农村义务教育财政制度变迁路径依赖及创新，本文主要内容关键词为：路径论文,农村义务教育论文,财政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓路径依赖，是指在制度变迁中，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。正如新制度经济学家道格拉斯·C·诺斯指出：“一旦一条发展路线沿着一条具体进程进行时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义就会增强这一进程[1]。”制度变迁的路径依赖意味着原有制度的重要性，人们对过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，原有制度的变迁可能进入良性循环，也可能沿袭原来的错误路径发展，从而被锁定在低效的状态，陷入恶性循环而不能自拔。
一、农村义务教育财政制度变迁路径依赖的表现
新中国成立后，党和国家领导者对农村义务教育发展非常重视，在接管政权之后，就迅速对原来的乡村教育机构进行接收、改造。由于政府的财力有限，最终只能发动群众办学。政府在1962年明确提出“国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举，……，免费教育与不免费教育并举，全党全民办教育”的“两条腿走路”的方针。事实上在明确这样的方针之前的教育革命和在此之后文革期间的教育革命中，民办学校在各个地方都得到了较快发展，形成了“村办小学，乡办中学”的普遍模式。
20世纪80年代以来，随着中国的改革开放，计划经济体制下的教育财政制度向市场经济体制下的教育财政制度转变。新供给制度的路径，受初始制度的影响，带有明显的旧制度痕迹，制度变迁显示出强烈的路径依赖特征。
1.制度供给仍沿袭着传统的“二元结构”路径。我国几十年的二元经济结构，形成了政府决策的二元思维惯性。政府在教育财力资源分配过程中，偏向发达地区和城镇，较少顾及经济落后地区，特别是广大农村，造成城乡之间、地区之间、居民之间教育资源配置的严重不均等[2]。由于作为义务教育公共投资主体的政府重心过低，形成义务教育的事权与责权、财政收入与财政支出的严重不匹配，财力最弱的乡级政府承担了义务教育这一最重大的公共服务。据有关研究，按照我国义务教育生均人员经费和人员经费的基本保障标准预测，我国每年投入的财政预算内义务教育经费缺口接近750亿。由于这一主要原因，农村义务教育财政完成率全国平均只有76%，这就意味着每年有500多万少年儿童没有完成义务教育就离开了学校，形成了农村地区低素质人口沉淀，成为现代意义上的文盲[3]。
2.农村义务教育财政仍存在制度上的不稳定性，农民与政府（包括中央政府和地方政府）之间依然没有建立起稳定而持久的契约关系。在1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》中，虽然已经有“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和各级人民政府负责筹款，予以保证”、“地方负责、分级管理”的原则，但当时并未对各级政府的权责做出明确的规定。作为平衡全国发展的财政转移支付制度不但没有缩小地区之间的财政能力差异，反而扩大了地区之间发展的质量、数量等方面的差距。据估算，1999年中央政府对地方的财政资金补助，上海、北京、天津人均分别为771元、587元、465元，而河南、四川、安徽人均只有171元、178元、183元[4]。
3.农村义务教育财政制度有关方面的权利边界比较模糊，在政府、学校和农民的博弈中，农民是最终的利益受损者。在现有的义务教育财政制度中，教育财力资源的分配取决于利益集团的力量。一般来说，越是有组织性的集团其能力越大。在乡村社会中，乡政府为了自身的利益或完成某种政绩性的任务，常常挤占学校的经费，因为这些费用是归政府管理的，而学校也是归政府管理的。学校虽然在与政府打交道时处于一种弱势，但学校掌握了对学生家长来说的一种重要资源——教育机会，这使学校相对于身为学生家长的农民又处于某种强势，通过控制学生而影响家长，侵犯这些农民家长的利益。
