从农信社和农基会改革经验教训谈农村资金互助社的发展，本文主要内容关键词为：经验教训论文,农信社论文,资金论文,农村论文,农基会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年底，国家调整和放宽农村地区银行业的准入政策。2007年3月9日，我国第一个全部由农民自愿入股组建的农村合作金融机构——百信农村资金互助社，在吉林四平梨树县闫家村正式挂牌营业。截至目前为止，银监会已批准了8家农村资金互助社。
新型农村资金互助社的成立在为贫瘠、单一的中国农村金融带来一抹亮点的同时，也引发了人们对其发展的忧虑和担心：如果不能直接面对当前农村信用合作社(现已改制为农村合作银行)改革的困境、不吸取农村合作基金会(农基会)整体覆灭的经验教训，新型的农村资金互助社是否会成为第二个农信社、农基会?针对这样的问题，笔者在对农信社改革之困境和农基会覆灭原因深度分析的基础上，对引导和发展新型农村资金互助社提供一些政策建议。
一、农信社改革困境分析
自1996年开始，国家对农村金融组织进行改革，并于1996年实现农业银行和信用社的分离。1997年以后，各商业银行开始从县域、农村大规模撤离，只保留农业银行对农村的政策性金融功能。这样，对大多数农民而言，他们可以面对的国家正式农村金融组织只剩下农村信用合作社。从2003年开始，国家先后投入近2000亿元(其中：央行发行专项票据1656亿元，财政补贴和税收减免187亿元)的巨额资金对农信社实施国家主导下的强制性制度变迁。然而，事实证明，国家这种“花钱买机制”的做法并非有效，农信社的运行仍然存在各种问题。
1.定位模糊，互助、扶贫功能缺失
自1996年开始，国家对农村合作金融改革的方向不断调整：首先是恢复信用合作社的“合作社性质”和“支农”双重目标；之后以“合作制”为主，仍强调“支农”；最后追求“股份化”、“银行化”，对“合作制”已不再关注。在外部环境上，国家将农信社的管理权下放给省级政府，地方政府有了对农信社的最高决策权，农信社被打上了强烈的官办金融组织的烙印，从而异化成地方政府的“第二财政”。[1]作为农村信用合作社存在重要依据的“互助”、“扶贫”功能在市场利率、信贷收益下变得苍白无力，农户贷款难和农业企业贷款难成了不争的事实。
2.法人治理结构残缺，金融监管缺位
目前，信用社采用的是股份合作制，每个信用社(或联社)都设立有社员代表大会、理事会和监事会；信用社(或联社)的最高权力机构是社员代表大会，实行一人一票制，社员与信用社(或联社)风险共担、利益共享；信用社(或联社)实行理事会领导下的主任负责制。从理论上讲，目前的信用社法人治理结构是完整的，但在现实中，却不尽然。一是法人自治形式表面化：虽然设置了理事会、监事会和社员代表大会，但在实际操作中，往往是法人代表“一言堂”，没有民主管理的实质内容，社员代表大会只不过充当陪衬而已；二是法人自治职能弱化，特别是监事会几乎空置，没有起到对理事会经营决策和行为进行监督的作用；[2]三是合作制名存实亡，“内部人控制”现象严重。从信用社的性质和成立的初衷来看，其应体现自愿性、互助性、民主管理和非营利性。但我国的信用社自产生时就主要是依靠行政力量强制撮合的，很难体现自愿性的原则，名义上信用社为入股社员所有，但由于入股社员股本非常低，而且高度分散，社员普遍存在一种“搭便车”心理，事实上也很少有社员真正关心信用社的发展。
3.营业网点少，支农力度弱
