投资调控的若干问题研究，本文主要内容关键词为：若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
错综复杂的经济环境和不尽完善的体制背景，极大地增加了调控政策工具选择、政策力度把握、调控方式选取的难度，也加大了各方面评判调控行为和调控效果的分歧。本文将结合最近三次的调控实践和理论界的争论，对投资调控中的若干问题进行分析，分析结论或许对理解转型期投资调控行为和调控效果有所帮助。
一、1990年以来的三次投资调控实践
（一）三次投资调控的体制背景和经济运行环境存在明显差异
1993-1996年抑制投资过热、1998-2002年扩张投资需求和2003年至今应对投资局部过热的三次投资调控①，均处于体制转型的大背景中，这决定了三次投资波动和投资调控具有一定共性。三次投资调控也是市场经济体制从提出到初步建立再到走向完善的过程，这决定了三次投资波动的体制背景、经济环境、调控手段上的明显差异。
（二）三次投资调控的政策操作方向不同、政策工具力度各异
1993年和2003年开始抑制投资过热时，政策方向都是紧缩，但受制于金融体制、国企体制、货币政策传导机制等体制性因素，货币政策在前一次抑制投资过热中所发挥的作用有限；财政政策的紧缩作用也不明显。清理开发区、整顿金融秩序和经济秩序发挥了关键作用。而最近一次调控投资局部过热时，货币政策在应对过大的流动性、抑制投资需求膨胀上发挥了重要作用；紧缩性财政政策则主要表现在下调或取消出口退税率和提高出口关税，抑制出口需求上；价格政策充分体现了有保有压；产业政策的作用大、效果显著。
1998-2002年应对需求不足、保障改革顺利进行的主要措施是发行长期建设国债扩大内需，同时采取出口退税等措施扩大外需。金融机构法定存款准备金率和法定贷款利率、央行基准利率也进行了相应下调，但总体上看，货币政策的效力有限。
二、投资调控理论上的分歧与争论焦点
转型期的投资调控实践，对传统的宏观经济理论提出了挑战，理论界对此展开了激烈争论，至今在部分问题的认识上仍存在相当大的分歧。
（一）关于有无判断投资率和投资增速“过”高的标准以及如何确定该标准
对“过”与不“过”的判断，涉及到操作政策工具的时机选择问题。张汉亚(2003)认为，判断投资是否过热，要看物价是否连续快速上涨为恶性通胀。罗云毅(2006)从长期以来储蓄大于投资、大量资本净输出的现实出发，认为我国投资率不高。宋国青(2006)通过对投资回报率的定量分析，认为目前我国的投资率甚至太低。樊纲(2006)也认为目前的投资率从短期看是需要的，从长期看也是可持续的。上述观点虽与管理部门的说法，与理论界绝大多数人的观点不尽一致，但其理论依据和推理逻辑并无明显漏洞。
其他学者如吴敬琏(2005)、刘国光(2004)、林毅夫(2007)从体制、增长方式等角度，左晓蕾(2006)通过理论分析与国际比较，范剑平(2006)从现阶段适宜的投资率或投资增速标准入手，推断我国目前的投资率过高，投资增长过快。
投资率或投资增速是体制、发展方式、对内对外经济政策等因素综合作用的结果。判断投资率或投资增速是否“过”高的关键和难点，是如何准确把握上述各因素对投资率或投资增速的影响，而这几乎是不可能的。这也是理论界在判断投资率或投资增长率是否过高这一问题上分歧甚大的根本原因。
（二）关于投资调控中的行政手段
针对地方政府不作为（如默许、放纵当地企业违法、违规上项目）、违法作为（如乱建开发区）的行政行为，没有一个人认为，中央政府应该与地方政府通过市场交易来调控。所以，理论界对行政手段介入调控，原则上并无异议，但对调控中“过多”地运用行政手段提出了尖锐批评（吴敬琏，2005）。理论界与管理部门在这一问题上的分歧，关键在于是否“过多”上。出现分歧的主要原因，是在目前监督和问责制不到位的情况下，理论界担忧行政机关和行政人员少受约束地运用行政权力，可能损害正在发育的市场机制（张曙光，2004）。
（三）关于投资调控与微观干预
投资调控实践中，管理部门实施了干预某些行业甚至某类具体项目的政策，这引起了理论界的普遍责难。绝大多数同志如吴敬琏(2004、2005)、张曙光(2004)等对此的看法是，按照市场经济的规律性要求，从原则上讲，政府应管宏观即总量，结构问题是市场的事；因体制不健全而使市场不能解决的问题，要努力创造条件让市场去解决。
以刘国光(2004)同志等为代表的看法与此不同，他们认为现在面临的主要问题不是总量问题，而是体制、增长方式和结构问题。其中结构问题既是长期问题，又是短期问题，解决结构问题既要着眼长远，又可采取短期干预措施。
两者的分歧在于，前者确信，即使在转型期，更多地依靠市场选择结构有利于长期发展，主张通过改革、完善体制来逐步缓解结构矛盾；而后者自信在目前体制下，通过政府干预某一（些）行业能提高资源配置效率。
除上述争论外，对调控与管理的区别，土地、信贷、环评等参与调控的合理性等，理论界与管理部门及理论界内部也存在分歧。
