论云南民族区域自治制度的行政特征，本文主要内容关键词为：云南论文,特征论文,行政论文,制度论文,民族区域自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号 D921·8
云南有25个少数民族，人口1000多万人，约占全省总人数的三分之一。建国以来，云南省先后成立了8个自治州、20个自治县。自治区域面积27.2万平方公里，约占全省总面积的70%。在这广阔的区域内，千百年来形成了多民族的人口状况，多层次的社会形态，多梯度的生产水平和多极向的文化意识。
新中国的建立，使云南少数民族地区从一种多元发展的态势转向统一的社会主义方向，从一个充满差异的众多少数民族文化圈的并存状态转向统一的社会精神文明的发展方向。尤其是民族区域自治制度的确立标志云南各少数民族在政治、经济、文化的发展上进入了一个新的历史时期。这一时期行政管理的总体特征，即云南民族区域自治地方的本质的行政表现是多元一体特征。所谓多元，就是自治区域内各少数民族间在地理环境、人口因素、社会形态、经济水平、文化特质等方面呈现相异性的多极状态；所谓一体，就是自治区域内各少数民族在社会主义制度的发展中呈现共同性的统一状态。这种相异而相同、多极而统一的内在本性构成民族区域自治制度的多元一体行政特征。这一总体特征的内容，表现在具体的行政权力上是多民族统一自治特征；表现在具体的行政形态上是多层次统一跨越特征；表现在具体的行政对象上是多因素统一调控特征；表现在具体的行政目标上是多梯度统一共进特征。四个具体特征的有机联结，综合为多元一体的行政总体特征。
行政权力配置中的多民族统一自治特征
云南少数民族地区的人口分布总体上呈大杂居、小聚居的交错分布状态。每一个自治区或自治县都不是单一的少数民族聚居区，表现为复杂的民族成分的多元化。
在任何一个自治州或自治县都是多民族聚居共处，这成为云南民族区域自治的共性。聚居共处的民族区域自治基本上分为三种类型：第一种类型是在以一个民族为基础的自治州的范围内设置一个或几个以其它民族为基础的自治县，如大理白族自治州内再设南涧彝族自治县和巍山彝族回族自治县；第二种类型是在两个民族为基础的自治州的范围内设置一个或几个以其它民族为基础的自治县，如红河哈尼族彝族自治州内再设河口瑶族自治县和金平苗族瑶族傣族自治县；第三种类型是在汉族为基础的地区行政专署范围内设置一个或几个以其它民族为基础的自治县，如玉溪地区内设置峨山彝族自治县、新平彝族傣族自治县、元江哈尼族彝族傣族自治县等等。由此三种类型构成云南民族地区的州、县两级民族区域自治体系。
民族成分的多元性必然要求调整和处理好民族自治地方内部的民族关系，这些关系包括：联合实行区域自治的各民族间的关系；实行区域自治的某一民族和其它民族间的关系；汉族和各少数民族间的关系等等。显然，民族成分的多元性需要顾及自治区内各民族的政治与经济利益及文化特点，需要保障各民族的平等权利，尤其是政治平等权利。按照社会主义的政治平等原则，在民族自治地方内的各民族，无论其历史的长短、人口的多寡及经济文化有何差异，都享有平等的政治权利，都具有参政、议政的权利，都需要有本民族的代表在自治区域内获得一定的社会管理权力。在政治平等的意义上，任何民族都不能享有特权。民族平等原则贯穿在民族区域自治的权力配置方式中，体现出各民族共同执政、联合管理的统一自治行政特色。在云南民族自治地方，每一个州、县的党委、人民代表大会常务委员会、人民政府及政治协商会议的领导干部皆从区域内各民族中产生。如峨山彝族自治县，这是云南省最早成立的民族自治地方，1951年6月定名为“峨山彝族自治州”，1956年更名为“峨山彝族自治县”。该县彝族占总人口的50%以上，同时居住有部分哈尼族和回族，在1956年更名自治县时，民主选举产生了自治机关——政府委员会。政府委员中有彝族、哈尼族、回族，正副县长中有彝族2人，哈尼族1人，真正体现了各少数民族共同当家作主，体现了各民族政治权利上的统一平等及合理搭配。