农村信用社作为农村金融的主力，应该发挥对“三农”的金融支撑作用，但是受农村金融整体改革的影响，信用社在农村的代办服务全部取消，加之信用社自身历史、体制、资金实力等原因，农信社并没有马上填补商业银行从农村撤离留下来的农村金融服务空白。笔者通过走访甘肃省张掖市的部分县、乡，也深刻感受到农村金融网点的稀缺性，绝大部分乡镇的金融机构仅有一个信用社网点，离农户最远的达到30多公里路程，使得当地农民办理存贷业务非常困难，严重影响了农村金融对“三农”的支持力度。
4.信贷资金非农化，农村资金流失严重
由于农业固有的弱质性，信贷资金在农村的收益相对较低，影响了农信社信贷资金投放的积极性，尤其在信用社改制以后，农信社信贷资金投放有了明显的非农化特征，农业资金流向非农项目的趋势变得更加明显，而信用社吸取的农业存款则通过农信社流向非农行业，造成农村资金通过信用社严重外流。[3]因此，农信社在农村合作金融改革过程中扮演的只是农村经济剩余的“输出管道”，而非“资源配置者”的角色，无法满足农民融资的需要，更谈不上与农民建立投资项目指导、统一采购和销售支持等其他关系。
5.从业人员业务综合素质低
信用社从业人员来源复杂，业务水平低，一直是信用社发展的障碍。笔者在研究本专题时，走访了部分信用社，发现不少乡(镇)地区信用社的业务经办人员的专业五花八门，有会计、财管、工商管理、市场营销等经济类专业，也有机械制造、美术、中文等非经济专业。某信用社业务人员中的唯一的高学历是大专，且为某大学远程教育的市场营销专业，而大部分人员为中专、高中学历，其严重影响了信贷业务创新的可能性。
6.缺乏退出机制
国家先后多次大批量投入资金对农信社进行改革，属于典型的国家主导的强制性制度变迁。根据诺斯的“路径依赖”理论Ⅰ：农信社体制基本成形后，就存在着制度惯性，制度变迁就容易变成“修修补补”的游戏，若没有重大外力冲击，则其存在的惯性趋势不易被打破；根据“路径依赖”理论Ⅱ：现存农信社制度的既得利益集团①已经形成，要想扭转农信社的发展方向(即使是错误方向)就更难。[4]当前农信社改革困境也证明，在退出机制缺位的情况下，国家这种“花钱买机制”的做法并未取得预期效果，应该对那些长期经营不善、严重资不抵债、扭亏增盈无望的高风险农信社的市场退出进行初步探索和有益尝试，按照市场化的规则去分配利益，由市场决定成为独立市场主体的农信社的命运。
二、农村合作基金会(农基会)覆灭的经验教训评析
农村合作基金会兴起于上世纪80年代中期，至1999年1月，国务院发布[1999]3号文件在全国统一取缔农基会，期间其经历了10多年的兴衰。农基会在机构性质上与正在试点的新型农村资金互助社相同，是具有互助合作性质的非银行的农村金融组织。在成立初期，农基会取得了明显的制度绩效：一是加强和改善了农村集体资金的管理，壮大了集体经济实力；二是有效增加了农业投入，支持了农业生产的发展；三是拓展了融资渠道，有利于完善农村金融体系。[5]
农基会作为农村基层自发创立的内部融资组织，也存在着与生俱来的制度性缺陷，使得农基会的发展偏离了正常的运行轨道，最终演化为金融悲剧——被国家严令禁止并取缔。总结农基会整体覆灭的过程，其经验教训主要有以下几个方面。
1.定位不清，法人治理结构不完善
农基会在定性、定位问题上的争议，一直没有解决。从名义上看，农基会的经营活动归农业部等农经行政管理部门管理，而不归中国人民银行管辖，但农经行政管理部门与农基会的关系松散，而地方政府则利用农基会依托县、乡(镇)农经站建立的条件，牢牢掌握着对农基会的控制权，县、乡(镇)长则俨然成为农基会的绝对领导，从各自利益出发，对农基会发展进行种种不适当的行政干预。加之，农基会自身法人治理结构不完善(如产权制度、利率制度、财务制度、信贷制度的不健全)，使得农基会整体内部管理混乱。
2.资产质量低劣，盲目高息揽存