（四）争论的焦点
不难发现，争论的焦点是，面对行政行为欠规范和市场机制的缺失（理论界对政府旨在弥补市场失灵的干预并无原则上的分歧），政府应不应该、如何和在多大程度上采取行动。如对投资率和投资增速“过”高的判断，微观干预、行政手段的合理性等，在完善的体制中不会成为问题，体制不健全才使这些问题突显出来。支持者有体制上的事实依据；而反对者主要从完善市场经济体制这一改革方向出发，担心不适当的干预妨碍市场机制的发育，从长期看损失更多效率。
这些分歧也许永远都无法完全消除。因为面对体制不完善所带来的市场缺失，人们无法定量核算政府干预与不干预两种状态的短期的和长期的效果；经济运行无法通过可控实验来进行比较和检验。甚至，每个人对上述分歧的定性评估也是见仁见智，因为这种评估涉及到从政治伦理、政治道德和政治哲学角度，如何看待国家、政府等公权机构对经济、市场干预的合法性、合理性和有效性。这其实是一个由来已久，长期以来观点泾渭分明，并且会永远争论下去的话题。
三、需要进一步探讨的几个问题
复杂的经济环境和有待完善的体制背景下的投资调控实践，与经典理论所主张的政府行为模式并不完全吻合，由此引发了社会各界的争论，争论本身提出了一些需要进一步探讨的理论和现实问题。
（一）关于对投资调控的泛化
在不尽完善的体制背景下，调控投资过热时，货币、财政、价格等间接手段难以抑制过旺的投资需求，不得已，管理部门只好动用限制供地总量与范围、控制信贷规模与投向、环评区域（流域）限批等措施，抑制投资的过快增长。因此时改变土地、信贷、环保管理规则对投资增长的抑制作用，与调控政策的效果在方向上相同②，对这种将土地、信贷、环保泛化为投资调控手段的做法，并未引起足够重视。
在体制转型期，科学合理地界定投资调控的内涵与外延并不仅仅、甚至主要不是理论上的需要，更重要的是，审慎地将投资调控界定在一个合理的边界内，才能使政府干预更好地促进投资和宏观经济的平稳运行。
1、投资调控与投资管理干预投资运行的理由不同
总供需失衡带来的宏观经济波动是市场失灵的表现之一，相对应的政府干预是宏观经济政策或称宏观调控。而对应于除宏观经济失衡以外的市场失灵、收入分配不合意、市场正常运行所必需的产权界定与执行和合约的实施这些需要在较长时期规则变动较小的领域，从有利于众多、分散的微观主体形成稳定、合理的投资收益预期，有利于微观主体的理性决策，从而有利于宏观经济的稳定运行出发，政府干预的方式是制定和执行相应的法规，依法管理。
2、投资调控与投资管理在干预对象、目的等方面有明显差别
投资调控主要调控投资总量，兼顾结构；在政策操作上相机选择扩张或紧缩力度；政策操作着眼于短期③；直接目的是保障投资需求和总需求增长的稳定。相对应地，投资管理主要管理微观投资行为，如准入管理、市场监管等；管理依据是相对固定的法规；法规约束具有长期特征；管理的直接目的在于控制负外部性、增进正外部性，维持市场的公平有序。
3、泛化投资调控的原因在于不尽完善的体制和转型期诸多结构性失衡
尽管从完善的市场经济体制的涵义上看，管理与调控是政府干预市场的两种完全不同的行为方式，但在目前的体制背景和经济环境下，要想做到经济长期运行归依法管理、经济短期波动靠相机调控几无可能。
(1)现阶段泛化投资调控的直接原因，是地方政府对投资的准入管理和市场监管不到位或在现行体制下根本无法到位，以及严重的流动性过剩。在法律意义上，城市土地为国有，农村土地为农民集体所有，但受法治水平和体制的制约，城市土地的国家所有权和农村土地的集体所有权均在一定程度上被虚置、被支解，土地成为地方政府筹集建设资金的重要手段。由于履行事权职责的财力不够，干部业绩考评机制不尽合理，以及出于造福一方百姓的良好愿望，地方政府在投资项目核准、审批等准入环节和项目建设阶段（包括建成投产后的生产经营）执行规划、土地、环保等法规的行政行为，会不同程度地服从于地方利益，默许、放纵投资项目违法、违规。而现阶段相关法律法规尚不能或不能完全发挥其对行政权力的约束作用，这些不规范的行政行为相当普遍。④上述诸环节的管理不到位使投资收益不合理的高，刺激投资非正常增长，极易引发投资过热。
在这种情况下，企业以地方政府为中心，形成了一个个利益共同体，抗衡中央的宏观调控政策。在抑制投资过热的调控中，经济手段即使不受传导机制不完善的制约，也因触及不到地方政府投资管理不到位的体制性根源，效力往往有限。中央政府要实现宏观调控的政策意图，不得不动用限制供地、环评区域限批等措施，将土地、环保等泛化为调控手段，来应对地方政府抗衡调控政策的行为，将过高的投资增速降下来。
完备的市场经济中，商业银行的信贷资金增长情况是决策机构跟踪宏观经济运行状态的重要的监测指标之一，政府并不直接控制商业银行信贷增长。但在我国目前流动性严重过剩带来资产价格攀升、推高投资收益预期、刺激投资增长，以及现行体制背景使货币政策传导机制并不顺畅的现实情况下，监管机构不得不动用名为“窗口指导”、实为直接控制商业银行信贷规模增长的行政性措施，从资金源头上抑制投资的过快增长。
