中国农业产业化发展与宏观政策导向，本文主要内容关键词为：中国论文,农业产业化论文,导向论文,宏观政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，中国农业已经进入了一个十分重要的发展时期，如何进一步深化农村改革，推动整个农村经济迈上一个新的台阶，已经成为宏观决策部门面临的一项重大抉择。农业产业化是我国农民自家庭联产承包责任制和乡镇企业两个伟大创举后的又一伟大创举，是实现农业两个根本转变的有效途径，是发展社会主义市场经济的必然结果。可以说，农业产业化已经为我国农业改革和发展找到了一条新的路子。本文试从理论和实践相结合的角度，从分析农业产业化的基本内涵入手，揭示当前农业产业化发展的问题及面临的难点，论述今后中长期进一步推进农业产业化的宏观政策取向及财政政策的作用。
一、正确把握农业产业化的内涵
随着农业产业化的进展，理论学术界的研究也日趋活跃，但迄今对农业产业化的内涵还没有一个规范统一的认识。一种有代表性的观点是从农户的主体地位及其农业市场化角度进行探讨的。如有的认为，农业产业化就是“公司+农户”；有的认为，农业产业化的实质是“农户+市场”；有的认为，农业产业化应该是“农户+中介组织+市场”；还有的把农业产业化概括为“从最一般意义上讲，农业产业化就是以市场经济为导向的农业现代化。”另外一种观点侧重从资源配置的角度进行分析，如有的认为，“按产业来组织和发展农业，即农业产业化”；还有的认为“农业产业化是在更大范围内和更高层次上实现农业资源的优化配置和生产要素的重新组合。”
以上表述从不同角度对农业产业化的内涵进行了探索，都有一定的道理，但并不完整和全面。我认为，要正确理解农业产业化的内涵，最为关键的是要紧密联系当前我国农业发展面临的主要矛盾和问题以及发展市场经济对农业发展的影响和要求来进行分析。由此出发，以下几个要点当是农业产业化内涵的题中之义：1、 真正把农业当成一种“产业”，从宏观上将农业和其他产业置于平等的地位。诚然，我们历来都强调农业的重要，但政府的政策取向及其资源配置往往向工业倾斜，农业国民收入分配一直处于净流出的状况，这是过去我国农业发展长期滞后于整个国民经济发展的根本原因。市场经济的本质是等价交换，在市场经济条件下发展我国农业产业化的根本要求是须尽快改变当前宏观分配中农业的不平等地位，制止农业国民收入的净流出，提高农业的增值能力和比较效益，形成农业自我积累、自我发展的良性循环发展机制。 2、以市场为导向，根据国内外市场需求来调整农业的产业结构。市场需求是经济发展的动力，离开市场需求来谈农业产业化是一种空谈。因此，在经济市场化的前提下，农业发展必须高度重视市场，不断开拓市场，根据市场的变化来安排和组织生产，以解决农民小生产和大市场的矛盾，避免农业生产出现大的波动以及由此造成的农产品“买难”、“卖难”现象，从而促进农业生产的稳定均衡增长及结构优化。3、 注重农业规模化生产，提高农业劳动生产率。市场经济是一种竞争经济，规模化生产是市场主体参与竞争和提高效率的一个必要条件，也是发展农业产业化的一个重要内容。这里讲的农业规模化生产，不仅仅是指在一些经济发达地区，适度扩大农户的种田规模，而且是指在不改变现有分散经营的条件下，根据市场需求和资源条件，集中连片发展系列农产品生产，发展有本地特色的种植业或养殖业，形成一些跨乡、跨县、跨地区的农产品生产基地，实现农业的规模化、专业化生产，这对于增加农产品的有效供给，提高农业劳动生产率必将产生积极的作用。4、 强化农业的深度开发，提高农产品的附加值。传统农业是建立在小规模生产基础上的自给自足农业，不仅农业的商品率低，而且农业部门输出的主要是初级农产品，农业的附加值很低。现代农业强调农业的深度开发，也就是在有效增加农产品产量的基础上，进一步发展农产品的加工能力、储藏能力，并同农产品的运输、销售紧密地结合在一起，从而延长农业开发的链条，实行农产品产供销、贸工农的一体化经营，这样，才有利于进一步挖掘农产品增值的潜力，从价值形态上提高农业的总体产出水平。
