台湾地区公营银行民营化的进展与问题，本文主要内容关键词为：台湾地区论文,进展论文,民营化论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以前，台湾地区的金融体制基本上呈封闭型。台湾地区当局除了在1964年和1965年曾两次政策性特许华侨商业银行和世华联合商业银行设立之外，从未发放过新的银行牌照。但从1990年4月台湾地区“财政部”颁布《商业银行设立标准》，受理新银行设立申请以来，民营银行在台湾岛内如雨后春笋般迅速发展，这对原有公营银行带来极大冲击，迫使台湾地区当局于1996年底，在“国家发展会议”关于经济发展议题上做出5年内完成公营事业（包括公营金融机构和公营企业）民营化的抉择。1997年5月29日，台湾省“议会”终于删除其于1989年10月27日通过的决议，即解除台湾省“政府”所属彰化银行、华南银行、第一银行等3家商业银行（以下简称“三商银”）公股比例不得低于资本额51%的限制，以此掀开了台湾地区公营银行民营化的序幕。
一、台湾地区公营银行民营化的过程
依据台湾地区“行政院”计划，台湾地区公营银行的民营化规划可分为四类：一是已完成民营化的金融机构，包括第一银行、彰化银行、华南银行及台湾中小企业银行；二是已定有民营化时间表但尚未改制的公营的金融机构，包括：台地区“中国农民银行”、台地区”交通银行”、台北银行、高雄银行及台湾土地开发信托投资公司等5家；三是尚未确定改制民营且未定民营化时间表的金融机构，包括：台湾银行、台湾土地银行、台湾省合作金库等3大行库，以及台地区“中央信托局”5年后转为民营，但时间表尚未确定；四是不转为民营，有台湾地区“中央银行”，“邮政储金汇业局”及“中国输出入银行”等3家（详见表1）。
表1 台湾地区公营银行民营化的时间表 单位：新台币（亿元）
资料来源：1.台湾地区“行政院”公营事业民营化推动专案小组（1998年）。
台湾地区公营银行的民营化，是采取出售公股股权公开承销的方式来运作的。以“三商银”和台湾中小企业银行民营化的做法为例：由于“三商银”均为公开发行的上市公司，其中彰化银行、华南银行公股比率均不到60%，因此在集中市场一次释股，再加上员工认股即可完成民营化。第一银行公股部分，除部分台湾地区“省政府”持股释出外，在彰化银行、华南银行相继民营化，其所持股份转为民股后，第一银行民营化也告完成。因此，“三商银”公股释出方式，台湾“省政府”规划均以公股公开承销方式，一次完成民营化。“三商银”出股承销方式是采取1997年10月台北市证券商业同业公会公告实施的新制股票公开申购抽签制度，受理申购的证券商由证券承销商改为证券经纪商，采用账簿划拨缴款的方式，成为民营化采用新抽签制度的首例。彰化银行民营化基准日为1998年1月1日，其他两家银行均为1月22日。民营化后，公股比率分别降至50%以下，彰化银行为30.72%、华南银行为42.24%、第一银行为42.1%。
1999年3月15日，台湾地区“财政部”为筹措公共设施保留地偿债经费，再次决定从1999年下半年开始大量出售“三商银“公股，总释股数将高达3.3亿股（其中第一银行8740万元共7878股、彰化银行6257万元共1856股、华南银行2449万元共9000股）。经过这次释股后，“三商银”的公股比例将进一步降为：彰化银行23%、华南银行39.4%、第一银行34.3%。（注：参见台湾《经济日报》，1999年3月15日第1版。）
