美国的农业保护及对我们的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,启示论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由于我国的经济发展水平较低，长期以来一直面临着快速发展工业的紧迫课题，所以农业始终承担着支援工业的历史任务，长期处于受“歧视”的地位。随着我国经济的快速发展和农业在国民经济发展中瓶颈效应的强化，加快我国农业的发展成为一项重要而紧迫的任务，因此农业保护已不可避免地被提到了现实的议事日程。但是，在实施农业保护政策的过程中，以前实践的空白使我们缺乏相应的经验可资借鉴，因此，参考发达国家进行农业保护的思路，借鉴他们进行农业保护的经验，就可为我们完善农业保护政策提供一个最佳的“捷径”。美国是世界上实施农业保护最早、相应的政策最完备、方法最丰富的国家之一，研究他们的农业保护并从中吸取有益的经验，无疑具有非常现实的意义。
一、美国的农业保护
美国的农业保护始于本世纪的20年代末期，1929年的农业销售法是其起点的标志。以后经过逐步修订和完善，现已形成一套完整的农业保护政策体系。美国现行的农业保护政策体系大致上可分为两类：一类是农业生产保护政策，另一类是农业贸易保护政策。
（一）农业生产保护政策体系
美国农业生产保护政策的作用对象是广大的农业生产者，因此其作用范围是农业生产领域。其根本目的就是要使农业生产者能够摆脱因农业的弱质性和风险性对其基本利益所造成的威胁，保证农业生产者能够获得社会平均利润率，从而保护农业生产者的积极性。其内容主要包括如下几个方面：
1.农业信贷优惠。主要形式是所谓的“无追索权贷款”，即参与该项计划的农场主获得的由农业部农产品信贷公司（CCC ）提供的一种担保贷款。其基本作法是，为保证农业生产者的基本收入水平，政府事先制定出每单位农产品的支持价格（即贷款率），在农产品收获后的任何时间，生产者可将农产品按支持价格抵押给农产品信贷公司而取得该项贷款。之后，如果市场价格不能达到支持价格水平，信贷公司无权索回贷款，而当市场价格高于支持价格时，农场主可自己在市场上出售农产品，然后再偿还该项贷款的本息。一般来说，政府制定的支持价格等于或略高于农产品的生产成本，且贷款利率远低于商业贷款利率，所以农业生产者可从此项计划中以较低的成本（贷款利率）得到获取高收益（市场价格高于支持价格）的机会。
2.目标价格补贴。这项措施自1970年实施，具体内容是：政府事先确定某些农产品高于支持价格（即贷款率）的目标价格，以此作为计算差价补贴的基础，在农产品收获后，如果农业生产者以低于目标价格的价格水平出售农产品，则可获得政府的差额补贴，其数额等于目标价格与市场价格或政府支持价格（贷款率）这两种差额中的较高者。这种直接收入补贴措施填补了市场价格与目标价格之间的差额，从而保证了生产者的最低收入水平，此时的目标价格也就成为农产品的最低保护价。
3.储存或缓冲库存计划。这是自1977年起实行的一种鼓励农民自己储存农产品的政策，其基本内容是，政府付给农民一定的储存费用，由农民储存其产品，并对谷物等农产品预先规定“释放价格”和“号令价格”，当农产品市场价格低于释放价格时，农民不能随便出售，当市场价格高于释放价格而低于号令价格时，政府不再支付储存费用，而当市场价格高于号令价格时，农民就必须在一定时间内出售其农产品，并归还无追索权贷款。这一计划有三个方面的效果：（1 ）储存费用的支付，使农民获利，并保护了农民利益；（2 ）起到缓解政府库存压力的作用；（3）起到调节市场农产品供求关系、平抑市场物价的作用。
4.生产控制。采用多种诸如面积控制、限额及休耕补贴等办法，使其国内农产品供给保持一定水平，以减少政府的农业预算开支及保持国内农产品的较高价格，从而达到保护农民利益的目标。