云南民族区域自治地方在多民族成分共存的基础上实行统一的平等的多民族共同自我管理的行政制度。统一自治不是简单的各民族干部的机械组合，而是各民族干部共同统一地代表区域内各族人民群众，按照社会主义的统一方向，遵循中国共产党的统一路线、方针和政策，在上级人民政府的统一领导下，实现自治区域内经济与文化的繁荣发展。历史经验表明，多民族成分的存在是一个客观的事实，各民族间的差别和利益的分野也是一个客观的事实，要协调各民族的关系，就必须有一个统一的政治基础和共同的发展方向，马克思主义的民族平等原则就是其共同的政治基础，坚持走社会主义道路就是共同的发展方向。离开了这一统一的政治基础和发展方向，各民族间的关系就不可能得到正确的解决。
多样性的民族成分通过行政权力的合理分配与设置，按统一的政治平等和方向要求实现各民族团结一致的共同自治，就这是多民族统一自治特征的含义，是民族区域自治的行政总体特征在民族自治的权力配置方面的具体展示。
行政形态发展中的多层次统一跨越特征
行政形态是指与一定社会经济制度相联系的行政制度与设施。云南民族地区的行政形态在建国以前是极为复杂的，呈现为多层次的形态差别。云南民族地区具有社会历史发展的“活化石”之称，人民共和国创建之前，并存着原始社会、奴隶社会、封建领主制及封建地主制等形态各异的社会制度，部分少数民族的生产方式已与资本主义的生产方式相联系。与之相适应，云南少数民族地区的行政形态形成了多元多级的阶梯。中华人民共和国的创建、社会主义制度的建立，使与各种不同的社会形态相对应的原行政形态在短短数年内共同跨越了一个或数个历史发展阶段而统一于民族区域自治制度的社会主义模式之中。这是人类历史发展中的奇迹，是科学社会主义实践的伟大成果，也是民族区域自治制度不可磨灭的历史功绩。多层次行政形态统一于社会主义民族区域自治的行政形态，是多元一体总体特征所包含的又一具体特征表现。
云南民族地区在建国以前或民主改革以前尚存在的第一种行政形态是原始社会末期形态。其社会内部出现阶级分化但又不十分明显，尚未形成具有独立意识的阶级。社会管理方式停留在氏族民主制，这种氏族民主制可谓刚刚跨入正在形成中的行政形态的门槛，属于行政形态的萌芽。
第二种行政形态与奴隶社会相联系。主要代表为小凉山彝族奴隶制形态。其社会内部为四个严格的等级，统治的基本形式是黑彝家支组织，大大小小的家支组织保留着氏族组织的某些特点，形成父系血缘为基础并以父子连名制的谱系为纽带的组织结构，是黑彝统治的行政工具。
第三种行政形态与封建领主制社会形态相联系。其生产力水平进入传统农业的粗放经营阶段，商品经济有一定发展，行政形态主要是土司统治制度。
第四种行政形态同封建地主经济发展阶段相联系。行政形态属已经改土归流的与其它汉族地区相一致的行政区划制和基层保甲制。在这种形态中已具有资本主义生产关系萌芽因素。
上述四种行政形态呈较为典型的层次性，此外，还存在部分混合型社会形态，如经济上已进入领主制，而文化习惯上仍停于原始性；行政区划上已隶属郡县制范畴，但经济文化皆属于原始末期或奴隶制、领主制阶段等等。显现出社会历史阶段发展的极不平衡性和行政形态的多样性。
建国以后的民主改革和民族区域自治制度的建立，从根本上改变了历史上多层次行政形态并列的局面。云南省内的各少数民族，无论其在历史上曾处于什么性质的社会的形态，都随着社会主义制度的建立而统一地跨越了按历史的自然进程须依次递进的一个或数个社会形态，直接长入社会主义历史阶段，实现了一种历史发展的直接升格和多重飞跃，社会主义制度成了现当代云南各族人民共同的社会制度。一切社会形态的历史差别都在统一的社会主义公有制社会形态中成为历史，一切民族成为了社会主义大家庭中的平等成员。民族区域自治制度正是历史上多层次的行政形态实现统一的历史跨越的新型的社会主义行政制度。
多层次的社会形态及其行政形态所以能够实现统一的历史跨越，其内在的根据在于：自第二次世界大战结束，世界形势的基本特点是封建的、奴隶制的社会形态已在各国分崩裂析，处于帝国主义和无产阶级革命时代中的任何国家、地区及民族，都不可能游离于这一总的时代背景而纯粹独立地自我发展，在业已形成的资本主义和社会主义相共存的世界格局中，无论处于任何历史发展阶段上的民族，都必然在自己未来道路的选择上受到这两种体系的深刻影响。封建制度在已经丧失存在的必然性的前提下若继续推行，显然是违背规律的。因此，云南各民族的未来道路只能是在资本主义和社会主义的不同方向上二者必居其一。然而，资本主义在云南各民族中的实现是不可能的。