而台湾中小企业银行在1997年民营化释股前公股比重高达93.19%，主要是为各省属银行持股，其中尤以台湾银行持股达41.71%。1987年底进行第一阶段股票上市前的公开承销，并于1998年1月3日股票挂牌上市。第一阶段释股15%即2.8亿股，是由各省属银行持股售出。
由于“三商银”持有台湾中小企业银行股权合计超过30%，加上第一阶段已释出15%公股及原有的6.81%民股，“三商银”民营化后使台湾中小企业银行民股超过50%，即可转型为民营银行。但是因台湾地区《公营事业移转民营条例》所规定的民营化方式仅有出售股权或资产两种，并未包含这种未经股权或资产出售而径直转为民营的方式。所以，在“三商银”转为民营时，如果不能再同步释出部分台湾中小企业银行公股，将影响后者员工依《公营事业移转民营条例》可享有优惠认购股票的权利。于是，该行于1998年1月下旬再进行第二阶段民营化释股，将公股降至40.96%，并与华南银行、第一银行同步于1998年1月22日正式改为民营。
二、台湾地区公营银行民营化的绩效
自1990年开放银行民营以来，台湾地区新民营银行与外商银行不断加快争食岛内金融市场的步伐，在资产方面，台湾地区公营银行占全部银行总资产比重由1986年的82%降至2002年9月底的52%；存款市场占有率则由1992年底的75%降到2002年9月底的52%，到2002年9月，台湾地区民营银行与外商银行在台分行的存款市场占有率已分别达到43%与5%，贷款市场占有率则分别达43%和6%，短短6年时间，新民营银行与外商银行在台分行已逐步壮大，打破了长期以来由公营银行独霸天下的局面，加之1998年1月“三商银”与台湾中小企业银行归类为民营银行后的各项市场占有率则呈现更大幅度的消长，民营银行的版图甚至已超过公营银行。
由于新民营银行及外资银行的激烈竞争，台湾地区公营银行获利明显受到侵蚀。1991年，“三商银”每股税后盈余均超过6元新台币，但在新民营银行设立后，其获利能力大幅度衰退，每股税后盈余约降至2～4元新台币之间；民营银行设立以来，获利则逐步增长，以台新、玉山、大安银行为例，每股税后盈余由约0.2元新台币增至约0.8元新台币，与“三商银”（未民营化以前）获利大不如前的现象形成明显反差。
另据台湾地区学者研究发现，（注：参见董瑞斌：《银行公营化、民营化及其影响分析》，载陈博志编《货币与金融政策研讨会论文集》，台湾大学经济学系1998年9月版第148页。）不论比较经济指标或财务指标结果都显示台湾地区公营银行比民营银行效率低，在经济指标方面，后者的技术效率及配置效率均优于前者，且近年来呈现规模报酬递增的现象；在财务指标方面，后者的获利性与增长也均优于前者。
三、公营银行民营化对台湾地区金融业发展的影响
台湾地区公营银行民营化从总体上看，只是台湾地区当局极力推动岛内公营事业民营化改革的一环，但鉴于金融产业在整个社会经济生活中影响力的广泛性，因此，台湾地区公营银行的民营化无论对整个金融市场还是原有金融机构员工的生活都会造成巨大冲击。
（一）公营银行民营化的积极作用
公营银行民营化对台湾地区整个金融市场带来的积极作用是显而易见的：
1、民营化以后的公营银行已呈现活力。自台湾地区当局核准新民营银行设立以来，台湾地区金融环境出现了重大的结构性变化，尤其是“三商银”与台湾中小企业银行民营化以后所表现出来的经营上的灵性，使公营银行能与其他民营银行站在同一条起跑线上公平竞争。因此，公营银行民营化的主要积极作用包括：(1)组织更具有弹性，扩大了金融业务范围。公营银行民营化后，无一不是积极推动组织变革和拓展新业务。例如，彰化银行就将总行原有的22个管理部门削减为13个处室。