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“政府统一账户”（the Whole of Government Accounts，简称WGA），是指覆盖英国所有公共部门的合并财务报表，由纳入汇总范围的各级地方政府、部门和机构的经审计确认的分部决算报表汇总而成。2011年11月29日，英国财政部第一次公布了经过审计的WGA，整合了公共部门财务信息，能够比较清晰地反映以前难以计价的公共服务养老金债务净额、全部计提准备和或有负债等，使得议会和公众可以更大程度地对政府公共资金开支情况进行审查监督，成为提高财政信息透明度和加强政府问责的里程碑。
本文着重介绍了英国审计部门在WGA形成过程中发挥的作用和作用方式，以期对我国审计部门如何推动政府和财政编制全口径预算下政府财务报告有所借鉴。
英国WGA的基本情况
1998年，英国国会经过多次讨论，要求财政部在规定的时间内提交政府统一账户（WGA），并由审计署进行审计。从1998年提出WGA的概念，到2011年正式推出，历经十几年。
WGA的形成路径。WGA的形成遵循了由易到难、由简到繁的原则。一是从利用统计数据模拟汇总形成WGA，过渡到形成未经审计的WGA，最终形成经审计的WGA。二是首先在中央政府实施，建立包括所有中央政府部门的中央政府总账户（CGA），逐步扩大至地方政府和部门，以及国有企业，最终涵盖全国所有公共部门的政府总账户。
WGA的合并范围。2012年10月公布的WGA已涵盖了1500多家机构，主要有：中央政府机构，包括政府部门、非部门公共机构、公共企业、养老金计划和管理基金；地方当局及行政部门。英格兰、苏格兰、威尔士、北爱尔兰四个区域及其所属地方各级议会（区域议会、郡议会等）、消防机构、警察机构、环保局、地方教育局及院校、公共企业等。
WGA的合并基础与报告体系。WGA基于国际财务报告准则（IFRS）合并编制，为适应公共部门内容进行了调整和注解，列报形式也与企业财务报告类似。WGA分为四个部分：合并的政府收支情况表（基于权责发生制会计）、合并的政府财务状况表（显示公共部门的资产和负债情况）、合并的政府现金流量表（基于收付实现制会计）、政府内部控制报告。
英国WGA审计的基本情况
（一）英国审计组织概况
根据1983年审计法的规定，承担“审查政府收支”职能的英国总审计长办公室正式更名为国家审计署（National Audit Office，简称NAO）。英国国家审计署是英国最高的国家审计机关，负责对中央政府各部门和行政性机构、非政府公共机构，以及位于英格兰并归中央政府直接管辖的其他组织的财务审计和绩效审计。中央政府还设立英国审计委员会，负责对英格兰地方政府，以及警察、消防等公共部门和机构的审计监督。英国现任政府计划在两年内把审计委员会的审计职能下放到地方审计部门或独立的社会审计机构。苏格兰、威尔士、北爱尔兰各自设立审计署，对除审计署和英国审计委员会审计职责之外的地方政府部门和非政府公共部门及机构进行审计。因此，参与政府审计的审计机构既有政府审计部门，也有社会审计机构。
（二）英国审计署在推动实施WGA中发挥的作用
1990年，英国议会公共账目委员会在讨论中央政府收入和支出情况时引用审计署的结论时指出，政府合并基金（The Consolidated Fund）和国家债务基金（The National Debts Fund）之间的关系很复杂，政府合并基金的账目无法完整反映中央政府的收入和相关活动的成本情况。英国议会首次关注中央政府会计报表的合并问题，但是并未引起当时政府的重视。在公共账目委员会和审计长等多方建议下，1997年财政部和审计署对WGA的可行性开展联合调查，提出了建立WGA的主要目标。自此，政府公布的多个法规与报告中都开始涉及WGA的内容。2000年《政府资源与会计法案2000》建立了WGA的法律框架，提出审计长负责审计合并的WGA。审计机构则执行《审计委员会法1998》（The Audit Commission Act 1998）和《地方政府审计准则2010》（The Code of Audit Practice 2010 for Local Government Bodies）。
（三）WGA审计目标
支持新的财政政策框架，增强宏观调控。原来的财政资源账目预算（Resource Accounts Budget，简称RAB）仅仅涵盖中央政府，而WGA可以从全部公共部门和机构获得更高质量的数据，这些是制定和监控财政政策执行的必需信息。