一方面，云南大部分少数民族地区的原始的、奴隶制的及领主制经济中不具备任何发展成资本主义生产关系的历史条件，无论其生产力水平、经济基础和文化意识都同资本主义相距甚远；另一方面，资本主义国家极不愿意云南各民族高速发展，其唯一的愿望是使之成为殖民地。近百年资本主义国家对云南民族地区资源的掠夺以及各民族的反抗斗争事实充分证明了这一点。云南各少数民族只有转变到社会主义制度才是其唯一的历史选择。首先，要发展云南民族地区的生产力，必须变革以往的各种生产关系。只有将云南各民族纳入社会主义经济制度的框架内，才有可能充分利用社会主义经济的力量，调动物资、资金和人才对各少数民族地区以全面的经济支援，以强大的外部作用方式促进云南各民族社会生产力的发展。同时，云南各民族也只有站在社会主义生产关系这样一个制高点上，才能从根本上改变千百年来落后的社会经济状况。其次，从土地所有制的占有情况来看，历史上云南各民族地区的土地所有权属于中央王朝，无论土司对土地的使用权制度还是原始末期的共耕制度，都为其转变为社会主义国家占有提供了内在的有利条件。同时，从人道主义的意义上看，只有建立社会主义的平等制度，数百万各族人民才真正可能摆脱千百年来的苦难生活，进而成为社会的主人并从而激发出高涨的生产热情。再次，历史上云南各民族中的上层建筑的政治法律制度维护着落后的生产关系从而阻碍着生产力的发展，只有逐步改变云南各民族社会上层建筑的性质，在中国共产党这一坚持马克思主义民族平等观的执政党的领导下，建立起社会主义的民族区域自治的政权机构，才能从根本上解决历史上从未很好解决过的各民族之间的关系问题，达到云南各民族间的真正的团结统一，达到
各民族和汉族间的政治、经济的事实上的平等。
综上所述，云南民族地区生产力的发展要求，经济制度的变革要求，上层建筑的政治要求集中于社会主义的导向，社会主义成为了云南各民族未来发展的唯一现实的理想的社会制度，民族区域自治的行政形态，既是云南各民族人民的自觉愿望，也是统一的社会主义制度对云南各民族的客观要求和影响。因此，从现象上看，云南各民族行政形态似乎不可思议地实现了历史上罕见的多层次的跨越，似乎与社会形态的自然发展不相同步，然而当代民族区域自治的实现这一不可置疑的事实本身，实质上深刻地蕴含着云南各族人民从以往的各种不同行政形态转向共同的民族区域自治制度的必然逻辑。民族区域自治的行政形态既有着客观的特殊性的历史规律性，也符合各族人民的主观目的性，显示着历史的必然，显示着多层次的行政形态从此转变为统一的行政形态的趋势，多层次统一跨越的不以人的意志为转移的本质属性。
行政管理内容中的多因素统一调控特征
民族区域自治地方行政管理的内容是丰富而繁杂的，既包括一般地方政府通常的管理内容，也包括一些其它一般地方政府所未曾涉及或较少涉及的管理内容。诸如民族语言和文字使用问题，民族风俗习惯问题，民族宗教信仰问题，民族间的相互关系问题，边境管理问题，民族干部培养问题等等。所有这些问题都要联系着民族区域自治地方的政治、经济、文化的管理而解决，都要联系着当地具体情况和上一级人民政府的统一领导而解决，这就形成了管理内容上的多元一体，显出了比非民族区域自治地方政府更丰富和复杂的行政管理要求，这就是多因素统一调控的含义。
首先，民族区域自治的行政对象的内容丰富而复杂。云南民族区域自治地方的少数民族，大部分都具有本民族的语言，少部分具有本民族的文字。为体现语言平等原则，保障少数民族语言、文字的自由使用权，在民族区域自治地方的自治条例中都规定使用当地通用的一种或几种少数民族语言文字。在教育领域、司法领域、文学艺术领域、新闻传播领域都体现出对民族语言文字的尊重，涌现出一批使用民族文字创作的文学作家、记者，出版了众多的民族文字的报刊杂志。然而又必须在民族区域自治地方大力推广普通话，以促进各民族间的相互交流和共同进步。显然，这种行政管理中的多语言、多文字的关系处理是非民族区域自治地方所没有或少有的管理内容，民族区域自治地方的行政管理者既要顾及各民族语言文字的平等，防止语言歧视和语言限制，通过民族语言文字来传递党和国家的各项方针政策，又要顾及各民族间的交流和发展，实现统一的领导和增强各民族的凝聚力。这种宏观的管理调控，是民族区域自治地方的行政特征。