由于“三商银”在台湾全省分行数都在150家左右，据点遍布全省主要城镇，借助其丰富的资源和营销网络的优势，将有利地推展各项新业务，并扩大其在岛内的金融版图。(2)董事会决策功能增强。拥有庞大土地资产的“三商银”，民营化前若想处理土地资产，必须依规定编列预算，经台湾省“议会”通过后方可执行，不但旷工费时，也延误商机。民营化后，实行“利润中心制”，欲开发闲置资产，不必层层报告，经董事会通过即可，极具主动性。各项重大投资及业务计划也可视实际需要，随时提请董事会审议，决策效率可大幅度提高，竞争力也可大大增强。(3)人事制度更具弹性。民营化后，银行享有人事自主权，行内工资结构可重新调整，资金分配依银行效益及员工本人贡献而定。银行可自订办法裁减冗员，引进优秀人才，员工升迁及启用也更有弹性。(4)业务多样化。公营银行民营化后，业务拓展很有弹性，将有利于其朝综合银行方向发展。如彰化银行已决定转型为金融控股公司，转投资事业包括期货经纪、证券保管、信用卡融资、综合证券、投资信托、投资顾问等8项。至于华南银行，已确定筹设综合证券商。第一银行筹设证券投资顾问公司，已获台湾地区“证期会”的批准。此外，“三商银”民营化后，积极拓展消费金融业务。彰化银行率先成立了个人理财中心。(5)财务结构明显改善。以往“三商银”贷款品质不高，平均逾放比率远高于新银行，这是因为其放款多附抵押品，部分呆账可回收，因此对提取呆账准备金并不积极，以致发生呆账准备提取不足的情况。此外，公营银行有盈余上缴国库的压力，且呆账准备与盈余目标发生冲突将对股价产生直接影响。因此，公营银行面临追求利益与防范风险的矛盾时，往往左右为难。民营化以后的公营银行不必承担“民意代表”提出的政策贷款压力，可以将盈余大幅度转销呆账，解决逾放偏高的问题，这能从根本上解决银行财务结构的问题。
2、民营银行开始主导台湾地区金融业。自1990年台湾地区当局开放民营银行设立以来，到2002年9月底止，台湾地区民营银行家数（包括原有的“中国商银”、“上海银行”、华侨银行、世华银行、由台北地区中小企业银行改制的台北国际商业银行和其他6家中小企业银行、1998年新成立的环球银行、宏福银行以及由信托公司改制的“中国信托商业银行”、庆丰银行、由信用合作社改制的诚泰、阳信、第七、板信及高新商业银行等）；达到41家，远超过公营银行的9家，民营银行的资产及存、贷款也呈逐步增加，公营银行的市场占有率则相对逐年减退。在资产方面，2002年9月底，民营银行总资产增加到135991亿元新台币，占岛内全体银行总资产的62.6%（详见表2），存款总余额则增至108420亿元新台币，占63%，贷款总余额为82252亿元新台币占63.5%，台湾地区公营银行土导金融业的局面已发生改变，目前台湾地区民营银行的业务已超过公营银行，未来民营银行在台湾地区金融业中的作用会越来越大。
表2 台湾地区公营、民营银行资产及存贷款比较 单位：新台币（亿元）
资料来源：台湾地区“财政部”金融局《金融机构业务统计辑要》（2002年9月），台湾地区“中央银行”《金融统计月报》（2002年9月）
3、银行业务竞争日趋激烈。随着金融自由化、民营化与国际化，台湾地区金融机构家数大量增加，金融市场已变为完全竞争的市场，这有助于降低金融产品的价格，更好地满足广大消费者对金融商品的需求。截至2002年12月底，台湾地区金融机构总分支机构包括本岛银行、外资银行在台分行及基层金融机构，共计5876家（其中总行408家），以台湾地区现有人口2176万人来计算，平均每3600人就有一家银行提供金融服务，比日本与新加坡的平均每家银行服务5000人还低。往往一条街就有几家银行，业务竞争将越来越激烈。