(2)泛化投资调控的根本原因是相关体制不完善，以及诸多错综复杂的结构性矛盾。地方政府特别是基层政府履职的财力不够，原因在于不同层级政府间财权、事权分配格局不尽合理。不同层级政府间的财权、事权分配格局，表面上属于财税体制，实则与行政体制和政治民主化水平紧密相关。干部考评机制不尽合理更是行政管理体制方面的问题。有法不依、违法不纠是残存在包括公职人员在内的全社会中的封建意识与习惯，是政治民主化水平不高的直接表现。
长期存在的诸多错综复杂的结构性失衡，如土地、资本与劳动要素的收入分配比例、投资占储蓄比重、投资与消费、内需与外需、金融市场结构等方面的失衡，带来严重的流动性过剩，刺激资产价格不断攀升并因此刺激投资需求增长，则是监管机构动用行政性措施控制商业银行信贷增长的重要原因。
4、不得不泛化投资调控难免使行政行为过多地干预微观领域
将土地、环评等用于调控，就不得不相机改变原有土地、环评管理规则。这些规则的变动既不像货币、财政政策工具变动那样，通过市场间接作用于微观领域；也不够灵活，难以微调；变动规则时常常会变动过度，同时也需要过度变动，才能纠正地方政府和企业长期不规范行为形成的惯性，才能扭转在乎时形成的违法、违规可以不承担或少承担责任的不合理预期。这就难免会较多地干预微观领域。依宏观经济运行状况相机行政性地控制商业银行的信贷增长，会不可避免地扭曲商业银行的市场行为。
（二）投资调控在宏观调控中的地位
宏观调控的目的是使总需求与总供给相适应，促进物价稳定、就业、经济增长、进出口平衡等，而投资需求仅是总需求中的一个（较大）组成部分。不难看出，投资指标并不是宏观调控的一级指标。
但在我国，投资需求在总需求中所占比重很大，转型体制和粗放的发展方式，使投资需求快速增长几乎成为历次经济过热的主要原因。所以，在目前和未来相当长的时期内，可以也应该将投资指标作为我国宏观调控的重要的二级指标。
衡量投资需求的指标主要是投资完成额、投资率和投资增长率。投资增长率在短期（如月度、季度）内比投资完成额更直观、比投资率更及时地反映总需求变动可能对一般物价水平或CPI变动的影响，也能更直观和及时地反映短期调控政策的效果。所以，投资调控指标可以投资增长率为主，同时参考投资完成额和投资率指标。
（三）投资总量调控目标
调控投资的目的在于保持总供需的均衡，投资调控自然就是、也只能是宏观调控的重要内容。也就是说，投资调控必须服从于或服务于宏观调控最终目标的实现。这决定了投资调控的最终目标就是宏观调控的最终目标，也决定了从理论上讲，我们只能依据宏观经济是过热或是衰退，而不能依据投资增长率是高还是低，来判定投资需求是过热（投资增速过快）还是不足。
从管理部门的角度看，面对长期以来经常出现的投资快速增长引发经济过热的状况，管理部门迫切地需要能预警可能引发经济过热的投资需求变动指标，以便依此指标的变动，来及时判断是否需要预先干预投资需求（即预调）。调控过程中，也需要有能及时识别的指标（中间目标）来判断下一步调控政策的力度和节奏。所以，转型期将投资增长率作为识别投资需求变动的重要指标，有较强的针对性。⑤投资需求只是构成总需求的一个部分（尽管是较大的部分），决定了投资增长率只可能是投资调控的中间目标。
通过选取1991年以来的15年样本⑥，以投资需求变动可能引起CPI变化的时滞为1年左右、可接受的CPI为大于零且小于5%⑦、宏观经济受外部冲击较小三个条件进行筛选，计算出近期相对适宜的投资增长率在20%左右。⑧
（四）投资结构调控的空间
1、适应性地调控产业投资结构可以避免结构矛盾激化为总量的严重失衡
调控产业投资结构（实践中主要表现为抑制部分行业投资的过快增长）旨在避免结构矛盾激化为总量的严重失衡，但这毫不妨碍短期调控会对产业投资结构，进而对产业结构的改善起到促进作用。最近一次调控部分行业的投资过热就是如此。
当结构矛盾突出时，短期调控之所以对改善投资结构会有明显效果，是因为此时结构矛盾已充分显现，政府比较容易判断市场需求结构的失衡状况，而不是主动干预结构时需要政府去精确预测未来的市场需求结构。这时的结构调控更多的是一种适应性调控。
2、优化行业投资结构主要靠推进改革、加强管理而无法依靠短期调控
在结构问题上，经济理论和多年的实践均表明，市场不能实现资源高效配置的事实，并不自动地意味着政府的介入就可以使事情变得更好。如果政府有能力准确判断什么样的资源配置结构是高效的，继续沿用计划手段管理经济即可。结构优化、升级是一个渐进的过程，在结构渐变中，市场比政府对结构的选择更有效率，这也正是我们在非公共领域放弃多年的部门比例计划管理的原因。政府在精确把握最优结构上的力不从心，使多年来政府主动优化、升级产业结构的效果往往不尽如人意。