4.家庭依然是政府制度供给决策的重要依赖。由孔子开创的“有教无类”的全民教育的传统作为一种对中国人生命智慧的独特设计，早已渗入了中国人的思维方式、价值取向、生活情趣、心理素质之中，以无意识的形式广泛地作用于现实的中国教育的理论和实践，造就了全民族极其高涨的教育热情和尊师重教、兴学办学的优良风气，1992年颁布的《义务教育法实施细则》，进一步把地方为主负担义务教育经费的特征加以明确，要求“由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理”。在1994年分税制以前地方财政比较丰裕的情况下，我国农村义务教育财政进入了“以乡镇为主”的发展阶段，乡镇一级政府（包括村）承担了绝大部分的义务教育投入。据国务院发展研究中心的调查，目前全国农村义务教育财政经费中，乡镇财政负担达78%，县财政负担约9%，省地财政负担约11%，而占有财政收入大部分的中央政府仅负担2%[5]。
二、农村义务教育财政制度变迁路径依赖的原因
农村义务教育财政制度变迁表现出如此强烈的路径依赖特征的本质是由于政府还没有把义务教育作为真正意义上的公共物品来供给，相应的教育财政制度也没有从公共财政支持公共事业的角度进行设计和安排，对于农村义务教育政府仍然舍不得投钱。
1.对农村义务教育财政制度改革的总体目标没有一个清楚的轮廓。在人口众多的中国农村建立真正意义上的义务教育财政制度，是一项伟大的工程。20世纪80年代以来，虽然确立了新的农村义务教育财政制度，但自始至终，对于制度的可行性，以及其配套制度（如财政转移支付制度）的具体模式，都缺乏理论上的支持。结果在实践中农村义务教育处于一种不稳定状态。地方财政充裕，义务教育可以分得“一杯羹”；财政紧张，最先被拿下的往往是义务教育。
2.路径选择的低成本陷阱。因为制度创新总是有风险，可能失败，也可能成功，既使成功，其创新成本也相对较高。同时在制度变迁中，一种制度形成之后往往会因为种种因素形成制度惯性，存在着一种报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化。我国农村义务教育财政制度改革也具有路径依赖特征，一是初始的制度选择提供了强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有的制度变化路径和既定方向往前走，总比另辟蹊径要方便得多。二是既得利益集团要巩固现有制度，反对或拖延进一步改革，既使新的制度比现有制度更有效率。于是初始改革倾向为后续改革划定范围。
3.意识形态的刚性滞阻。按照新制度经济学的观点，一种无效的制度安排之所以得以维持，原因在于：统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突以及社会科学知识的局限[6]。我国农村义务教育财政制度创新，这些因素都在起作用。一方面是政府对社会稳定与政治稳定的偏好，由于现行教育资源分配机制建立在我国长期实行的计划经济基础之上，已经形成了较为稳定的利益分配格局。如果进行大规模的改革，势必造成现有利益格局的震荡。因此，现有的农村义务教育财政改革以社会和政治稳定为主要目的，而不是按照教育规律进行。另一方面是政府的有界理性及官僚科层。由于计划经济在积累社会财富经济建设方面的优势和过去的成效，加之对农村义务教育重要性和地位认识不足，在官僚科层政治内含的信息不对称与行政指令偏好条件下，政府对原来制度具有强烈的依赖性，而社会科学知识的局限又强化了这种“路径依赖”与“体制锁定”。
4.对前一轮制度变迁的绩效的满足。过去20年农村义务教育财政成效显著，这是不可否认的。但是由于决策者受制度变迁的绩效所误导，一方面认为前一轮制度变迁是正确的，只要沿着前一轮变迁的路径继续往前走，就会不断完善农村义务教育财政制度；另一方面由于前一轮制度变迁是正确的，害怕或者不忍心变革原有的制度安排。这就不可避免的造成了农村义务教育财政制度的路径依赖和制度缺失。