因此，概括地讲，农业产业化是指在市场经济条件下，农业应该成为一种建立在平等地位基础上的产业，应该成为一种适应新形势要求的市场化农业、规模化农业、深度开发的农业。从宏观和战略的高度看，中国农业产业化的发展具有十分重大的意义和作用，它有利于更好地将农业生产与农业需求衔接起来，解决小生产与大市场的矛盾；有利于促进农产品供给总量的增长，缓解我国农产品供需矛盾；有利于优化农业内部结构，发展高效优质农产品，适应居民不断提高和变化的消费需求；有利于提高农业的总体投入产出水平，增加农民收入，缩小城乡居民收入分配差距。总之，农业产业化是从传统农业向现代化农业转变的一个重要途径，是解决中国农业问题的一条新的发展路子。
二、当前我国农业产业化的进展及面临的难点分析
近年来在全国很多地方，农业产业化已取得了重要进展，成绩是显著的。在国家和地方的政策扶持下，各地已形成了一大批具有区位优势和地方特色的商品生产基地，如粮食、棉花、油料基地，果品、蔬菜和畜牧、水产养殖业基地等等，而且具有相当的生产规模，有的甚至成为当地经济发展中的主导产业。此外，目前全国农村已建立各类经济合作组织和各种专业技术服务协会140多万个， 它们广泛分布在农村经济各个领域，为农户在不同程度上提供生产、销售、技术、信息等服务，对于促进农民稳步进入市场和发展生产，起到了重要作用。值得注意的是，这几年我国一些工商企业以及外资企业已把目光转向农业，开始向农业投资，作为内联农村千家万户、外接国内外大市场的“龙头”，成为我国农业乃至整个国民经济发展的新“热点”，日益引起人们的关注。这就是我们通常所说的“公司加农户”。这些作为“公司”的工商企业和广大农户结成产供销一体化的经济实体，利益共享，风险共担，有的还进行了规范化的合同契约管理，这不仅较好地解决了农民的产品市场问题和价格问题，而且吸引和扩大了农业投资，对促进农业的长远发展无疑是十分有益的。
然而，从当前全国的总体情况看，农业产业化还刚刚起步，进展很不平衡，在大多地区传统农业生产经营方式仍然占据主要地位。就实施农业产业化的地方来看，其农业产业化的发展也还只是处于“初级阶段”，大多数龙头企业重复建设，规模小，档次低，结构趋同，仅限于农产品一次到二次加工，实现不了深度开发和多层次转化增值。此外，龙头企业与农产品生产基地或农户之间还没有建立起合理的利益分配关系，尚未形成较为规范的风险共担、利益均沾的共同体。从农村现存的合作经济组织和专业协会来看，虽然数量不少，但经济实力不强，财力有限，应该向农户提供的服务及所发挥的作用远不到位。此外，在现有的农产品结构中，优质农产品比重十分低下，已形成的一些商品生产基地仍是粗放型的，科技攻关力度不够，科技含量不高，这方面还有相当大的潜力有待于挖掘。
从深层次考察，中国农业产业化的发展面临着以下几个难点，需要给予重视：
1、体制问题。现在国家对农产品的生产、加工、 销售等各个紧密相关的环节基本上是分而治之，分段管理，如农业部门仅管农业生产这一环节，而产前生产资料供应和销售归商业部门，产后加工归工业部门，农产品出口归口外贸部门。每个职能部门都希望加强微观管理职能，力图参与具体经济活动。这种部门分割状态的体制造成农业产前、产中、产后的严重脱节，加大了农业产业化一体化经营的阻力。农业产业化的初衷是要延长农业链条，实现农业产供销以及贸工农的一体化经营，因而农业的生产、加工、销售等各个环节必须协调进行，这就势必要求打破传统计划经济体制下形成的部门分割的格局。然而这些政府部门都有其权力管辖范围，都有他们自身的利益刚性。这就是说，农业产业化发展中迫切要求的体制改革与被改革的政府部门的既得利益存在着矛盾。
