调节功能个人所得税的首要政策目标——与焦建国博士商榷，本文主要内容关键词为：个人所得税论文,首要论文,博士论文,目标论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、调节高收入目标没有达到究竟说明了什么？
焦文以几年来的个人所得税实际情况为背景，分析了个人所得税在调节高收入目标上的失效，并由此推断，“个人所得税税收制度设计目标应该检讨和反思。”这就是说，既然个人所得税调节高收入目标难以实现，所以，应该放弃把调节高收入作为个人所得税政策首位目标的税制设计思路。这似乎很有道理，其实不然。第一，个人所得税调节高收入效果不理想的根本原因是税收征管不力，而不是个人所得税设计目标不合理。事实上，焦文已经明确指出，个人所得税调节高收入之所以效果不理想，“共识的原因在于是税收征管能力不高，‘捏了软的，丢了硬的’。”因此，我们应该检讨和反思的不是个人所得税制设计目标，而是税收征管。简单地把个人所得税调节高收入效果不理想归结为个人所得税设计目标，缺乏说服力。
第二，个人所得税调节高收入效果不理想进一步说明，必须更加突出个人所得税的调节功能。比较来看，个人所得税在当前是一个比较健全、比较完善的调节收入手段，其他调节收入手段，如财产税更不健全、更不完善，遗产与赠予税目前尚未开征。个人所得税这样一个较为健全、较为完善的调节收入分配手段，尚且调节效果这么不理想，那么其他手段就更难以有效地调节收入了。焦文主张把收入放在个人所得税政策目标首位，是认为中国的收入差距不够大，还是认为中国的收入分配不需要调节？事实上，个人所得税调节高收入效果不理想的一个重要原因，就是各级税务机关在个人所得税征管过程对收入功能给予过高的重视，而没有对其调节功能给以应有的重视，这才导致了个人所得税调节高收入效果不理想。因此，把调节功能放在个人所得税目标首位非但没有错，而且是十分正确的。
第三，个人收入差距拉大，要求必须坚持把收入放在个人所得税政策目标的首位。近年来，个人收入分配差距呈现拉大趋势，分配不公程度已经超过美国。如果如焦文所说的那样把收入放在政策目标首位，个人分配差距将会进一步拉大，个人分配不公程度将进一步加剧。在中国这样一个具有浓厚平均主义的国度里，这能被大多数人所接受吗？答案不言自明。
二、个人所得税的历史进程应如何理解？
从个人所得税发展进程看，西方国家早期开征个人所得税的直接原因在于政府经费不足，英国、美国都是如此，焦文以此为基础，从分析个人所得税调节功能发挥作用需要的经济条件推断出，在个人所得税发展早期，收入居于其政策目标首位。这里有几个问题需要澄清：第一，个人所得税在开征初期，收入调节作用确实不明显，这既与当时的征管能力不足有关，更与当时的税率设计有关，如美国1860年的个人所得税只设置3%一档税率，到1864年才改为5%和10%两档税率。这样的税率设计自然难以发挥应有的调节收入功能。
第二，英美等国个人所得税几征几废的历史证明，个人所得税必须把调节功能放在政策目标的首位。英国于1799年开征个人所得税，1802年战争结束时废止，废止固然与战争结束政府收入状况改善有关，然而更与高收入者的反对有关。1894年，美国最高裁决个人所得税违宪的理由就在于个人所得税是“直接税”，必须按各州人口比例分摊，也就是说，个人所税无法顺利实施的原因既在于联邦政府无法为不同情况、不同收入的各州规定出统一的税率，更在于联邦政府无法按不同收入水平设计出分级税率。英美两国的历史实践证明，个人所得税在发展早期遭到废止的重要原因在于个人所得税过于关注收入目标，而没有把调节目标放到首要位置。
第三，个人所得税在西方国家经过一个较长时间的演绎过程，这是不争事实。但问题是，即使如焦文所分析的那样，我们是否也在走西方国家的老路？我们完全可以越过个人所得税演进的某些阶段。
三、把调节放在政策目标首位既难以实现公平，又损失效率吗？
焦文承认，“将调节功能作为首要（政策）目标，出发点是关注公平，从形式上看甚至从理论上看都没有问题，也是转轨社会的确实需要。”但是，焦文却接着指出，从效率与公平角度来看，个人所得税把收入作为首要政策目标，既损失了效率，也难以实现公平，这令笔者难以信服。
第一，把调节功能放在政策目标的首位，并不是损害效率的根本原因。焦文认为，把调节功能放在首位损害税收效率的原因在于：刺激偷税逃税，加大征管难度。其实，略加分析，就不难看出，把调节功能放在首位，纳税人还是会偷逃税。要堵住偷逃税，关键在于税制设计是否科学，在于征管手段是否有效，尤其是对偷逃税行为处罚是否有力。税收征管难度，主要与税制设计是否科学合理、治税环境是否优化有关，而与个人所得税是把调节功能放在政策目标首位，还是收入功能放在政策目标首位没有必然联系。焦文认为，“高收入者更具逃税的动机，也更有办法能够逃税，而低收入却是相反。”这一段话能证明什么？难道说，把收入功能放在个人所得税政策目标的首位，高收入者就没有逃税的动机，就没有办法逃税？
第二，个人所得税还要在实现公平方面进一步发挥作用。焦文承认，我们还处于“征管能力不到位的‘初级阶段’”，个人所得税的调节功能还难以很好地发挥作用。在这样的“初级阶段”，如果把收入放在政策目标首位，结果意味着什么？只能是收入差距的进一步拉大，公平将更加难以实现。个人所得税当然不是实现公平的唯一手段，但是，世界各国的实践证明，个人所得税在实现公平方面发挥着其他税种难以替代的作用，我们怎么可以放弃个人所得税这一重要手段而去舍本逐末？
四、个人所得税筹集收入的空间究竟有多大？
焦文从我国当前的财政收入状况和国民收入分配向个人大幅度倾斜的现状出发，认为个人所得税应尽快承担起组织财政收入的责任。笔者不否认，个人所得税在筹集财政收入方面能够承担起一定的责任，因为收入功能是任何一个税种的基本功能。但是，如果按焦文认为的那样，税收征管还处于“初级阶段”的情况下，就是把收入放在政策目标首位，个人所得税收入也难以实现太大的增长，在税收总收入中的比重也难以有很大的提高。从中国目前的实际情况看，个人所得税确实存在较大的增收潜力，但是，由于个人所得税收入总额不大，占税收总收入比重较低，就是把收入放在政策目标首位，个人所得税看来也难以在担当组织财政收入方面发挥多大作用。
五、人人都纳税就必须把收入放在政策目标首位吗？
焦文认为，人人都纳税对于全体社会成员的纳税意识和监督意识，对于政府树立公共意识和责任意识具有重要作用。笔者实在没有弄清这与把什么放在个人所得税政策目标首位有什么必然联系？难道把调节功能放在个人所得税政策目标首位，就不能增强全体成员的纳税意识和监督意识，就不能增强政府公共意识和责任意识吗？回答当然是肯定的，而且把调节功能放在个人所得税政策目标首位，可能会更有效。
综上所述，收入确实是个人所得税的基本功能，但这是每个税收都必须具备的基本功能。从我国现阶段收入分配差距过大，个人所得税征管力度不足等因素考虑，必须把调节功能放在个人所得税政策目标首位，这是理论上的必然结论，也是实践上的必然选择。