提高微观经济决策水平，改进资源分配。通过提高公共部门之间会计核算一致性和成本可比性，更加准确反映资产和折旧的信息，支持更好的资本计划；通过评估人口变动对未来政府支出的影响，帮助政府有关部门制订长期计划。
满足国会、纳税人和其他潜在用户对政府财务信息的需求，增加财政透明度。在权责发生制基础上编制的政府财务报表涵盖中央、地方各级政府及所有公共部门和机构，可以为国会、纳税人和其他潜在的用户提供关于政府全部收入支出、资产负债和现金流等信息。
（四）WGA审计中各相关部门的职能与责任
WGA的形成，体现出两个特点：一是自上而下。WGA工作计划自上而下，由财政部确定合并范围，分别通知英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰区域，由区域政府通知各地方政府和相关公共机构；同时财政部会制定WGA工作指南，确定工作规则和工作程序，指导各公共机构提交数据等；审计署同时成立中央工作组负责指导全国的审计工作。二是自下而上。对WGA的报表合并和审计自下而上逐级实施。参与WGA审计的政府或社会审计机构，按照统一的审计准则对财务报表的真实性、完整性、效益性等进行审计，并最终签署意见。地方政府和区域政府等合并经审计的报表，并由相应的审计机构完成对合并报表的审计。最终，英国财政部合并形成WGA报表，由NAO审计其合并冲销关系。这样，组成WGA报表的每一个数字都经过了审计确认。
WGA审计中各部门的工作职责如下表：
NAO成立WGA中央工作组（NAO's Central WGA Team）主要是指导和协调WGA审计工作，形成最终审计意见，提交审计结果报告。如2012年，中央工作组首次引入了“关口测试”（Audit Gateway Tests）这个概念。只有通过审计关口测试的提交数据，审计人员才开始启动审计程序。审计关口测试的内容主要包括：财政部管理情况自查清单是否完整；对于提交数据包（C-Pack）中有警示标记的内容是否有合理、证据充分的解释，是否为审计人员提供了证据或支持性信息；总收入和支出、净盈余或赤字、总资产负债是否与法定账户一致；现金流量是否均衡；被审计单位是否上传数据包且所提交数据包与COINS的数据是否一致。
（五）威尔士利兹市审计实例
按照利兹市议会（Leeds City Council）要求，利兹地方审计委员会（Audit Committee）委托外部审计组织对利兹地方政府会提交的《地方财政收支报告草案》进行审计。其内容包括：政府全面收入和支出情况。政府储蓄变动情况、合并的资产负债表（包含地方政府下属机构）、现金流量表。
4月1日起，毕马威会计事务所（KPMG）对利兹市财务收支报告进行审计。
6月底，利兹市议会的财政资源主管（Director of Re-source）完成政府财政收支报告草案。利兹市议会将财政收支报告草案和最终版放在市议会网站上，提前14天告知选民和选民代表，欢迎他们对报告和审计情况进行检查和询问，检查和询问的时间是20个工作日。
7月中下旬，审计报告会提交机构治理和审计委员会，由他们对外部审计组织就审计报告进行质询。
9月底，外部审计组织会正式完成财政收支报告的审计报告。
10月中旬，中央各部门和地方政府经过审计后的财政收支报告会统一递交财政部。
WGA的现实基础与存在的不足
英国能够推出WGA缘于具备一定的制度保证和技术支持。首先，构成WGA的英国政府部门和非政府机构（简称“公共部门”）等都遵循同一套会计准则，这使得合并财务报告成为可能。其次，参与各公共部门审计的，无论是政府审计机关，还是聘请的社会审计机构，都遵循同一套审计准则，这使得各方审计成果能够得到有效的利用——各公共部门的年度财务决算报表由相应政府审计机关或社会审计机构予以确认，审计署只负责对WGA层面的合并报表进行审计，主要关注会计制度的统一、审计质量监督、各部门间交易冲销等事项。
虽然历经十余年的探索，英国终于推出了WGA，并由审计署对其进行了审计，但是审计署也指出，WGA还存在很多不足，主要体现在：一是尚未涵盖全部公共部门，主要是英格兰银行、刚刚收购的国家控股银行、英国铁路等机构，导致WGA低估了政府的资产和负债情况。二是由于部分公共部门提供的数据和信息不完整，导致财政部无法冲销全部部门间交易。三是由于中央政府和地方政府对基础设施建设资产的会计核算方式不同，导致WGA至少低估了政府资产2000亿英镑。四是由于财政部准备WGA花费了19个月，所以WGA无法反映政府现在的财政状况，时效性有待进一步提高。
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