2、土地制度问题。随着农业产业化的跨地区、跨部门发展， 客观上要求实现土地的流转，这是关系到发挥经济规模效应和土地集约经营的一个核心问题，也是推进农业产业化发展的一个必要条件。当前的现状是，我国农村土地属于集体所有，分户经营，即实行家庭联产承包责任制，而且一定几十年不变，这是我国农村的一项重要基本经营制度。因此，如何在坚持家庭承包经营土地制度这一重要前提下，实现土地流转，建立和完善中国农村的土地经营制度，便成为农业产业化发展面临的又一难题。
3、市场问题。由于家庭分户承包经营土地的缘故， 我国现有的两亿多农户基本上就是两亿多个农业生产单位。因此，在当前市场经济条件下，我国农业小生产与大市场的矛盾相当尖锐，农民面对的市场风险甚至比自然风险还要大。由于农业产业化才刚起步，不可能从根本上解决上述矛盾，因而当前农民的“买难”和“卖难”及由此造成的农产品价格的剧烈波动便不时出现。这是关系到几亿农民切身利益的大事，也是推进农业产业化需要解决的矛盾。这里的主要问题有三点：一是现行国家对农产品的宏观调控体系尚未完善，如农业保护价不到位，农产品藏储设施落后不足，进出口逆向调节等等，这都在一定程度上带来了市场波动。二是市场发育不全，这主要是指农产品批发市场发育不全。现有的区域性农产品批发市场建设不仅数量很少，而且也存在设施不全、信息不灵的问题。特别是目前国家对一些重要农产品实行“双轨制”，致使农产品在市场运行中受到过多的行政干预，这给市场发育带来很大影响。三是农民自我服务组织处于分散状况，缺乏有效的社会服务功能。
4、投资问题。投资是现代经济成长的第一推动力， 也是推进农业产业化发展的至关重要的因素。当前这方面的主要问题是：一方面国家投资有限，另一方面，农业产业化对社会投资者的吸引力不大，农业领域能够吸纳的非农产业的投资总量十分有限。在农村内部，大多数农民对农业产业化投资的积极性不是很高。这固然有观念和认识上的缘由，但根本性原因在于，现在的农业还未真正成为国民经济中的一种基础产业，国家对农业的政策保护力度不够，农业基本的生产条件和农业基础设施落后，农业投资回报仍不足以达到社会平均利润率的水平。因此，当前吸引社会性投资的农业大环境（包括生产条件环境和国家政策环境）仍有待于进一步改善，这是关系到中国农业产业化发展的一个关键问题。此外，当前农业产业化实施过程中农户和公司（或称龙头企业）的投资利益分配也是一个不容忽视的问题。在我国现阶段，由于农户与公司的法制观念都比较淡薄，因供求状况的改变，农户或公司的利益都很难得到保障。在经营活动过程中，常常出现违约弃义现象，这既有损于签订合约的严肃性，又使双方的利益受到不同程度的损害。分析其原因，主要还是没有建立起农户与公司之间的行为规范机制，其核心仍在于农户与公司之间的投资利益分配机制不健全，尚未建立起保护双方利益的稳定调节器。
在农业产业化发展中还存在诸如农业产业化区域整体布局与地区封锁、地方保护的矛盾，如何提高农民的整体素质等一系列难题。总之，当前中国农业产业化虽然取得了重要进展，但仍面临不少问题和矛盾，这都需要今后进一步采取措施，完善政策，逐步加以解决，以推动我国的农业产业化发展迈上一个新的台阶。
三、进一步推进农业产业化发展的宏观政策选择
农业产业化是农村结构调整的关键途径，也是当前和今后一个时期农业改革和发展面临的一项长期性任务。针对当前的矛盾和问题，从宏观政策的角度，提出以下几点看法和建议。