台湾地区的民营银行为求业务能够稳步发展，持续提高市场占有率，大多是采用价格竞争的手段与外资银行及公营银行竞争。降低放款利率，提高存款利率，这使得台湾地区银行的存、放款净利差逐渐缩小，由以往的5%降为目前的2.9%，倘若扣除存款准备以及放款必须支付的营业税及印花税，则实际存、贷款利率差距不到2%，各银行的获利空间因而日益缩小。此外，公、民营银行业已开始重视利率以外的非价格竞争，降低各种手续费、保证费率以及汇费，提高营业效率，改善服务态度，增强服务品质以满足客户需求。
（二）公营银行民营化的负面影响
首先，对台湾地区金融市场的冲击。根据台湾省《公营事业移转民营条例》的规定，公营事业移转民营时，只能采取一次或分次出售股权或标售财产两种方式，而按照台湾地区“行政院”经建会规划，在1998年一年内将改制民营的公营银行（包括彰化银行、华南银行、第一银行、台湾中小企业银行、“中国农民银行”）的总资产将达到38423亿元之巨，如此巨大的资本量，其大量公股释出对台湾省股市必然造成重大冲击。因为，就出售股权的方式而言，目前台湾省可采用的方式包括公开承销、员工认股、直接在流通市场上出售、全民释股、发行海外信托凭证(GDR)与外国公司换股等。其中，除后两种方式外，上述方式都会对台湾地区股市形成庞大的卖压，其一方面将影响台湾地区股市的正常走势，另一方面由于大笔资金被诱导至股市，而台湾当局在收足股款后短期内冻结于“国库”，故对其他市场（如台湾地区货币市场）将造成利率上涨的影响，进而降低台湾岛内投资者的投资意愿和消费者的消费意愿，这无疑使遭受东南亚金融危机困扰与冲击以来而日显疲软的台湾地区经济雪上加霜。
其次，就日益困窘的台湾地区财政而言，公营事业每年缴库盈余不啻是一笔稳定而丰厚的财源。以台湾地区公营事业对“国库”收支的影响为例，公营事业对台湾地区“国库”的贡献包括现金缴库（股息及红利）及营利事业所得税解缴数，而当局对公营事业每年或有现金增资额即为公营事业对“国库”收入的净贡献额。研究表明，（注：参见杨胜刚：《台湾金融制度变迁与发展研究》，中国金融出版社2001年11月版。）台湾地区公营事业对“国库”收入的净贡献率在1986-1990年平均为14.66%，1989年甚至高达17%。由此可见，公营事业对台湾地区当局财政收支的重要性。然而，自90年代初台湾地区公营企业“中华钢铁”、“中华石化”、“阳明海运”、“中华工程”及“中国产物保险”等快速民营化后，公营事业盈余对“国库”收入净贡献率逐步下降，到1998年则降至9.23%。可以预见，伴随台湾地区公营银行民营化步伐加快，在台湾地区当局无法开辟新的财源渠道以弥补收入减少的压力下，台湾地区的财政状况会有进一步恶化的危险。
其三，对从业员工的影响，影响公营银行民营化效果的重要因素之一是现有公营银行从业员工的意愿与配合程度。其中又涉及两大议题：工作权的保障与权益的补偿。在前者，根据《公营事业移转民营条例》第8条第1项的规定：“从业人员愿同公营事业移转民营时，应随同移转，但其事业单位改组或转让时，新旧雇主另有约定者，从其约定。”换言之，除非员工自愿离职，否则其工作权受到这一“铁饭碗条款”的保障。这一条文虽有免除从业员工在非自愿性组织结构重整过程中工作权被剥夺的疑虑，当然有其社会公平与追求福利最大化的积极意义。但就冗员充斥、劳动生产力低落的台湾地区公营银行而言，本想借民营化解决公营银行人力过剩与绩效不高的弊病，却因这一“铁饭碗条款”而达不到预期效果，反而使得公营银行因持股分散化而落入政商勾结的台湾地方派系或财阀手中，其衍生出来的“黑金政治”的弊端远远超过民营化的正面意义。