5.农业保险。农业保险是美国实施农业保护的一项非常重要的手段和方式。为减轻自然灾害给农民可能造成的风险损失，美国政府对从事农业保险的机构提供大规模的保费补贴，从而使农民能以较低的保费率普遍参加农业保险。1990年修订后的农业法规定，凡参加联邦农作物保险的农作物，在遇灾害时可根据农业保险的有关规定获得较高的赔付，即使没有参加保险的农作物，如遇灾害时，也可获得按规定产量的40%给予的赔偿。
（二）农业贸易保护政策
美国是世界上最主要的农产品出口国之一，农产品出口对美国农业和美国的整体对外贸易有着十分重要的意义。由于其农业贸易保护政策的主要作用范围是农产品国际市场，所以其适用及受益对象主要是美国的农产品出口经销商。农业贸易保护政策的目标是维持并提高美国农产品在国际农产品市场上的竞争能力和市场占有份额，使国际市场成为美国农产品余缺平衡的调节器，最终的目的是要维持并促进其整体农业生产能力。
美国农业贸易保护政策的内容非常丰富，主要有如下几个方面：
1.出口加强计划。出口加强计划是指美国政府为鼓励农产品出口，制订的一系列旨在扩大出口的政策措施，主要包括三个方面：第一，出口农产品价格补贴。即通过给农产品进行价格补贴，达到降低美国出口农产品的价格，并进而加强美国农产品出口商在国际农产品市场上与那些受其它国家或国家联盟补贴的农产品进行竞争的能力；第二，扩大出口需求计划。即美国农业部通过采取广告宣传、信息服务、贸易服务以及技术援助等非价格手段，开发国际农产品市场，增加其它国家对美国农产品需求的一种持久的促销计划；第三，增加出口机会计划。主要是指美国政府通过为美国的出口商提供信贷担保，而增加美国农产品销售机会的计划。美国出口商在进行农产品国际销售时，往往需要对进口国的进口商提供商业信贷，以促进美国农产品的出口规模。但是这种商业信贷由于各种原因存在着较大的风险，因此出口商在提供这种商业信贷时需要有人为其提供担保。为了增加美国农产品的出口机会，美国政府特别为该种信贷提供其信贷总额98%的担保。
2.贸易控制计划。为使美国国内农产品不受外国竞争者的冲击，政府利用关贸总协定（现世贸组织）的相关进口限制免除条款，对农产品的进口数量制定进口限额，对进口总量进行限制，控制外国农产品的进入，从而达到保护国内农产品市场对国内农产品强力需求的目的。
3.食品援助计划。出于政治和经济的目的，美国长期以来对发展中国家提供各种不同性质的经济援助，其中，食品援助是其经济援助的一个主要内容。由于美国的经济援助总是带有各种附带条件的，所以这种援助在很大程度上仍然是“有偿”的。既然提供经济援助是必要的，那么提供食品援助就是一种最合理的选择：一方面大多数发展中国家普遍面临着食品短缺的困境，食品援助极受欢迎；另一方面，美国农产品剩余的矛盾也得到了极大的缓解，客观上又起到了保护农业的极佳效果，真可谓一箭双雕，皆大欢喜。
二、有益的启示
从上面的描述中我们不难发现，美国是世界上农业保护体系最完善、保护程度最高的国家之一，对于一个高度发达的工业国家而言，这一点是耐人寻味的。同时，美国农业保护政策的制定和实施情况，也可以给我们许多启示。
（一）对农业保护必要性的认识
从经济角度上来看，农业是一个弱质产业，无论从其国内产业间的比较利益上，还是从出口创汇的能力和效率上讲，农业都不是一个理想的支持和保护对象。而另一方面，美国的农业生产能力已远远超过了其自身的需求。据统计，美国小麦总产量的50%以上是销往海外的，同时农产品中的其它几个主要品种，如稻谷、棉花等的出口数量也接近于其总产量的一半。这就给我们提出了一个似乎很难解的问题：既然农业是一个相对低效率的产业，而美国的农业产量又已大大超出了其自身消费需求，为什么还要对农业制定如此周密和严格的保护政策体系呢？