转型期存在各种形式的垄断与禁入，资本在行业间流动不畅，对非政府投资的行业结构，政府的主要任务是消除阻碍资本在行业间流动的体制性障碍，维护公平的市场竞争规则，充分发挥市场选择结构的择优功能。对政府投资的行业结构，则主要是提高政府投资规划、计划、项目决策的民主化、法治化和科学化水平，增强政府投资的公共职能。
3、投资的区域结构不应该在投资结构调控的视野之内
区域结构问题主要表现为地区间的公平与效率矛盾。追求空间效率往往扩大地区间发展水平的差距，从而有可能加剧地区间的社会公平问题。解决地区间的公平问题需要能持续、稳定地发挥作用的长期甚至超长期的政策（如西部大开发战略），短期调控对解决地区间的公平问题几乎无能为力。
目前国家正在制定的主体功能区政策，实质上是解决外部性管理不到位或无法到位，而采取的带有一定强制性的区域开发管理措施。主体功能的形成是一个相对漫长的过程，在这一过程中，无论是政府投资政策还是社会投资政策，都需要保持持续、稳定，这些政策都属于长期的区域开发政策，而不是短期调控政策。
（五）调控手段中的两个“闸门”
1、土地“闸门”调控投资的代价与出路
土地是地方政府重要的可支配资源，也是目前银行最乐意接受的抵押资产，利用土地招商引资，成为各级地方政府扩大投资的重要途径。通过控制建设用地的规模和方向，来调控投资总量和行业结构，针对性和有效性是无疑的。但政府能做到的事并不等同于它就应该去做，用土地这一不可增加、可替代性弱和不可贸易的稀缺资源调控投资，在取得调控效果的同时，也要付出相应代价。
(1)理论上讲，政府无力将土地资源高效地配置到它应该进入的行业和项目。土地资源的稀缺程度只有经由市场竞争，才能得以准确识别。政府要对土地稀缺程度进行准确判别，并依此高效地配置土地资源，恰如政府要精确预测某只股票的价格变动轨迹一样困难和不可能。通过市场竞争形成的土地价格，不仅可以使土地资源得到高效配置，还能对投资增长起到调节作用。当投资增速高时对土地的需求量大、而土地供给量不增加或增加较少的情况下，需求量大，价格必然高，从而抑制部分无力承受高土地价格的投资需求。所以，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十七条明确要求，要“推进土地资源的市场化配置”。
(2)现阶段政府可审慎地运用土地总量“闸门”。在经济手段很难将过热的投资需求降下来的情况下，相机调整年度土地利用计划服务于投资调控目标，在近期还无法完全放弃这一做法。以损失土地资源配置效率为代价换取投资平稳运行，这种不得已而为之的做法，只有当经济手段无法使投资回归平稳增长轨道时才可选用，应尽量少用。至于人为安排哪些行业多供地、哪些行业少供地来调控行业投资的做法，还是能不用则不用。
(3)长期看，政府管理土地资源的职能要加强，土地“闸门”功能应淡出。按照完善市场经济体制的总体要求和国务院深化土地管理制度改革的文件精神，农地转用和城市土地使用权的市场化机制会逐步健全。在这一市场化配置机制逐步形成的过程中，政府的基本职责，是为城市化和工业化奠定高效配置土地资源的基础制度和规则，并依据这些相对固定的制度和规则，管理好关乎10多亿人口及其子孙后代生计的土地资源。当相关体制改革使土地不再成为地方政府筹集资金的手段时，土地“闸门”即可退出投资调控领域。
2、现阶段信贷“闸门”是“闸”信贷总量还是“闸”信贷投向
从1990年初开始，投资调控从效果不甚理想的直接控制上项目，转到通过信贷规模的指令性计划控制、调控投资资金源头上来。自1998年开始，商业银行贷款增量指令性计划改为指导性计划。但目前利率、汇率等货币政策工具仍未完全市场化，货币政策传导机制不畅，通过直接调控银行信贷增长来控制投资资金来源、抑制投资增长，是迫不得已的选择。
(1)控制商业银行信贷额度实属无奈之举。现实的金融制度条件和微观基础使货币政策难以顺畅地传导到实体投资，进而有效地影响投资支出。商业银行也无权完全自主地调整存贷款利率。加上企业投资的资源成本、环境成本外部化相当普遍，企业投资的预期收益率很高。部分以政府为背景的国企在还贷上也缺乏硬约束。这种情况下，监管机构通过信贷闸门⑨直接控制商业银行的信贷规模，来应对流动性过剩，抑制投资过热，实属无奈。
总体而言，信贷增长是商业银行市场行为的结果，信贷增长快很可能是经营管理水平高、市场竞争力强的表现。对商业银行的信贷规模和增速进行直接控制，会不可避免地扭曲商业银行的市场经营行为，不利于将商业银行改革为现代金融企业。
(2)信贷投向总体上由银行竞争性地经营信贷资金而自主形成。作为市场中的企业，商业银行考虑风险与收益后放款的一系列项目，形成信贷投向的行业分布。换言之，贷款的行业分布是商业银行参与信贷市场竞争的结果，而不是前提。
新上项目对产业结构有无改善，这根本就不是商业银行和投资者这些微观主体所应该考虑的问题。生产能力严重过剩仍然有新项目挤进来，说明准入管理、市场监管、税收政策等出了问题，政府要做的是加强管理、调整政策。