由于缺乏规范的运营机制，农基会在发展后期的不良资产比重过大的问题十分突出，存在着较大的支付风险。一方面是由于行政干预过多，地方政府(尤其是乡镇政府)的部分党政领导为追求政绩而违背资金营运的基本规律，强行要求合作基金会为修路、办学、建医院等公益事业借款，甚至直接划拨财政以缓解财政资金短缺的矛盾，这部分资金基本不能偿还，使合作基金会不堪重负；[6]另一方面是部分农基会为吸收存款，与正规农村金融机构争夺客户资源而盲目高息揽存(到1996年，农基会的存款规模达到农信社的1/9)，严重违背“成本收益”原则，这是农基会发展陷入绝境的直接诱因。
3.业务经营银行化，内外金融监管缺位
农基会本应是为内部成员服务、不以营利为目的的社区性资金互助合作组织，但许多地方的农基会刚成立不久，就要求扩大自己的活动范围和服务对象，变相经营银行业务，与农业银行、信用社、邮政储蓄进行业务竞争，逐步演变为一个超区域经营、公众性的金融机构，俨然就是“第二个农信社”。[7]但是，农基会在当时却不被认定为“金融机构”，从而游离于国家的金融监管体系之外；在其内部，虽然各个合作基金会都无一例外地成立了会员代表大会，但却不是名副其实的最高权力机构，对合作基金会的实际运行过程的监督作用微乎其微。会员代表大会虚置和流于形式，使农基会不能形成内部监督和制衡功能，也无法建立有效的自我约束机制，使金融风险和经营损失不断累计，最后集中爆发，在不少地区引发农民挤兑风潮后，国家不得不采取强制措施予以取缔。
4.从业人员业务素质差
由于缺乏规范管理和培训，农基会的高管人员和从业人员来源复杂，缺乏必要的金融知识，业务水平低下，这对于农基会发展中后期金融风险的形成也有至关重要的影响。
5.退出机制缺位
和农村信用社一样，农基会在其存在的十多年里一直没有建立起退出机制。退出机制的缺位使得部分地区的农基会爆发危机后国家采取了在全国范围内统一对其取缔的措施。而事实上，有相当部分地区的农基会在总体上仍然是盈利的，与当时大面积亏损的国有商业银行和农村信用社相比较，合作基金会的经营绩效并不算差，[8]可是，退出机制的缺位却使得国家不得不对农基会采取“一刀切”的整体封杀措施。农基会的兴衰，也反映了一个无法回避的事实：无论中央政府，还是地方政府，其所建立的农村金融体系都存在着重大制度缺陷，只有村级以下的社区性合作金融仍然具有生命力。[9]
三、农信社改革困境和农基会覆灭共性因素的深度分析
在对农信社改革困境和农基会覆灭对比分析的基础上，我们可以发现导致农村合作金融发展陷入困境的一些共性因素：定位模糊，缺乏效率；法人治理结构不健全，缺乏机构创新；从业人员业务水平低；金融监管缺位；退出机制缺位等。然而，对这些共性因素进行深度分析就可以发现，农信社和农基会的发展都违背了国际上通行的合作金融的基本原则：自愿性、民主管理和非营利性原则。[10]
从农村合作金融发展比较成功的日本、韩国以及我国台湾地区的发展经验看，[11]他们的农村金融组织无一例外的践行了以上三个原则。而我国的农村金融组织，农信社成立之初就不是真正意义上的自愿的合作金融，而是通过行政命令建立的；农基会在发展中后期，政府选择也代替了农民选择。在民主管理方面，农信社和农基会也是政府管理而不是民主管理，内部人员配置和经营决策带有明显行政色彩，社员的改革主张很难被采用，民主管理流于形式；在非营利性方面，农信社和农基会发展都偏离了这个原则，农信社变成了银行，农基会变成了准银行，因此，之后出现的农信社改革陷入困境、农基会整体覆灭的结局也就不足为奇了。
由以上分析我们可以深刻感受到，农信社和农基会两类组织自身脆弱的稳定性不是来自组织内部，而是来自国家意志、特殊利益群体等外部参量。由于农信社和农基会定性、定位上的异化，使其经营偏离了为“三农”服务的目标。而我国目前农村的发展迫切需要农村合作金融和真正的农村合作金融组织。