第一，正确运用政府的宏观调控手段，为农业产业化发展创造良好的外部环境。现代市场经济理论表明，在经济发展过程中，政府的调控职能和作用不是可有可无，恰恰相反，政府的政策调控在经济结构的转化和升级以及工业化、现代化的推进中，日益扮演着越来越重要的角色。农业产业化的发展，其实质是转变农业生产经营方式的问题，是农业经济结构向高级化、现代化演进的过程，只有充分运用政府的各种政策手段，发挥政府对农业的宏观调控作用，才有利于推动农业产业化更加稳定健康地发展。具体讲，政府主要应该从以下几个方面创造条件、发挥作用：一是国家和地方有关部门应根据农业和农村经济发展的总体目标与发展战略，制订全国和区域性主导产业、商品基地发展规划及具体的产业政策，搞好统一布局，以指导农业产业化有规划有步骤地实施。对规划内的项目，应在财政、信贷、投资、税收等方面予以优先扶持。二是理顺管理体制，消除体制障碍。农业产业化不仅涉及一、二、三产业，而且涉及政策、立法、计划、体改、农业、财政、金融、工商、税收、供销等部门。政府各个部门之间要密切配合，共同研究制订农业产业化规划、有关政策、法规，协调解决农业产业化遇到的重大问题。必须强调政府在体制上应该强化综合服务，弱化部门分割的体制和管理职责，在今后适当时候可考虑在中央成立一个能够协调有关产业和部门的农业产业化综合管理机构。三是尽快研究、制定、实施国家对农业的保护政策，这对我国农业产业化发展乃至整个农业战略目标的实现都有至关重要的意义。当前我国的总体经济发展已处于由工业化初期向工业化中期过渡或逼近的时期，按照经济发展的一般规律，在这一时期应当停止农业资源的净流出，逐步加大国家对农业的扶持力度，即实行农业保护政策，主要包括市场保护政策、财政保护政策、信贷保护政策等。市场保护政策的当务之急是要按照市场的原则制订和实施农产品保护价，同时还需要加强市场管理，消除市场垄断，打破地方保护主义。财政保护政策的着力点在于加大投入，重点加强农业基础设施、农业科技及农业重要产业领域（包括农业产业化）的投资，以改善农业生产条件，增强农业发展后劲。信贷保护政策主要是为农户经营及其农业产业化提供更多的周转性资金供给，改变目前信贷结构中农业贷款比重过低的不合理格局。
第二，农业产业化应该稳步推进，因地制宜地选择发展方式。在我国这样一个大国，由于多种因素制约，各地总体经济发展水平不同，农业生产条件及区域优势、产品优势又有极大差异，因此，农业产业化发展决不可能齐头并进，必然是有先有后，有快有慢，循序渐进，稳步发展。在发展方式上也只能是根据各自的条件和当地的特点因地制宜，灵活多样，不可能搞成一个模式。从公司加农户看，这一形式的实质是工商企业进入农业领域，其好处是不仅吸引了农业外部的投资，而且带动了农民投资，有助于形成规模化专业化生产。目前农业生产潜力和农产品市场潜力很大，国内外不少大中型工商企业都对我国农业发展前景看好，有进入农业领域的愿望。这些企业经济实力雄厚，管理水平高，技术水平强，市场开拓能力大。因此，应抓住这一动向研究制订相应政策，引导他们进入农业领域投资，担当贸工农一体化的“龙头”，这将有力地促进农业产业化的发展。此外，还可考虑采取其他形式，如以市场为龙头，带动千家万户形成支柱企业；以农村社会化服务体系为龙头，以此为纽带把农户连接起来，促使服务体系逐步向实体化和专业化发展；发展区域经济，实行一村一品、一乡一业的形式，等等。这些形式同样是对传统农业生产经营方式的变革，同样有助于推动农业产业化发展。
第三，建立和完善土地流转机制，促进土地适度规模经营。在农业产业化的发展过程中，不论采取哪种形式，都会涉及到土地流转问题，其核心是合理扩大农户的土地经营规模，这是推进农业产业化的一个重要条件。这里有三个重要政策界限需要明确：一是从政策制度上明确规定农村土地经营权可以突破社区界限在更大范围内流转，在发育规范的农村土地要素市场的基础上，促使更多跨区域承包土地的专业性种田大户不断产生，并使之成长为农业产加销一体化体系中最可靠的基础性支撑；二是大力提倡和支持土地大户租赁制和土地股份合作制等方式，实现土地向部分农户或经济组织的合理集中，主要依靠经济手段推动土地适度规模经营发展。三是建立和完善土地流转机制必须注意充分尊重农民意愿，禁止用行政命令强迫土地集中。党在农村实行的家庭联产承包经营责任制的基本政策，必须坚持长期稳定不变。因此，在发展农业产业化的过程中，土地流转和规模经营必须在坚持农业基本经营制度不变的前提下，尊重农民意愿，合理运用经济手段，稳定健康地发展。