贷款信息有限使银行监管机构无力指令银行的信贷投向。如果监管机构有能力指定银行向哪些行业放款或不放款，能够使银行发放优质贷款，降低风险，那监管机构自身就需要拥有至少与银行一样多的信息；但如果真能这样，最简单、最有效的办法，是监管机构自己直接发放贷款，这样还免去了监管。
银行监管机构直接干预商业银行信贷投向缺乏法律依据。银行监管法规并未赋予银行监管机构阻止商业银行向哪些行业贷款的权力。银行监管机构对银行放款行为的监管是合规性监管。商业银行在不违反现行法规的前提下，参与信贷市场竞争，是企业的市场行为。《商业银行法》第一章第四条对此有明确规定：商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束；商业银行以其全部法人财产独立承担民事责任。
(3)监管机构以法律为依据的合规性监管与基于稳定宏观经济的调控明显不同。银行监管机构的合规性监管主要是为了防范银行业的金融风险，如保护存款人的存款免遭风险，防止银行破产对整体经济产生负面影响等；合规性监管以法律为依据，不随宏观经济形势的变化而变化。政府基于稳定宏观经济的需要干预银行信贷的目的，是为了促进总供需平衡；依据宏观经济运行状况相机干预。
(4)产业政策对信贷业务具有指导性而非指令性。《商业银行法》就产业政策与商业银行信贷的关系有如下条款：“商业银行根据国民经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务。”法律将产业政策与商业银行贷款业务的关系界定为“指导”，而非“指令”或“计划”，是恰当的和科学的。作为自主经营和自担风险的市场主体，如果产业政策对商业银行贷款具有指令性，项目盈利了尚可，如果项目失败，监管机构能否承担国有商业银行的所有者权益损失是一个问题；即使能承担，这种做法也与国有商业银行的市场化改革方向背道而驰。对非国有银行或非国有股份，监管机构更没有法律依据要求银行按照产业政策的指令行事。
（六）调控不足与调控过度的策略选择
从投资增速与各种物价指数的变动看，起始于1993年的投资调控的力度和调控政策持续的时间可能对1997年开始的经济紧缩起到了一定作用，1998-2002年的扩张性政策（如鼓励出口）与2003年开始出现的局部过热也不无关系。政策工具变动后对经济影响的持续时间并不固定，且至今无法准确把握，这决定了从理论上讲，管理部门几乎无法精确把握调控政策操作的终点，这是困扰各国决策机构的共同难题。这一难题的存在可能会使旨在稳定宏观经济的调控政策本身，成为经济不稳定的因素。
在不足与过度两难中可取的策略是调控不足而不是调控过度，理由是：首先，体制转型期调控过度不仅会带来短期市场效率的损失，还会阻碍市场机制的发育，从长期看会损失更多的市场效率。其次，即使是调控不足，市场固有的自我纠错机制会推动经济回到其长期均衡状态。⑩依靠市场自我纠错，好处是能避免不恰当的政府行为对市场效率的损害；坏处也是（从短期看）损失市场效率，但可以通过市场自我纠错机制逐步减少损失，直至最后完全消除损失。而调控过度只会使经济转向与调控目标相反的方向，只会带来经济波动，只有坏处；要减少和消除这一坏处又需要采取反向的政策操作。
本轮调控中注意采用“点刹”即微调，就是为了避免“急刹车”这种过度调控不利于后续的经济稳定运行，是吸取了以往调控经验与教训、符合经济运行规律的很好的做法。
（七）诸多基础性、体制性的结构失衡对调控政策效力的影响
土地、资本、劳动稀缺程度的差异使劳动相对土地、资本在国民收入分配中处于不利地位，由此带来较高的储蓄率和投资率、较低的消费率。投资与消费结构失衡，使投资经常面临过热压力。内外需结构失衡，使管理部门处于抑制投资过热和保持实际汇率稳定的两难处境。金融市场结构失衡，使银行利润主要来自存贷款利差，居民只能以储蓄作为首选，加大了银行放贷的压力。各层级政府财权事权结构不合理，抑制投资过热常常面临重重阻力。
结构性矛盾相互关联，使调控政策的权衡取舍十分困难。如要素收入分配结构不合理倾向于提高投资率；高投资不得不通过出口来消化部分生产能力，而长期贸易顺差带来国内过多的流动性；流动性过剩推高资产价格，价格上升提高投资收益预期、推动投资高增长。管理部门要通过上调利率抑制投资，又会加大本币升值压力，刺激套利资本进入，进一步增大流动性，而这又会对利率产生向下的压力。
四、近期确保投资平稳运行的政策措施
目前投资仍在高位运行，CPI指数居高不下。近期应继续完善和落实已出台的调控政策，相机运用各种政策工具，使投资重回平稳增长通道。
（一）相机把握货币紧缩力度，应对过多流动性，抑制投资过快增长
1、适时适度上调利率。存款准备金率进一步上调的空间已越来越小。尽管货币政策传导机制不畅，名义利率的升降对实体投资行为的影响有限，但并不是没有影响。即使经过多次上调，实际利率仍很低，相对于较高的投资收益率，目前的利率水平根本不足以对投资增长发挥有效的抑制作用。