同时，云南民族区域自治地方的各少数民族皆有不同的风俗习惯，民族区域自治地方的行政管理要适应不同的民族风俗习惯，一定的风俗习惯是一定少数民族在长期的历史传统的积淀过程中形成的一种独特的文化现象，是一定少数民族的社会心理的表现，也是其民族自我意识的表现和区别于其它民族的一种自我认同。民族区域自治地方的行政管理是在民族背景中进行的，它既要尊重各民族的风俗习惯，又要因势利导，运用这些风俗习惯来加强民族地区的经济建设和文化建设。例如通过火把节、泼水节吸引外资外商进入本地区，促进贸易和旅游业的发展。这种特殊的行政管理内容是非民族区域自治地方政府难以涉及的。此外，云南的各个民族自治州或自治县，都是多民族共同居住的地方，又是不同的宗教信仰交错并存的地方，行政管理中如果对民族关系和宗教信仰处理不当，对整个社会的安定团结和改革开放都会产生重大影响，这种行政管理对象上的难度和复杂性也是其它地方的行政管理不可相比的。
其次，从民族区域自治地方管理方式来看，其内容也是丰富而复杂的。云南各个民族自治州和自治县的行政管理方式比非民族区域自治地方平添一层难度。自治州和自治县具有制定自治条例和单行条例的权利，自治条例、单行条例同其它地方性法规的重要区别在于，其它地方性法规以不同宪法、法律和行政法规相抵触为前提，而自治条例和单行条例则没有这一限制，从现象看，这无疑扩大了民族区域自治地方的自主权，但从本质上看，它要求民族区域自治地方的管理者需要有更高的理论水平与政策水平，需要有独挡一面的工作能力。自治州和自治县具有变通上级某些决议的权利，上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如果不适合本地方的实际情况，自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。显然，这就要求民族区域自治地方的管理者要深入调查研究，充分掌握本地方的实际情况，灵活变通地、创造性地执行上级决议。要达此境界必须具有丰富的管理经验和领导艺术。自治州和自治县的州长、县长由实行民族区域自治的民族的公民担任，人大常委会的主任或副主任由实行民族区域自治的民族的公民担任。这些规定使少数民族能当家作主，使本民族社会管理的权利获得法律上的保证，但同时培养大批有马克思主义理论水平，有较高的专业知识水平的德才兼备的少数民族干部又成为了民族区域自治地方的一项艰巨的任务。因此，在民族区域自治地方，实行以自治民族的公民为首长负责制的管理，实行可按自治条例和单行条例为依据的自治管理，管理中可根据实际情况对上级决议作灵活变通的行政方式等等，是民族区域自治地方特有的管理方式，由此体现出管理方式内容上的丰富性和实施中的复杂性，这是民族区域自治地方管理内容多元性的表现。
综上所述，无论是在管理对象的内容上，还是在管理方式的内容上，民族区域自治行政显得更为复杂和多样化。而这种复杂和多样的行政管理内容又必须有机地统一于民族区域自治的社会发展的总目标之中，实现有效的宏观调控，使复杂而多样的行政管理内容通过统一的、协调的、系统的控制而引导至理想的社会发展方向。这就是存在于民族区域自治行政管理中的具体特征：多因素统一调控特征——多元一体的总体特征在行政内容上的体现。
行政目标方向中的多梯度统一共进特征
云南民族区域自治地方的社会发展程度是极不平衡的，这种不平衡性在民族区域自治制度建立的始点上便已存在。也就是说，在云南各个自治州、自治县建立之初，各州和各县内各地区各民族的社会经济、政治、文化的发展程度便已定格在不同的水平上。民族区域自治的行政目标，是要在各地区各民族原有的事实上的发展不平衡的基础上，达到各地区各民族的共同繁荣和进步，朝共同富裕的行政目标方向上引导，解决长期存在的地区间经济文化差别问题，从整体上变贫穷为富有。
由于历史上社会形态的差别，导致在建国以后，虽然在少数民族聚居区内实行了统一的民族区域自治，但并不可能即刻改变自治区域内各地各民族间的经济发展水平的不平衡性，几乎每一个自治州、县内部都存在着多梯度的经济水平差异。
在红河哈尼族彝族自治州，中部的个旧市、开远市、蒙自县已具备良好的现代工业基础，而南部的红河县、元阳县、绿春县、河口瑶族自治县和屏边苗族自治县则仍然处于传统的农业主导型产业经济水平。在楚雄彝族自治州，沿公路主干线上的中部地区的禄丰县、楚雄市、南华县的经济文化发展水平远高于北部的元谋县、大姚县以及南部的双柏县。在全省范围内非民族区域自治的昆明市、曲靖市的经济发展程度远高于其它的民族自治州。从区域上考察，民族自治地区落后于非民族自治地区，少数民族地区落后于汉族地区。
