从我国分权化改革视角看地方发债权授予，本文主要内容关键词为：债权论文,视角论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在全球金融危机爆发后，我国地方债务额度急剧攀升。截至2009年末，在地方融资平台上的融资额就高达7.38万亿元，同比增长70.4％。①尽管我们不能偏执地夸大地方融资平台上的债务风险，但地方政府进入高债务风险时代已是不争的事实，如何化解风险是需要高度关注的问题，授予地方政府发债权是目前较优的路径选择之一。然而，对于地方政府是否具有发债权，在理论上存在两种截然不同的观点：一种认为我国地方政府已具备发行公债的条件，可以发行公债。有些学者已经开始借鉴国外的市政公债来设计我国的地方公债。另一种观点认为我国地方政府发行公债尚不具备条件，债权下放会面临更大的风险。有些学者主张在借鉴国际经验的基础上稳步前进。本文主要从分权化改革的视角来客观分析我国地方发债权的授予。
一、中国经济增长源泉，地方政府收入形式变化及地方发展权授予的本质
我国经济之所以高速增长甚至创造了“东亚奇迹”，多数学者认为是财政分权所致。改革开放以来，我国中央政府与地方政府的分权改革创造了“中国式财政分权”(钱颖一等，1984)。这种分权模式通过政治激励与单纯的经济GDP标尺竞争赋予了地方政府推动经济发展的充分能力，是我国经济持续多年GDP高位运行的动力源泉。
从经济增长理论来看，劳动力与资本是经济增长的重要因素。很长一段时间以来，与劳动力相比，我国经济增长的“瓶颈”在于资本短缺。在“中国式财政分权”的制度安排下，地方政府中的“政治企业家”必须面对这一困境。在财政压力与考核压力的双重压力下，我国地方政府收入形式走过了一条由“利润—费—土地”的变迁路径。1978年后，我国继续沿用“统收统支”的财政体制，中央财政在其中发挥着重要作用，地方机动财力与自主财权非常小，收支基本由中央财政确定，地方政府与企业没有太多的自主权，地方及中央政府的主要收入形式是企业上缴的利润。然而，高度统一的计划经济体制并没有将人们创造财富的积极性充分调动起来，经济发展需要微观主体根据市场信息自主地作出判断与决策，而地方政府与企业要拥有较多的财政自主权与决策权才可能独立地进行经济决策。因此，1983年后，我国基本围绕“放权让利”进行改革，地方政府与企业获得了较大的经济自主权，但全国税、费系统混乱，费成为地方政府收入的主要形式。费的过度膨胀会危及政权，因此，中央政府三令五申进行整改。在漫长的整改过程中，我国市场经济逐步发展并渐次成熟，再加上改革重点已由农村转到城市，土地成为地方政府获取收入的主要资源。
从传统财政分权理论(TOM理论)到第二代分权理论，经济学家一致认为分权的一个重要优点在于地方政府拥有足够的信息，能够通过提供符合地方居民偏好的公共物品展开竞争，从而获得地方政府收入。然而，“中国式财政分权”使地方政府拥有了在政府收入形式上进行创新的能力并依靠这种能力为经济增长融资。笔者认为，地方发债权的授予实际上是“中国式财政分权”下体制性矛盾的外化形式，是地方收入形式在受到中央政策约束下自行求解的结果，是源于地方政府追究经济增长绩效的内生需要而非广大居民对公共物品的真实偏好需求。
二、中国式财政分权下经济增长的代价
制度提供人类相互影响的框架，它建立了构成一个社会或一种经济秩序的合作与竞争关系，财政分权化改革缔造了我国经济增长的奇迹，但同时也导致了公共服务的缺失。“中国式财政分权”之所以被定义为成功，其判断的标准在于GDP而非社会福利的增进。以GDP增长率为主要指标的经济考核体系使地方官员通过相互竞争获得晋升，为增长而竞争的地方政府为提振经济发展绩效，在发展中参与财政剩余分配，其所展开的税收竞争主要是通过向中央政府要政策、地方政府出台“土政策”的方法保持对要素的高度吸引力。当然，上级政府的经济考核导向及留给地方政府广泛的税收自由裁量权也默认了地方政府为增长而展开税收竞争的做法(沈坤荣、付文林，2006)。更重要的是，体制上留存的潜在利益改变了政府行为的方向，中央政府藉此保持了高度的政策执行率但忽视了合意地方公共品的有效供给。Blanchard and Shleifer(2000)和Tsuiand Wang(2004)等认为，经济分权与政治集权使中央政府能够提供足够的激励和约束，地方官员只有在“标尺竞争”中才能够获得中央政府或上级政府的政治信任，中国藉此机制在获取经济高速增长的同时也在公共服务方面付出了代价。王永钦等(2007)总结了我国为财政分权导致的公共服务方面的群分效应和效率损失，从中我们可以发现，分权化的改革在较长时间内对地方公共服务的供给产生了负面影响。
三、地方发债权授予的疑虑与风险
从主张地方发债权授予的各种观点来看，都事先假定了地方政府保证投入市政公共品供给具有高效率且辖区居民积极购买债券。但从实际情况来分析，在既定制度条件下，地方发债权授予还是存在诸多疑虑的。
(一)地方发债权授予不一定能保证公共品提供的效率改进