货币政策的最终目标以稳定物价为主，在物价稳定与汇率稳定不能兼顾时，迫不得已的做法是继续上调存款利率和提高贷款利率下限。当然，这样做会增加本币升值预期，一定程度上刺激国际套利资本流入，刺激资产价格上涨。但至今没有有说服力的证据证明，现行资本项目管制措施对抑制套利资本流入不起作用。即使套利资本流入增加，还可以通过公开市场操作和继续保持本币升值节奏来应对。
2、继续运用央行资产负债表中负债方工具吸收过多流动性，防止资产泡沫膨胀。在被动投放基础货币的情况下，利率工具已基本丧失吸收流动性的作用，吸收过多流动性只能更多地依赖法定存款准备金和公开市场操作。经过2003年至2008年3月共计17次的上调，存款准备金率已达到自1985年（当年为10%，前一年即1984年人民银行开始专门行使中央银行职能）以来的最高点，未来进一步上调存款准备金率的空间已十分有限。但央行仍应紧盯商业银行超额存款准备金的变动，适时动用这一工具，控制商业银行的可贷资金量，同时也要避免因存款准备金率过高而使商业银行出现流动性不足。
公开市场操作是央行与指定交易商之间的平等、自愿交易，交易价格即有价证券如票据的利率，是交易能否实现和决定交易规模大小的主要因素。央行前一段曾经采用过的向商业银行发行低息票据，要求商业银行购买的惩罚性做法应该放弃。能够有效实现吞吐货币功能的交易价格，是央行促进宏观经济稳定运行所应该付出的成本，也是各国央行操作公开市场业务的天经地义的交易原则。
（二）紧缩“两高一资”行业的出口需求，抑制这些行业投资的过快增长
在应对流动性的货币政策空间缩小，外汇储备继续增长，资源、环境约束加大，节能减排形势严峻的情况下，进一步调低或取消“两高一资”产品的出口退税率，提高出口关税，从严控制出口配额，进一步减少这些产品的出口需求，抑制这些产品行业的投资增长，既有必要，也有政策空间。减少这些产品的出口会给就业带来一定压力，但通胀与就业本来就是宏观经济中一对无法同时兼顾的政策目标，宏观调控本质上就是对包括通胀、就业在内的政策目标进行权衡选择。要“双防”，无可选择地要以牺牲一部分就业为代价。
改善要素收入分配结构，调整财政支出结构如增加社保投入、提高低保标准和离退休人员养老金水平、健全保障性住房体系等，可以提高城乡居民的长期收入，有利于扩大消费、减少储蓄、降低贸易顺差增速。这虽然不属于财政政策的短期调控功能，但确是改善投资消费结构，治理流动性过剩的重要的治本之策。
（三）履行投资管理职责，抑制以牺牲公共利益为代价的投资增长
不管投资是过热还是不足，以维护和增进公共利益为目的，以法规为依据的投资管理尤其是准入管理和市场监管，都是管理部门始终如一的职责。我们主张应尽量避免相机改变土地、环保等法规来抑制投资增长的泛化调控行为，但严格执行既有的规划、土地、环保法规，这并不属于泛化调控。即使属于泛化调控，在相关体制改革尚未完全到位、地方政府不规范的行政行为还未消除的情况下，也还不能完全放弃这种做法。投资领域的行政执法可能会被社会上认为是管理部门过多地采用行政措施干预微观领域，而招致指责。但是，对违法投资行为，不运用行政手段执法，难道要用经济手段与违法者进行市场交易吗？对地方政府和企业在投资活动中牺牲公共利益的违规、违法行为，投资管理部门应该理直气壮地执法。
待CPI压力缓解后，可择机推进土地、自然资源、能源和公用设施的价格改革，对能源消耗增税。这些措施不仅有利于转变投资发展方式，还能通过提高国内产品价格提升实际汇率，对抑制贸易顺差的增长起到促进作用。
（四）运用长短期措施，保持房地产投资合理规模，抑制房地产价格过快上涨
1、履行政府职责，完善保障性住房制度。加大廉租房、经济适用房建设，除了有利于解决低收入阶层的安居外，通过表明政府的决心与态度，并按期兑现承诺，可以降低社会对商品房市场需求增长和房价上涨的预期，延缓部分自住房需求，抑制部分投资需求。
值得注意的是，保障性住房的出发点和目的是调节收入分配，是保安居而不是保资产，更不是给部分人提供谋取私利的机会。这要求保障性住房应该封闭运行。保障性住房保安居而不保资产的理由，就如同不能给低收入者分配一部分国有上市企业股票那样简单。
2、扩大供给的同时合理引导需求，稳定商品房市场房价。从调控商品房市场供需的政策空间看，供给增长受制于严格控制耕地占用的土地管理制度，短期内大幅度扩大供给并不现实。通过提高第二套住房首付比例和贷款利率抑制需求，是一个比较有效的办法。
房地产市场调控实质上是中央政府与地方政府、政府与开发商、购房者之间的博弈。在房地产投资火爆、房价高涨上，地方政府与开发商有共同利益，这或许是部分严厉的房地产调控政策执行乏力、虎头蛇尾的原因。以往的经验也表明，中央政府可以直接实施与需要地方政府执行的政策相比，在政策效果上往往是前者好于后者，因此调控需求的政策可以更多地通过中央政府直接实施。
五、对远期投资调控的展望
