public Opinion and National Security;B enjamin I.Page and Robert Y.Shapiro,The Rational Public:Fifty Years of Trend s in Americans' Policy Preferences.)与20世纪50年代初阿尔蒙德等人所作开创性研 究时的观点相反，作者们通过大量实证研究提出，许多影响美国国际行为的重要因素来 自其国内的各种互动关系，公众舆论就是其中之一。
针对公众舆论是非理性、起伏不定的判断，本杰明·培捷(Benjamin I.Page)和罗伯特 ·沙皮罗(Robert Y.Shapiro)研究了1935～1990年民意测验中与外交政策有关的10000 多个问题，发现其中1000余个问题是反复出现的。这10000余个问题中，58%的调查结果 没有明显变化(6个百分点的范围以内)；只有73个超过了20%的变化幅度，而且是以渐变 方式完成的，几乎没有起伏不定的现象(即变化后很快又回到变化前的状况)。少数发生 突变的现象都与外部世界的突变有关，如爆发战争等，属于正常反应。关于大众对国际 关系方面的无知，许多调查反复显示，美国民众不仅对国际政治、经济、地理基本知识 掌握较少，对国际形势现实中的许多冲突、条约、武器系统、领导人的了解也十分有限 。但不少学者仍然认为，虽然美国人民对国际关系中的一些具体细节掌握不多，一旦把 重要事务的主要问题展示出来，他们是能够抓住本质和要点的。对事实的记忆与判断能 力并不一定是因果关系；而且，政治理性和思辨能力与信息量并不一定成正比。撒缪尔 ·鲍金(Samuel Popkin)说：“选民中的大多数是有足够理性的，这是一种低信息量的 理性，即以某种最经济的方式将以往经验、日常生活、媒体报道等信息进行综合形成判 断的理性。”(注：Samuel Popkin,The Reasoning Voter:Communication and Persuas ion in Presidential Campaigns(Chicago:Univ.Of Chicago Press,1991),p.106.)如 布鲁斯·鲁塞特指出的那样，获得大量有关某个问题的具体信息不仅不一定意味着政治 理性，甚至有可能导致政治极端主义。因为人们一旦面对大量的信息，有时会只认同其 中的一部分，从而形成过于强烈的观点取向，缺乏接受批评和改变观点的灵活性；反之 ，如果只接收和依靠适量信息，则有益于在观点上达成共识或做出妥协。(注：Bruce R ussett,Controlling the Sword:The Democratic Governance of National Security( Cambridge,MA:Harvard University Press,1990),p.91.)培捷和沙皮罗特别强调大众观 点的理性、稳定和连续性与美国人受教育程度的提升和学校注重分析问题能力的教育方 法有很大关系。(注：Benjamin I.Page and Robert Y.Shapiro,The Rational Public:Fifty Years of Trends in Americans' Policy Preferences(Chicago:University of Chicago Press,1992),Chapter Ⅰand Ⅱ.)关于公众舆论与政府外交决策的关系，罗 纳德·辛科利(Ronald Hinckley)作为里根政府国家安全机构成员，根据其亲身经历和 细致观察指出，民意测验的结果扎根于总统决策的全过程。(注：Ronald Hinckley,Peo ple,Polls,and Policymakers:American Public Opinion and National Security(New York:Lexington,1992),p.4.)布鲁斯·鲁塞特(Bruce Russett)研究了政府的军备开支 水平与大众舆论的关系问题，发现前一年度的有关民意测验结果与下一年度军备开支的 变化极其相近，证明了政府对公众舆论倾向的反应。(注：Philip E.Tetlock,“Social Psychology and World Politocs”,in D.Gilbert,S.Fiske and G.Lindzey eds.,Han dbook of Social Psychology(New York:MacGraw Hill,1998),pp.99～101.)