四、发展农村资金互助社的对策建议
新型的农村资金互助社也是为缓和农村金融供给不足而产生的。作为新时期农村合作金融的代表，农村资金互助社承担着构建新型农村金融的重任，而如何引导和发展这些新生机构，则需要认真总结以往的改革经验和教训。笔者认为，推进新型农村资金互助社的发展，需要注意以下几个方面的问题。
1.尽早出台合作金融法
西方国家大多数都有《合作金融法》、《合作银行法》之类的合作金融专门法律制度，而我国已发展合作金融50多年却没有《合作金融法》，这是我国合作金融发展面临的重大制度缺陷。由于我国《农民专业合作社法》不允许农民合作社具有金融功能，这就使得农村融资比较困难。而农信社和农基会的变革也充分印证了没有专业合作金融法律的支持，很难建立起健全的农村金融法人治理结构。从目前银监会新批准的几家新型农村资金互助社来看，还是具有政策的随意性，不排除以后再次禁止、全面取缔的可能性。如全国首家农村资金互助社，税务部门将其定位为金融保险股份合作企业，工商部门将其定位为股份合作企业，而银监部门则将其定位为农村金融机构。[12]只有合作金融法律才能从整体上定性、定位并依法构建农村合作金融组织，才能真正保障合作金融组织的权利，使新型农村金融组织的发展处于有法可依、依法监督的法律控制范围内。
2.恢复“民办”自组织性质
从农信社改革和农基会覆灭教训来看，它们都或多或少受到了政府的行政干预，沦为基层政府的“小金库”，都是政府主导下的制度变迁，从而缺乏效率。在新型的农村合作金融组织出现后，政府应主要以立法、政策扶持等方式营造宽松的合作金融发展环境，如在税收、工商管理上给予优惠政策，在营业场所上给予方便，在政策咨询、安全保卫方面提供服务，让广大群众和企业根据自身实际放手开展多种形式、不拘一格的资金合作，以促进经济发展，方便群众生活。
3.区域合作原则
在发展新型农村合作金融组织时，应鼓励、引导农村地区小范围、小圈子内的资金合作，不宜提倡较大范围内的金融合作。2007年3月允许成立以行政村为边界的“农村资金互助社”就是一个很好的开端。
在业务方面，新型农村合作金融组织应吸取农基会超区域、公众性经营带来的经验教训，严格执行社员会员制，为会员办理存贷款和融资服务，不变相经营跨区域、超会员制的金融业务。
4.加强金融监管，及时避免金融风险
从全国首家农村资金互助社的运营来看，这个新机构的运行存在以下问题：一是财务管理账目单一，没有设立总账、分账户，只是利用微机记录业务发生的流水账；二是从业人员不符合规定，无“会计证”上岗，没有规定如何报送相关的金融统计数据；三是由于对农村资金互助社的定性不同，在所得税率上存在异议；四是流动性支付压力大，由于没有同业拆借市场融资的权利，当借款人无法按期偿还贷款时，存款者的损失该如何弥补。
上述问题的解决有赖于政府及其主管机构加强金融监管，进行经常性的现场检查，帮助这些新机构及时避免可能存在的金融风险。
5.建立退出机制
由于缺乏相应的合作金融法律，农村资金互助社也面临着退出机制缺位的尴尬情形。农村资金互助社作为新型的农村金融组织，其本身发展也存在缺陷，只有建立起退出机制，当这些新机构在出现金融风险、金融危机后国家才能采取破产、兼并等相应的清理措施，而不是“一刀切”的整体封杀；只有建立起退出机制，在这些机构出现经营危机后，国家才能采取代价更小和更能有利于农村金融发展的另一种选择，比如“关闭一块，改造一块的”的分类处置办法，在化解金融风险的同时，促进农村金融的实质性发展。
注释：
①既得利益集团是指由农信社主任等经营管理者、各级农信社联合社、各级地方政府及农信社职工等组成。
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