体制完善后，各类投资主体的投资行为受相关法规的有效约束。地方政府、国企行为的规范和金融体制的完善，会使货币、财政政策有效地传导到实体经济，体制性原因导致调控政策传导机制不畅、不得不运用行政手段干预投资波动的现状会得到彻底改观。一系列基础性的结构矛盾逐步清除，结构性矛盾发展为总量严重失衡的可能性会大大减少。
在这种完善的体制背景下，投资调控的目标模式集中地表现为：运用货币、财政政策调控投资总量波动，促进宏观经济的平稳运行。
（一）远期投资调控目标模式的主要特征
健全的法治环境和完善的市场体制下，调控投资总量波动的任务将由货币、财政政策承担。
1、依靠货币政策和财政政策逆向干预投资需求的周期性波动
各类投资主体在通过充分竞争所形成的真实的、合理的投资收益率引导下理性决策，由不合理的高收益引发的投资过热将大大减少，投资运行的平稳性会显著增强。土地、资本、劳动收入分配结构合理化会降低储蓄率，社会保障水平的提高，和城乡居民可支配收入的提高，有利于消费需求的增长，这会使投资率和消费率趋向一个适宜的水平，高储蓄率和高投资率容易引发投资过热的现状，会得到彻底改观。货币政策能够通过利率、信贷等途径有效地传导到实体投资，货币政策对包括投资需求在内的总需求的调控效力会大大增强。
随着民主化、法治化水平的提高，财政政策决策的程序会进一步规范，其及时性可能会稍逊于货币政策，但市场机制的完善会增强财政政策平衡内部经济的功能。随着全球经济一体化程度的加深，开放条件下财政政策相对货币政策平衡外部经济的优势会得到充分显现。
2、结构调控退出短期调控视野
行业禁入仅存于涉及核心军事机密的极少数领域，部分目前由政府定价或指导定价的产品和服务，将由市场供需决定价格，市场机制的完善使资本在行业间的流动主要依据各行业的边际投资收益率。行业禁入和地区封锁的打破，会增强资本在行业间和地区间的流动性，结构性矛盾激化为总量矛盾的情况会大大减少。投资结构问题如技术投资、中小企业投资、农业投资相对不足的情况，仍会在一定程度上存在，但解决这些不可能引发宏观经济严重失衡的矛盾，主要通过依法管理。实现政府有限的结构调整目标已无需动用短期调控政策。
3、产业政策在投资领域的主要功能在于促进技术进步
管理投资活动外部性的法规体系完备并能得到有效实施，目前旨在加强行业准入和市场监管，来抑制某些产业投资过快增长的政策意图，已无需通过产业政策来实现。
技术进步是经济长期增长和产业竞争力的决定因素，包括人力资本投资在内的技术投资将是产业政策关注的重点。高技术行业和代表前沿技术的先导产业，将是产业政策重点支持的对象。此外，产业政策还会对农业发展、以产业组织政策形式对中小企业的发展进行支持。
（二）达致远期目标模式的主要措施
要达到这一目标，关键是按照完善市场经济体制的总体部署，推进经济、行政、政治体制改革，提高法治水平、促进市场完善，逐步减少体制因素引致的投资波动，不断增强货币、财政政策调控投资波动的功效。
1、近期措施
近期措施是指对促进投资平稳运行见效快、效果明显的措施，主要包括控制地方政府、国企和其他所有制企业投资资金源头的措施。
(1)约束地方政府通过土地筹集建设资金的行为。尽快出台将土地出让金全额纳入地方财政预算管理的办法，实行收支两条线，解决多年来土地收入在财政预算“体外循环”，成为地方政府“小金库”的混乱状况。从土地出让金中拿出一部分（如15%-20%）用于农地复垦和土地整理开发，切实保护好耕地。考虑到城镇化、工业化过程中土地增值的速度和增值收益分配的公平性，可参考土地增值速度，适度提高现行土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费标准。
(2)扼制国企不合理的投资冲动。按照公共财政的基本原则，建立健全国有资本经营预算制度。将本属于国家财政收入的国企税后利润纳入国家财政预算管理，根据公共财政支出需要用于企业发展和公共支出。这样做，不仅是国家所有者身份的必要体现，也有助于改善国企的公司治理、改善国有经济布局、促进国有经济的结构调整。通过预算制度拿走一部分国企利润中属于全民所有、本应用于公共支出的资金，可以从资金源头上扼制国企不合理的投资冲动，缓解投资经常面临膨胀的压力。
(3)规范企业的直接融资行为。企业特别是居于垄断地位的国企通过资本市场如股市大规模直接融资后，巨额募集资金绝大部分会进入固定资产投资领域。如果地方政府不存在投资饥渴，且监管机构对上市公司监管到位，这些融资行为应该是企业的市场选择，无可厚非。但在地方政府求“资”若渴的情况下，企业通过资本市场动辄几百亿甚至过千亿的大规模再融资，往往演变为一种损害中小投资者利益、推动投资需求过热的盲目的“圈钱”行为。进一步规范上市企业再融资行为，既是促进股市健康发展的需要，也是控制上市公司不负责任地盲目扩张投资、促进投资稳定运行的需要。
2、长期措施
长期措施是短期效果可能并不十分明显，需要长期不懈努力才能有显著效果的措施。这些措施尽管见效较慢，但能优化投资运行的制度背景，缓解直至消除长期存在的基础性结构矛盾，是促进投资平稳运行的治本措施。
