任期制与干部制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,干部论文,任期制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
与改革开放的历史进程相呼应，我国的干部制度改革也经历了一个持续深化的过程。1994年党的十四届四中全会在总结以往干部制度改革经验教训的基础上，进一步提出了加快干部制度改革的任务，并明确了干部制度改革的总目标，即从我们的国情出发，逐步建立符合党政机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制，创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一套干部能上能下、能进能出、充满活力的管理体制，形成一套体制完备、纪律严明、群众参与的监督体系，努力实现干部工作的科学化、民主化、制度化。应该说，经过几年的改革，我们的干部制度正朝着这个方向发展，但仍存在明显的差距。主要表现为，能上能下的问题即干部领导职务终身制问题没有得到有效解决；“官本位”观念不仅没有得到缓解，而且有进一步强化的趋势；干部队伍年轻化问题经常要靠“一刀切”来解决，还没有形成良性循环；干部选拔、任用、管理、监督的一系列制度仍不够完善。面对上述种种问题，我认为，只有通过实施并逐步完善干部任期制，才能使干部制度改革的总目标尽快得以实现。
任期制对推进干部制度具有积极作用
干部任期制是通过严格界定领导干部的任职期限，对领导干部任职的全过程作出制度性规定以对领导干部的行为进行监督、约束的制度。这一制度自身具有完整性、规范性和群众性，是国际通行的公职人员管理制度。我们的干部制度改革通过完善任期制的制度性规定，以及严格遵循这一制度，将有效地改变目前干部制度改革徘徊不前的局面，使干部管理的民主化、科学化、制度化的目标早日实现。
那么，实施并逐步完善任期制对推进干部制度改革究竟有哪些意义呢？
首先，实施任期制有助于在干部选拔任用中形成公开、平等、竞争、择优的良好机制。“创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境”是我们干部制度改革的目标之一，也是对过去少数人选干部、从少数人中选干部做法的彻底否定。可以说，少数领导决定干部的选拔任用是我们干部制度存在的最大弊端，也是导致干部队伍出现一系列问题的总病根。只有从制度上解决这一问题，才能形成干部选拔任用的良好机制，促进优秀人才的脱颖而出。要革除这种旧习，唯有让群众对干部选拔任用拥有更多的决定权。目前，我们强调职工群众在干部选拔的民主推荐、民主测验和民主评议阶段的更多参与，但仅此还不够，因为干部毕竟不是群众选出的，而是上级任命的，在干部的内心深处，对上负责大于对下负责，由此也决定了干部的思维方式、工作方式及工作作风。归根到底，只有使干部由群众选举并可随时监督、罢免，从而使其真正对群众负责，得到群众的真心拥护，才能彻底转变其思想观念，转变工作作风。而且，群众的眼睛是雪亮的，他们的选择也显然要比上级领导的选择更准确，因而也能更好地贯彻干部选拔任用的公开、平等、竞争、择优的原则。
其次，实施任期制有助于广大群众对干部进行有效的监督。我们现有的以各级纪委监察部门为主体的干部监督体制存在很多的不足：一方面，纪检机构在监督同级党委时其监督权很难落实；另一方面，仅由少数人监督数量庞大的领导干部本身即难以实现。因此，必须吸收广大群众积极参与才能达到监督的目的。只有让干部的任免与群众的利益密切结合起来，才能使群众监督获得足够的动力支持，而这种结合的最佳制度形式就是任期制。
再次，实施任期制有助于规范解决干部队伍建设中一个最棘手的问题即“出”的问题。一般来说，干部的选拔任用是干部“进”的问题，而干部的离退休、撤职、罢免、解职、辞退和病故是干部“出”的问题。历来我们较重视“进”的问题，通过选举、任命、考任、聘任等方式培养和储备了一大批干部，但对“出”的问题却重视不够，没有形成成熟的做法，致使干部出口不畅，干部队伍日渐庞大。而且由此也在广大干部中形成了一种思维定式，即升职则皆大欢喜，去职则闷闷不乐，甚至抬不起头来，这种思维方式不转变，干部队伍的良性循环就不能建立起来。解决这一问题的关键就在于确立一种正常的“下”的制度，使领导干部在任职期满后解职成为一种正常而普遍的事情，从而缓解领导干部的心理压力，使其既可以欢欢喜喜地上，也可以安安心心地下，彻底扭转干部职务和身份终身制、铁饭碗现象，还干部以职业而非特殊阶层的本来面目。