5.改革成本分摊机制。中国农村义务教育是一项周期长、投入大的事业。由于我国政府和党的执政都是以“届”来评价功过，而改革成本和风险又是由主持改革的政府承担，在中国经济转型期，困难多、压力大，因此政府决策者改革的目标函数往往是以见效快、能体现政绩的事业为偏好。
三、跳出路径依赖，推进农村义务教育财政新发展
当前，农村税费改革正在全国逐步推行。农村税费改革明确取消农村义务教育财政费附加和农村义务教育财政集资两项政策，这对于长期以来很大程度依赖这两项收入的农村义务教育财政是一个巨大的冲击。仅2000年安徽一个省，在试行税费改革后，农村义务教育财政费附加和教育集资两项收入减少近11亿元[7]，因此农村义务教育财政经费紧张和短缺将随着税费改革在全国的进一步推行凸现出来。因此新一轮的农村义务教育财政制度创新必须摆脱当前制度的缺陷，吸取其合理的部分，避免再度出现“体制锁定”，从而跳出“路径依赖”。
1.在新供给的制度设计中植入义务教育的基本价值理念。免费义务教育作为发达国家20世纪初的普及教育措施，在21世纪的中国却是步履维艰。在我国法律中，确立义务教育为公民的基本权利，并有相关的制度作为保障。这一套制度包括：政府对义务教育提供财政支持；学校对所有儿童开放；以及强制性要求所有儿童必须接受义务教育。这构成了义务教育制度安排的基本框架。由于财政支持和普遍服务的承诺，保证了义务教育的充分供给。既然是一项基本权利，全民性、公正性应该是这种基本权利的基本特征。社会经济发展的差异只是义务教育水平差异的理由，但不能成为公民获得基本权利也存在差异的根源。而且相关的研究也表明，经济发展因素对义务教育发展的影响并不像财政因素和政治因素那样明显[8]。
2.对政府、学校和农民三者的权利边界和互动框架进行重新设计，对各方权利边界给予清楚划分。首先是调整这三者互动的制度框架，将学校事务从乡村政府中摆脱出来，削弱乡村政府职能，控制其财力。其次是明确学校的财力来源，使学校的经费摆脱乡村政府的控制，获得较大的独立性。学校资金应该不经过乡里，不依赖乡里，减少乡政府接近其财源的可能性。最后，新的制度设计必须增强对原来互动中的弱者——农民的保护，明确征税的依据，规定限额，使农民对自己的权利与义务比较清楚。
3.明确各级政府特别是中央政府职责，转变对政府官员的政绩评价标准。义务教育的“公共产品”性质、农村义务教育财政的弱势地位以及农村人口占我国总人口70%的事实，是各级政府承担发展农村义务教育财政责任的根据。同时，中国经济已经进入国家拉动发展的历史时期，即计划力量与市场力量共同驱动的时期，国家财政力量将发挥较大作用。在2003年9月2日国务院通过的《关于进一步加强农村教育工作的决定》中，中央政府确立了新的农村义务教育办学体制，要求义务教育要在国务院领导下，各级政府负责，以县为主，加大转移支付力度。新体制为教育部门争取更多的资源提供了更大的筹码，为建立适合我国农村义务教育发展的财政制度形成了一个良好的开端。
4.注意相关制度的配套改革。加快农村义务教育财政发展，必须正视农村义务教育财政所存在的问题，从其自身体系不断完善做起，加大财政投入力度，运用法律手段保障农村义务教育财政工作的顺利实施。同时，为了促进和保障农村义务教育财政的发展，应当进一步完善农村义务教育财政法律法规体系，实现依法治教。针对各地区教育发展的不平衡和法律不完善的实际，各地有权制定地方法规的人民代表大会应加强地方性法规的制定，促进和保障农村义务教育财政改革和发展。
5.加强民主建设，增强农民作为利益集团在公共政策决策机制中的力量。在制度变迁中，利益集团的斗争是导致社会变迁的基本力量，”，对制度变迁的路径和绩效起着主导作用，一个强有力的集团可以促进那些有利于这个集团利益的制度安排。我国现行的公共政策决策机制是政府主导，政府的权力基础在城市和发达地区[10]。由于中国农民作为一个弱势群体，在上级政府中缺乏有影响的代言人，其利益诉求难以表达，以改善落后地区，特别是农村地区社会福利状况为目的的财政改革难以启动和实行。因此必须通过民主建设，给予农民真正意义上的国民待遇，增强农民的政治谈判力量，同时完善民主程序体制和公共政策决策机制，以保证我国农村义务教育财政制度的全面、协调和持续发展。