(1)深化改革，缓解直至消除一系列重大基础性结构矛盾。主要措施包括：继续推进收入分配制度改革，改善土地、资本、劳动要素的收入分配结构，促进储蓄、投资、消费比例的合理化；完善人民币汇率形成机制，提高有效掌控资本流入流出的能力，优化内外需结构；改变长期存在的不同层级政府间财权、事权不对等的格局，改进干部业绩考评机制，根治地方政府的投资“饥渴症”，等等。
(2)促进全社会法治，为投资调控提供良好的法治环境。推进全社会法治建设，使投资活动在法治环境内有序进行。建立权责统一、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，使各级行政管理部门依法行政。更多地依赖稳定性更高的法律而不是部门规章管理投资，促进投资的平稳运行。
注释：
①2003年至今投资需求和宏观经济并未出现全面过热，仅是局部过热。为了表述方便，文中对2003年以来投资的“局部过热”，有时也表述为“过热”。
②投资需求不足，通过调控政策扩张投资时，管理措施与调控政策的作用方向就会相反，但这种情况改革开放以来较少出现。如1998年投资需求不足时，管理措施的效果如果不是抑制投资，也肯定不是扩张投资，而投资调控政策的效果是扩张投资。
③可能会有如下疑问：即使是成熟的市场经济国家如美联储，它每年都对联邦基金利率调整几次甚至十几次，怎么能说调控是短期呢？宏观调控或宏观经济政策中的短期是指政策工具变动影响实体经济行为的持续时间。政策工具变动影响实体经济的持续时间比投资管理法规发挥作用的时间要短得多，从这一点上可以将调控理解为短期干预行为。
④2007年12月25日，国家发展改革委投资司副巡视员罗国三接受中国政府网专访时谈到，2006年各地按照国务院要求，对总投资1亿元以上的9097个新开工项目进行了清理，发现存在问题的项目有2200多个。其中，土地审批方面存在问题的项目有1400多个，占全部项目的13.6%；在环评方面存在问题的项目有1194个，总投资占全部项目总投资的11.4%（参见http://www.gov.cn/zxft/ft83/）。
我们对西部某欠发达地级市的典型调研的情况是，该市在2006年对新开工项目进行清理时，几乎所有项目都存在不同程度的违法、违规问题。该市按文件要求需要清理的总投资3千万元以上的项目共8个，其中7个项目存在土地违规使用或未进行环评等问题，而未纳入清理范围的规模以下的100多个项目问题更多。
⑤部分学者提出，在目前情况下，可以将投资效益、投资和企业的生产经营活动对生态环境的破坏程度等，作为投资是否过热的判断标准，这有一定的合理成分。但无论用宏观效益还是微观效益指标来判断，都不具有可操作性。生态环境也不会灵敏地随投资变动而变动。
⑥在考察宏观经济指标如自然（潜在）增长率、自然就业率的长期均衡水平时，西方经济学家会利尽可能长时期（如几十年甚至上百年）的数据。国内学者在定量考察长期均衡水平时也倾向于利用尽可能长时间的样本。但考虑到长期均衡概念所内在的充分竞争、市场均衡等含义，与我国转型期经济体制的实际情况有相当大差距，且时间越靠前这种差距越大，所以在考察我国长期均衡指标时，我们倾向于选取市场机制相对接近完善的靠后的年份。
⑦对是不是应该接受和接受多高的温和的通货膨胀率，这又是一个经济学长期争论不休且至今没有形成共识的问题，从增加货币政策操作的空间、缓解就业压力等多种因素考虑，我们选取了这一通胀率区间。
⑧如果不按上述三个条件对样本年份进行筛走，1991-2006年16年的平均投资增速为20.0%，而1981-2006年26年的平均投资增速为18.5%，多种计算途径的结果很相近。这说明尽管在短期中投资的波动性很强，但从一个较长时期的平均数看，投资增速围绕长期趋势线的波动还是相对稳定的。
⑨信贷“闸门”特指目前央行和银行监管机构通过被称为窗口指导的方式，控制商业银行，特别是几大国有商业银行信贷规模增长的作法。在市场经济体制完善的国家，货币管理当局通过货币政策工具操作，提高基准利率，减少企业和个人的信贷需求。从商业银行的角度看，货币政策间接作用的结果是商业银行发放贷款数量的减少或信贷增长率的下降，在表象上与我国目前通过窗口指导抑制信贷增长的结果相似。但两者的原则区别是，我国目前的信贷“闸门”调节信贷增长通过行政性的窗口指导方式，而市场体制完善国家则通过货币政策的传导，间接地调节商业银行的信贷规模与增长速度。
⑩这是非积极干预主义者还是积极干预主义者都认可的普遍原理。两派的分歧在于自我纠错所需时间，和在这一纠错过程中，整个社会在短期和长期的得失判断（米什金，2006:644-645）。
标签：投资论文; 商业银行论文; 银行信贷论文; 经济研究论文; 信贷规模论文; 投资结构论文; 信贷业务论文; 经济转型论文; 宏观调控手段论文; 微观经济论文; 土地政策论文; 宏观经济论文; 经济论文; 经济学论文; 宏观调控论文; 银行论文; 调控论文;