按照我国《预算法》的规定，地方政府不能发行公债。因而地方政府发行公债在我国不存在法律条件。在现实中，很多地方通过变通方式来筹集公共基础设施的大规模建设资金。因此，现实中存在这样一种观点：与其长期让这种筹资活动隐性化，不如将它法制化。显然，这里存在两种事先假定：第一，地方变通发行公债的做法比较普遍；第二，地方政府能够遵循居民利益最大化的原则，按照当地居民的多数偏好，将筹集的资金用于当地的公共基础设施建设。地方发债权的下放可以认为是一种放权行为，上升到法律高度在全国应该具有一定的普遍性。在西方财政理论中，分权有利于纠正公共品提供过程中的信息不对称缺陷，改善公共品提供过程中的效率问题。但是，这种效率改进存在三个先决条件：第一，分权的单位要够小；第二，居民享有投票权并能通过投票影响政府的决策；第三，居民拥有“用脚投票”的权利。这三个条件得不到满足，在公共品提供过程中就不能保证当地居民能参与当地事务，使其偏好得到反映，也不能保证当地政府会以当地居民利益最大化作为自己的政策目标。在我国，上述三个条件基本不具备，因为在我国省范围内解决集体行动问题比在全国范围内解决问题没有多大的优势。同时，我国居民没有完全的迁徙自由，难以通过“用脚投票”来评价当地政府在提供公共品方面的效率，根本谈不上表达自己的偏好。因此，在这种背景下授予地方政府发债权可能的后果是：地方政府提供了大量当地居民非意愿消费的公共品，却背负了沉重的债务包袱，发债权的授予并没有改进公共品供给的效率。
(二)发债权的下放有可能导致其滥用并加剧全国经济发展的不平衡性
改革开放以来，我国平均GDP的增长速度处于高位水平，但全国经济发展的不平衡性也暴露无遗。从各地近年来的情况看，为了提高GDP总量和缩小东、中、西部的经济发展差距，包括中央政府在内都采取了力度很大的政策措施。但其做法的共同特点就是在行政作为过程中引入市场机制。有学者总结，我国经济的快速发展主要得益于“政治企业家”对当地经济发展的推动作用。如果地方发债权下放，地方政府就能够通过发债来筹集资金。在目前的制度条件下，有谁能够保证资金不被挪作他用呢？另外，从资金的流向来看，我国经济发展水平本来就呈现出由东到西递减的阶梯形状态，沿海地区经济发达，而中西部省份资源丰富。因此，在推销债券的过程中，中西部地区只能通过提高债券收益率来保证发债任务的完成。地方发债权下放在目前的条件下必然会引发东、中、西部的竞争性和非良性的资源争夺，拉大东、中、西部的经济发展差距。
(三)历史证明在我国分权并没有取得较好的绩效
新制度经济学家诺斯曾说过“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”，其含义是制度变迁存在路径依赖。所以，我们有必要从新中国成立后我国的放权历程中得出一些经验和教训。有学者在详细总结了新中国成立后我国权力的下放与经济绩效的关系，认为在毛泽东时代，权力下放导致了地方固定资产投资急剧增长，重复建设、盲目投资严重，预算外资金膨胀，地方政府各自形成了一个自闭系统，经济绩效并没有因为放权而得到明显的改善；邓小平时代的放权让利改革壮大了地方的经济实力，但国家税收吸取能力下降，最终演变成了一种“弱中央政府，强地方政府”的状态。①虽然，两种不同的改革调动了地方的积极性，但付出了较大的成本。事实证明两种权力下放的方式并未取得良好的经济绩效。在目前我国的制度条件下，下放权力并不能保证比以前的分权改革做得更好。
四、主要结论与政策建议
笔者认为，尽管目前我国一些地方存在事实上的债务负担，但我国改革的市场化趋势是无法改变的，在没有具体摸清与理顺债务中的关系之前，急于授予地方政府发债权，可能会导致更严重的债务危机，更合适的路径选择应该是在市场化改革的大方向内进行摸底与实质性的制度建设。
(一)估算地方财政隐性债务的实际额度
发债权下放顾虑重重，事实上是制度建设滞后的表现。因此，在发债权下放前，我们首先应对地方拥有的事实债务进行估算，全面关注各地财政运行情况，收集县、乡两级财政运行的相关信息，分析县、乡财政困难，提出具体的化解对策与时间表。
(二)控制事实或变相的地方公债发行
在估算地方隐性债务后，同时要对现存公开或变相的地方发行公债的数额有一个准确估计。对于这一部分债务，要明确地方的偿债机制与偿债资金的可持续性，并强化中央政府对这部分资金的监管。
(三)地方债务相关风险控制的制度建设
如果给予地方政府发债权，会对我国业已形成的财经秩序形成重大冲击。因此，一开始就需要有配套的法律来规范和防止各方的违约行为。在撇开上述两种情况外，各地要加强债务管理体系建设与风险预警机制建设，强化中央政府与地方政府间的协调与信息共享，防止与保证地方政府不违规发债或将债务资金挪作他用，保护各利益相关者的正当利益。建立适度的制度门槛，分时、分批、逐步下放地方发债权，在地方得到发债权后，中央要强化债券的信用评级制度，培育和发展具有很强独立性的中介评估机构，对地方债券的资质和信誉及风险给予科学、诚信的评判。
注释：
①刘明康《地方政府负债总量仍可控，专家建议授予发债权》，http://www.chinanews.com.cn/cj/cj-gncj/news/2010/05-21/2295820.shtml。
②王绍光《分权的底线》，中国计划出版社1997年版。
标签：政府债务论文; 国内宏观论文; 财政分权论文; 宏观经济论文; 财政制度论文; 经济论文; 经济学论文; 财政学论文; 债务论文;