第四，开拓资金来源渠道，建立有效的投资体系。如何有效地解决资金投入是农业产业化的一个至关重要的问题。除各级政府应加大投入力度，发挥导向和引路作用外，关键是要切实有效地开拓资金来源渠道，实行投入主体多元化，发挥农民、企业、社会在农业产业化投入中的积极作用。我们的基本思路是：农民既是产业化经营的主体，也是产业化的投入主体。近年来农民收入增长幅度较快，1996年农民人均纯收入达到1926元，比1990年增长1.8倍，农民储蓄存款达到6195.6 亿元（1995年数），比1990年增长2.4倍， 应该说扩大农民产业化投入的潜力是很大的。农村合作经济组织也是一个重要的资金渠道，应该积极鼓励其扩大农业产业化的投入。银行要在坚持信贷资金“安全性、流动性、效益性”的前提下，适度集中资金支持农业产业化，特别是要支持那些带动能力强、以农副产品加工为主的龙头企业和经济效益好、科技含量高的规模农业的发展。同时解决服务体系建设、农业生产资料供应、农产品流通和市场体系建设以及涉及千家万户的商品农副产品生产的资金需要。此外，还应制订优惠政策，吸引工商企业及国外资本对农业产业化的投资。
四、充分发挥财政政策在农业产业化发展中的重要作用
财政作为国家宏观调控的重要政策手段，在推进农业产业化发展的过程中，担负着义不容辞的职责，具有十分重要的资金导向功能和作用。为此，需要从以下几个方面采取措施，完善现行财政支农政策。
首先，在财政总的分配格局中，确保支农资金总量持续稳定增长，这是新形势下强化财政支农职能和发挥财政支持农业产业化作用的一个根本前提。当前的问题在于，近年来整个国家财政的支农状况并不理想，虽然财政支农支出保持了一定的增长幅度，但仍低于财政总支出的增长，财政支农支出的比重仍在下降。资料表明，全国财政支农资金支出（包括支援农村生产支出、各项农业事业费、农业综合开发支出等） 1995年为708.54亿元，比1992年增长69.8%，年平均递增16.8%，比同期全国财政总支出的平均增长速度（19.3%）低2.5个百分点。 财政支农支出占财政总支出的比重1992年为10.73%，1993 年为10.12%，
1994年为9.9%，1995年进一步下降为9.67%。 这种状况是令人担忧的。为了提高我国农业综合生产能力，实现农业的发展战略目标，必须采取有效措施，加大财政对农业的投入力度。当然，在新的发展时期财政本身面临着许多困难，国民经济各方面发展都需要国家财政资金的支持，因此要求大幅度提高财政支农支出比重的主张在客观上是不现实的，可行的办法是确保财政支农支出的稳定增长，而且要略高于财政支出的增长幅度。
需要指出的是，能否确保财政支农支出稳定增长的关键在于地方。在整个财政支农支出中，地方占大头，约为80%左右；但财政支农工作的主要矛盾和问题也出在地方，特别是分税制以来，地方财政支农支出表现出了加速下降的趋势。资料表明，1991-1995年间，江苏省财政总支出由128.18亿元增长到253.49亿元，增长了97.6%，而财政支农支出却由17.04亿元下降到16.22亿元。同期财政支农支出比重由1991年的13.3%下降到1995年的6.4%，下降了6.9个百分点。四川省1995年财政总支出比1991年增长了70.9%，而财政支农总支出仅增长34.5%；财政支农总支出比重由1991年的10.9%下降到1995年的8.6%。 