总之，20世纪80年代末期以来，越来越多的学者对“阿尔蒙德—利博曼共识”全面提 出质疑。
四
由于大众对国际事务不像国内事务那样可以通过亲身感受来形成看法，哪些因素导致 公众就外交政策形成舆论呢?美国公众对国际政治与安全类信息的反应深受多年形成的 价值和信仰体系(该体系决定着大众解读信息的方式)以及信息的来源和表达方式的影响 。前者是带有浓厚历史、宗教、文化色彩的自由、民主、人权、正义等美国式价值观， 后者则受到党派和大众传媒的严重影响。
20世纪末期，全国媒体集中化(大财团的并购风潮)过程直接导致了政治信息来源和评 价体系的高度整合(unified)。在对美国人日常生活影响不大的外交事务方面，多数民 众和社会团体倾向于接受媒体传达的事件和评判标准。不同意见虽然还是出自利益集团 和民众的角色差别，但常常不是质上的对立，而是度的差异。比如立场一贯温和的妇女 与好战的男性受访者之间的差别可能不是要不要对外干涉，只是干涉的方式和由谁来领 导干涉。这种被称为公众舆论平行化(parallel publics)倾向进一步证明了大众舆论是 趋向单一价值观的媒体的产物。(注：Benjamin I.Page and Robert Y.Shapiro,The Ra tional Public:Fifty Years of Trends in American Policy Preferences(Chicago:U niv.of Chicago Press,1992),p.319.)
所有权过于集中和价值观念十分近似的媒体会放大偏见和无知的危险。这种危险主要 集中于两个方面：第一，影响议题的设定(agenda setting)，即哪些是应该引起广泛关 注或者辩论的外交决策。媒体的集中化可以轻而易举地操纵议题的设定。第二，对信息 的曲解甚至歪曲，从而改变公众形成政策见解的客观基础。这两类危险可能出现在任何 政策领域，但外交领域是最脆弱的，因为公众对于传达给自己的信息既没有手段也没有 兴趣去验证真伪。例如，为增加军备开支，肯尼迪竞选总统时再三强调美苏导弹差距； 约翰逊为使越战升级大肆渲染“猪湾事件”；里根政府前期为星球大战计划制造出的对 苏联“邪恶帝国”的恐惧；海湾战争前夕，为实施“沙漠风暴”行动，美国新闻媒体不 断报道五花八门的民意调查结果，告诉大众他们自己是支持政府的。(注：Benjamin I.Page and Robert Y.Shapiro,The Rational Public:Fifty Years of Trends in Ameri can Policy Preferences(Chicago:Univ.of Chicago Press,1992),pp.121～122.)
这些通过控制信息是否传达以及如何传达来操纵舆论的做法，除了要公众支持至少默 许其政策外，更多的是政策目标背后的国内政治利益。从历史上看，美国领导人常常出 于国内政治的目的而非国际形势变化的需要修改外交和安全政策。美国政治文化中的选 举压力构成了国内政治因素与国家安全政策的某种关系：在选举年，决策者对外表现出 有时是不必要的强硬姿态，而在任期中段更注重与对手的缓和与协调；军费开支的增加 也常常与选举周期有关。(注：Philip E.Tetlock,“Social Psychology and World Po litics”,in D.Gilbert,S.Fiske and G.Lindzey eds.,Handbook of Social Psycholo gy(New York:MacGraw Hill,1998),p.156.)美国加州大学戴维斯分校教授米罗斯拉夫· 尼斯克回顾了冷战时期美国对苏政策，指出选举年时美方总是特别强硬，因为在选民眼 里，总统在对苏政策上的错误无非是过软或者过硬。但选举惩罚(electoral punishmen t)对两类错误的分配却十分不同：对过软比过硬要严厉得多。因此，美国的这种政治奖 励机制经常会在临近选举时使美苏对抗升级，而这种升级有时与苏联当时的国际行为和 两国客观上的利益冲突无关。(注：Miroslav Nincic,“A Sensible Public-New Persp ectives on Popular Opinion and Foreign Policy”,Journal of Conflict Resoluti on,Vol.36,No.4,Dec.1992,pp.772～789.)由于大众并非自然而然地支持能够产生选举 回报的强硬外交政策，这就需要政客们特别是在野党突出自己与对手的不同立场，用新 的信号把部分公众引出稳定的思维轨道。历史证明，在外交事务上制造出某种威胁或者 忧患意识常常是最有效和安全的。