对此，只要我们进行深入的分析就可明了其中的奥秘：农业是一个特殊的产业，其产品也是一种特殊的产品。原因很简单：我们可以不要豪华的私人小汽车，也可以不要高档的家用电器，但是我们一天也不能缺少了对食品的消费，而且这种消费在数量上的需求呈典型的刚性特征。象美国这样一个人口大国，如果只是纯粹地从经济效益角度出发一味地发展其高科技产业，而把国民赖以生存的食品供给完全寄托于国际农产品市场，显然是很不理性的。因此，对农产品这种战略物资常备不懈的保障需求，正是美国实施农业保护、促进农业发展的根本原因所在。
为了提高农产品供给的保证系数，以应付任何时刻可能出现的食品短缺危机，就必须保证其农业足够的生产能力，于是美国进行了严格的农业生产保护。但是另一个问题自然就会出现：在正常情况下美国农业的即时生产能力远远超过了其即时的消费需求，也就是说必然会出现经常性的农产品过剩问题。这样，一个两难局面不可避免地摆在了美国决策者的面前：一方面要维持其强大的农业生产能力，另一方面又要应付经常性的产品过剩对农业生产所造成的威胁。解决这一矛盾的最佳途径就是将剩余的农产品销往海外，这便是美国制定严密的农业贸易保护政策的基本背景。于是，国际农产品市场就成为美国维持其强大的农业生产能力的最理想的平衡调节器：正常年景及和平时期，将过剩的农产品销往海外，以此维系其农业的正常运转；非常时期（发生食品短缺危机时期）则以国内强大的农业生产能力支撑其国内对农产品的巨额需求，从而得以免除因食品短缺而对国民经济可能形成的巨大冲击，保证其国民经济能够保持平稳运行的态势。农业保护的最大效用也正表现在这里。
中国的人口规模五倍于美国，是世界上名副其实的第一人口大国，因此其食品保障的重要性当然也更甚于美国。尽管我们已经有过1959—1961年的食品短缺的痛苦经历，但显然我们对农业重要性的认识却远没有美国人来得深刻，其表现之一就是，我们在农业保护的问题上，无论是认识还是实际行动，都表现出了不应有的漠然态度。因此，现阶段我国农业保护的主要矛盾不是如何完善保护体系的问题，而是如何正确认识我国农业保护的必要性和重要性的问题。
（二）农业保护的法规化与制度化
市场经济的本质就是法制经济，就是要以法律制度的方式规定市场运行的规则和市场参与者的权利与义务，从而通过市场的力量来进行资源配置和收益分配。从前面的介绍中我们可以看出，美国对农业保护制定了周密和详尽的法规，而且形成了每五年修订一次立法的制度，从而使美国农业保护有了根本的保证。
对农业实施保护，其收益不在实施农业保护的当年，而在于对其滞后效应的获取，而农业保护的当期一般又处在农业供给过剩（有时是阶段性过剩）之时，这个特点往往使人们因当前农业的乐观形势而对农业保护的必要性产生怀疑：既然农产品有充足的供应甚至出现供给过剩，为什么还要对农业施以旨在促进其发展的特殊的、非市场化规则的保护？在非法律约束的经济体系中，认识上的偏差必然导致阶段性的政策调适失真，并进而导致组织措施偏离经济运行长周期的规律性。从农业保护上讲，就可能导致农业保护政策的失效和农业保护措施的中断。而一旦农业保护开始削弱，其后遗症往往要等一年甚至几年后才会显现，在那个时候再重新实施农业保护，则必然等一年甚至几年后才会产生收益，这样必然会造成农业发展过程因农业保护政策和措施的摇摆不定而出现人为的震荡。因此，如果农业保护措施不是连续的，那么从农业保护这一措施中的收益也必然不是连续的，同时农业保护的效率也必然会因农民对农业保护政策产生信任危机而大打折扣。因此，要使农业保护政策保持必要的连续性，就必须有法律上的保证，必须制定关于农业保护的相关法律及建立执行这些法律的基本制度。
（三）农业保护方式的多样化