为什么分税制以来会出现上述情况？这里有一些客观因素，如一些地方收入趋缓，此外，还存在一些增支的因素（特别是工资改革对增支的压力），但最根本的原因在于地方的农业投入尚缺乏一种约束机制，难以确保支农投入稳定增长。针对现存问题，当前最紧迫的是要完善国家宏观调控手段和政策措施，规范和引导地方财政的支农行为。这些措施主要包括：正确界定市场经济条件下政府保护农业的事权以及中央与地方的支农职责；尽快出台农业投资法，将各级政府支农行为及对农业投入的数量调控界限一并纳入法律规范；完善中央对地方的农业专项补助资金制度，更好地引导地方增加农业投入。总之，只有规范和引导地方的支农行为，整个国家财政的农业投入增长才有可靠的基础。
其次，在财政支农资金的分配结构中，进一步强化农业产业化的投资力度。在农业产业化投资的资金来源中，财政投资是十分重要的组成部分，它主要侧重于支持建设一些重要的农业商品生产基地，支持粮棉油、肉蛋奶菜的生产和加工，支持建立专业性批发市场，支持农业科技攻关和科技推广，对于推进农业产业化发展具有十分重要的作用。因此，当前和今后一个时期的国家财政支农工作和财政支农政策必须进行战略性的调整，把支持农业产业化作为财政的一项重要职责和任务。对此，国家财政部门已引起重视，在制订“九五”财政发展规划时，已把支持农业产业化列为“九五”财政支农工作的重要内容，财政部还制订了《关于中央财政支持农业产业化发展的实施方案》，并从1995年开始了第一批中央财政支持农业产业化项目试点，效果十分显著。今后的任务要求是，在现有工作的基础上，总结经验，完善政策，规范管理，进一步强化财政对农业产业化的投资力度。具体建议：一是在中央财政增加投入的基础上，地方财政也要强化投入。一方面对于中央扶持的农业产业化项目，地方必须安排相应的配套资金；另一方面地方也要选择具有当地特色和优势的项目给予扶持。二是把好项目论证关，严格项目选择标准。这主要是考虑投资项目要有好的国内、国外市场需求，有本地优势的自然资源，能够形成农业的规模化、系列化生产经营，带动和扶持一些农户，有利于增加农民收入和增加地方财政收入。三是正确处理农业产业化与其他财政支农工作的关系。如要把改革农业科技推广和社会化服务体系与支持农业产业化发展结合起来，把支持乡镇企业发展与农业产业化结合起来，这对于推动整个农村经济的发展无疑是十分有益的。
再次，灵活运用财政对农业产业化的投资方式，更好地发挥财政资金的导向功能。强化国家财政对农业产业化的投入，在一定意义上说，是为农民和农村集体扩大投入创造良好的外部条件。国家财政资金投入本身是有限的，但它是一种“引子钱”，对于吸引社会各个方面的投资具有十重要的导向功能和作用。为此需要改变过去计划经济时期形成的单一的财政拨款形式，灵活运用近年来财政支农工作实践中业已形成的行之有效的各种投资方式。具体建议：1、 把一部分农业产业化的财政投资改为周转金的形式，实行有偿无息、微息或低息发放，支持生产，定期回收，周转使用。这样，使国家资金投入同农民的劳动和资金投入或其他资金来源相结合，创造出新的积累，通过归还周转金将积累转为投入，这就有利于提高农业产业化的总体投入水平。2、 实行资金匹配的办法，使国家（中央、地方）、集体、农民多层次共同向农业产业化投资，即以国家财政资金为引导，按一定比例由集体和农民匹配投入，组成国家和社会各方面对特定农业产业化项目投资的整体。3、 实行财政贴息的办法。银行贷款是农业产业化的重要来源，实行财政贴息有利于减轻农民的利息支出，提高投资者的资金利润率，调动社会各方面投资于农业产业化的积极性。
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