从国内结构看，美国的公众舆论比其他国家能够更容易地介入政府决策。美国政治体 制的集约化程度和控制社会的能力比较弱。社会舆论相对开放和国会在外交领域的巨大 权力，使美国成为在外交和安全政策方面最为分权的国家，这些都使公众舆论有很多机 会和渠道去影响决策。
在当今美国外交决策中，公众舆论所扮演的重要角色是宏观和方向性的。不能简单归 结为政府根据民意测验的结果制定政策(Policy by poll)，而是二者的互动关系在决策 中起着重要作用——领导人既要代表民意，又要操纵民意。
美国迪宝大学(DePauw University)菲利普·鲍利克教授在1987年12月到1989年1月采 访了76位国务院、国防部和国家安全委员会的在职官员。在回答“在决策的哪一个阶段 考虑公众舆论的因素?”时，64人中的37人选择了第一阶段。这说明，公众舆论实际上 是各种政策选择的第一道过滤器。官员们的普遍看法是：一个政策要想获得成功需要有 民众的支持，至少不要招致民众的反对。(注：Philip Powlick,“The Attitudinal Ba ses for Responsiveness to Public Opinion among American Foreign Policy Offic ials”,Journal of Conflict Resolution,35,1991,p.611～641.)也就是说，公众舆论 的确影响着外交决策，至少限制了政策选择的范围。与此同时，决策者除了受到公众舆 论的制约外，还寻求改变舆论的机会。在回答“怎样对待公众反对某项政策?”时，66 人中的25人选择“说服教育”，15人选择“教育不奏效就改变政策”。调查还发现，除 非遇到明显的反对意见，官员们并不刻意去迎合公众的胃口，因为公众观点本身并不意 味着好的政策。得到大众支持的意义并不在于支持本身，而是为使政策能够长期有效。 如果公众并不明白决策的意义和影响，只是支持政策方向，就符合官员们的要求，因为 默许与支持同样有意义。托马斯·格兰汉姆对民意与裁军问题作了大量统计研究，结论 是，民意对政策有相当影响，这种影响是基于民众对某个政策选择的支持程度：60%或 者更高的民意能够明显地影响决策。(注：Thomas W.Graham,“The Politics of Failu re:Strategic Arms Control,Public Opinion and Domestic Politics in the United States,1945～1980”,(PhD diss,Massachusetts Inst.of Technology,1989),p.78.) 本杰明·培捷和罗伯特·沙皮罗用自己的统计研究进一步证明民意与外交政策不但相当 一致，而且前者影响后者的机会大于后者改变前者；在国防开支、议会中有关防务和外 交事务的投票以及战时总统的决策方面更是如此。民意的高支持率对于总统动用军事手 段的影响甚至高于国际条件的作用。虽然美国政府重视公众舆论的目的常常是为了操纵 和改变民意，但与此同时反过来也增加了政府对民意的敏感程度。(注：Benjamin I.Pa ge and Robert Y.Shapiro,The Rational Public:Fifty Years of Trends in America n Policy Preferences(Chicago:Univ.of Chicago Press,1992),p.36.)
20世纪80、90年代，美国公众舆论与对外政策的关系基本协调是决策者对民意的反映 和操纵的综合结果，同时也表现出一国舆论支持自己政府对外政策的常规。除此之外， 冷战结束后，美国成为世界上惟一超级大国，外交决策中对国内政治的考虑常常超过对 国际后果的顾虑，涉及国际危机或国家安全重大利益事件大幅减少，决策时间较长、内 容公开，为公众舆论和各方势力介入提供了条件等因素，也都是公众舆论在美国外交决 策中扮演重要角色的原因。