云南少数民族区域自治地方在经济产业形态上存在着工业产业和农业产业的梯度差异，在农业产业形态中存在着上、中、下不同生产和生活水平的梯度差异。面对客观存在的经济水平梯度差别，民族区域自治地方政府的行政目标是在承认差别的基础上创造条件，使各地区各民族共同发展共同富裕。这就需要在行政管理中统一规划、区位开发、以点带面、协调发展，既承认差别又要缩小差别，使多元化的不平衡走向相对平衡，使经济水平的多梯度转向少梯度。这是一个需要民族自治地方政府解决的历史遗留给现实的重大课题。对这一课题的解决，不是简单地只从经济效益的回报率考虑，而应从协调发展，各民族统一进步的长远利益着眼，建乡村企业，改善不发达地区的交通状况，按照现代产业的模式逐步发展。这一点是民族区域自治地方有别于其它地方的行政管理要求，它根据边疆稳定和民族平等的社会特殊要求而确立。在民族区域自治地方，政府的目光要投向落后地区，或扶贫济困，或开发资源，或组织迁徙或兴办教育，以各种行政手段促成现代文明社会的实现，最终追求共同富裕。
应当看到，从民族区域自治地方的多梯度经济水平共同进步到现代工业文明的发展，是一个较长的历史阶段，是民族区域自治地方行政管理的方向目标。这一目标的实现将从根本上改变各民族之间的经济不平衡状况。千百年来，民族歧视的重要的历史根源就在于民族经济发展水平的低层次性，民族区域自治行政的根本任务就在于消除民族歧视的历史根源。
民族区域自治行政的总体特征：多元一体性
从本质的、内在的联系和发展秩序考察，以上四个具体的不同内容的特征之间并不是各自孤立的，四个特征之间有着必然的一致性。多民族统一自治特征主要揭示各民族政治上的平等性，是关于自治行政制度的主体成分的构成，它表明云南各个自治州、自治县由代表多个民族的行政人员按民族平等的政权组织形式实施自治，自治是在国家统一领导下进行的统一自治。多层次统一跨越特征主要揭示各民族发展上的共同性，是关于自治行政制度的社会主义道路问题，它表明无论任何少数民族、无论在过去的历史中处于什么样的社会形态，都共同地在民族区域自治的框架内共同进入社会主义制度。多因素统一调控特征主要揭示民族区域自治行政的典型性，是关于自治行政制度同非自治行政的内容差别，它表明民族区域自治行政在管理内容上更丰富更复杂，有着一般行政所没有的管理权限和方式，需要有较高的协调手段和领导方法。多梯度统一共进特征主要揭示民族区域自治行政管理的目的性，是关于各民族从根本上实现经济平等的历史任务的问题，它表明各自治州、县是在经济发展水平的不平衡性的基础上起步的，其共同的历史任务是走向现代工业文明，消除民族歧视，帮助落后地区迅速改变面貌，实现共同进步和繁荣发展。
四个具体特征的依次联结，构成了云南民族区域自治制度的逻辑：各民族在政治平等的基础上，组成统一的民族区域自治政权体制——多民族统一自治；民族区域自治将历史上不同发展阶段的各个民族带入统一的社会主义制度——多层次统一跨越；民族区域自治是具有丰富的个性特色的需要统一兼顾的行政管理制度——多因素统一调控；民族区域自治要实现各个民族间经济差别的逐步消失而共同繁荣和进步——多梯度统一共进。四个具体特征的共同本质就是：民族区域自治是民族政治平等的产物，它坚持社会主义道路并同时体现民族特色，各民族的经济平等共同文明富裕是它的目标和任务。简言之，民族区域自治是实行民族真正平等的具有地方民族特色的社会主义行政制度。
四个具体特征分别从行政权利、行政性质、行政内容、行政目标方面共同展示出民族区域自治制度的本质属性，四个具体的特征总合为民族区域自治制度的基本的行政总体特征：多元一体即民族成分的多元、民族历史上社会形态的多元、民族行政管理内容的多元、民族经济发展水平的多元，在民族区域自治体制中统一向一体化趋势发展：一体化的政权、一体化的制度、一体化的管理、一体化的目标。
多元一体性特征是对民族区域自治制度本质的概括，是对民族区域自治制度的一种理性认识。民族区域自治的行政管理应当把握特征，按特殊的本质进行创造性的行政实践。
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