由于美国的农业保护历史较长，在其长期的农业保护过程，形成了一整套多样化的农业保护方式和方法，这些不同的农业保护措施适应了不同的农业保护要求，因而在客观上充分地起到了保护农业的作用。
我国的农业保护从严格意义上讲是从1996年秋开始的，其标志就是国务院在1996年秋收后颁布的对粮食实行最低保护价的政策，这一政策在1997年夏收后进一步得到完善和充实。由于我国国民经济的发展水平较低，脆弱的工业体系急需得到支持，所以长期以来我国实际上一直执行着歧视性的农业政策。从1996年执行保护农业的政策到现在也不过短短的3年时间，由于时间短，加之财力有限、经验不足，到目前为止， 所谓对农业的保护政策，主要只体现在对粮食的最低保护价上。比照美国全面的农业保护措施及其效果，我们就可得出一个非常明确的结论：仅仅实施农产品价格支持的农业保护，不是完整和合理的政策选择。
农业保护的实质就是政策对农业的倾斜，就是以国家意志的形式参与和干预市场运转，进行部分经济资源的非市场化配置。因此，只要农业在其发展过程中能超越于市场规则而获得政策优惠，都可视为对农业实施了保护。基于这一认识，我们的农业保护除价格支持外，还应该采取多种形式：
第一，金融优惠。农业的长周期性、高风险性和相对较低的收益预期，造成了金融服务业对农业“天然”性的歧视。特别是我国，在工业倾斜政策的长期作用下，金融业对农业更表现出“人为”的歧视，而农业作为一种现代产业，自然也是离不开金融服务的，在这种情况下，作为政府农业保护政策的一个重要内容，必须针对农业生产的特点和在不同时期、不同情况下政府的支持与鼓励重点，对农业生产分别制定必要的金融优惠政策。
第二，财政支持。现阶段我国的生产性投资主要由农业经营者负担，但农业的基础性投资如兴修水利、改造交通运输条件等，一方面投资数额巨大，另一方面这些投资的公用程度和社会效益很高，因此显然不能由农民自行解决，国家在这方面的投资大小，直接关系到农业产出水平和生产效率，因此，加强国家对农业基础投入的强度是非常关键的举措。
第三，农业保险。美国和西方其它国家的农业保险普遍实行国家参与，对农业保险提供保费补贴的农业保险支持政策。我国的农业保险仍然作为一种纯粹的商业行为而未纳入国家的政策支持体系。农业保险由于其产业特点导致赔付率过高，经营者普遍亏损、难以为继，从而不得不大大缩小保险范围、减少险种，造成目前我国农业保险有名无实，形同虚设。而扩大保险范围、增加保险险种无疑是政府支持农业、保护农业的最有效的保护手段之一，所以改革我国的农业保险制度，提高政府参与农业保险的程度是我国今后丰富农业保护方式方法的重要课题。
第四，贸易保护。在国际贸易中对农产品实行保护，是世界各国普遍实行的农业保护措施之一。我国人口基数太大，未来农产品供给的形势相当严峻，所以加快发展我国农业生产是国民经济发展目标的重要一环。可是在农业发展过程中，我国的农产品经常会出现阶段性和结构性的供给过剩，其主要表现就是不时出现的“卖粮难”现象。一方面，从国民经济的长远发展需要看，我们必须大力发展农业，可另一方面，在农业的发展过程中又经常出现产品过剩的现象，产生“谷贱伤农”并进而导致农业发展的动力不足的结果。这个矛盾如何解决呢？美国为我们提供了一个很好的示范：那就是在政府的大力支持与帮助下，大力开拓国际农产品市场，把国际农产品市场作为消化国内阶段性农产品供给过剩的目标，以便在维持和提高国内农业生产能力的同时，保证农业生产者的必要利益。因此，在今后一个时期，我们不仅要把对农业生产领域的保护进一步加强，而且同时还要特别重视在农产品国际贸易中对我国农业进行严格的保护，只有这样，才能在促进我国农业快速发展的同时，化解阶段性和结构性的食品供给过剩给农业可能造成的伤害，从而保证农业的持续、平稳发展。
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