最后，实施任期制是促进干部管理法制化的重要环节。干部管理的法制化，其基本含义就是严格依据党内制度法规来管理干部。随着《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党内监督条例（试行）》以及《纪律处分条例》等陆续出台，干部管理的制度化、规范化水平有所提高，但是由于这些制度的广泛认真实施还有一个过程，加之制度本身与实践尚有不小落差，一些部门和单位搞“上有政策、下有对策”，因此从总体上说，目前的干部管理制度从总体上还比较散、乱，不十分统一。表现为在干部的“进”、“出”及日常管理的各个环节都有一系列强化管理的制度化规定，但其中的许多规定又往往因缺乏有效的实施主体和督促、检查而流于形式。因此，在干部管理工作中非常有必要以一种认识统一、便于操作的制度来促进干部管理的制度化。我认为，通过广泛实施任期制可以逐步达到干部管理制度化的目的。一方面，这一制度涵盖了干部管理的“进”、“出”及日常工作的各个环节；另一方面，这一制度便于得到干部的认可，群众的支持，具有很强的操作性，也易于使干部管理部门从更加超脱的位置考察干部，有利于优秀人才的真正脱颖而出。
从推进干部制度改革的高度加快任期制的实施和完善
普遍实行干部任期制是一个系统工程，需要做的工作很多，目前亟需在以下几个方面取得进展。
一是要科学界定任期制的内涵。现在，人们对任期制还存在许多误解，因此，科学界定任期制的内涵十分必要。
首先，任期制必然包含对职务任期时间的规定。这是任期制的核心问题。正是因为有了时间的限制，才使任期制成为取代终身制的有力制度武器。那么，任期时间应如何确定呢？一般来说，太长会影响干部的工作积极性和创造力，阻碍干部队伍新老交替的合理流动，客观上还会造成小团体和关系网的形成；太短则不利于干部才能的充分发挥，不利于工作的连续性和平稳发展，主观上还会导致急功近利的思想出现，以致出现违背客观规律的短期行为。因此，考虑到宪法、党章和地方组织法关于县以上党委、政府每届任期5年的规定，考虑到国外政务官的任期绝大多数为4-5年的事实，我国对县以上选任制干部的任期一般规定为5年，这应该是合理的。委任制领导干部的任期与选任制干部任期也最好一致，以5年为宜。这不仅与权力授予主体的期限相吻合，而且从工作来看，用5年时间党政领导干部可以充分完成从熟悉情况到确立工作思路，从组织实施到取得绩效这样一个过程，有利于干部谋事创业、作出成绩。
其次，任期制还要包括对领导职务连任期限的规定。对于领导职位而言，仅有任期是不够的，规定连任期限是任期制的又一个基本内涵。我国宪法对国家主席、国务院总理、全国人大常委会委员长连续任职均有不得超过两届的规定，而《党政领导干部选拔任用工作条例》也有地方党委、政府领导成员在同一职位上任职满10年的必须交流的规定。那么，这种连任最长不超过两届的规定依据及合理性何在？一方面，从国外政治实践看，选任制干部以两届为最高连任期限是一个长期通行的做法，如美国、俄罗斯、德国等国总统和日本首相，均每届任期4年、连任不得超过两届，其他许多国家如英国、法国、意大利等国总统任期虽然长短不一，但也都有连任不得超过两届的规定；另一方面，从人的能力发展来看，根据现代管理理论，一名高级领导人员的创造力曲线，一般在3-5年间达到顶峰，之后其创造性活动能力便开始下降，干部工作的实践也印证了这一规律。因此，以两届约10年作为干部担任领导职务的最长时间限制，符合人才发展的规律，有利于干部在特定职位上发挥才干、迅速成长。
再次，最高任职年龄限制是任期制的又一个基本内涵。考虑到人的生理素质随着年龄增长逐渐下降的基本事实，为避免生理因素的制约，任期制作为一个规范的制度对此必然有所考虑，尽量使年龄过大的干部不再担任较重要的领导职务，这一点即体现为对任职年龄的限制性规定。在离退休制度建立后，我国对各级领导干部的最高任职年龄限制均有较明确规定，一般在到达离退休年龄前两年即退居二线，改任非领导职务。比如，按照中央和各省委的有关规定，地市级党委、政府领导班子成员的任职年龄界限为60岁（实际上是国家公务员条例规定的退休年龄），换届时年满58岁的不再留任，新提名的人选（不包括职务平转的）一般不超过58岁。因此，对各级党政领导干部的最高任职年龄加以限制既是充分发挥干部作用的需要，与相关干部政策和法规也是一致的。当然，这种限制在掌握上还应有一定的灵活性，以避免干部在接近控制年龄时出现意志消沉和缺乏干劲现象，充分发挥各个年龄段领导干部的积极性。
最后，任期制必须和选举制相结合，以选举制为基础。长期以来，我们的干部制度是以任命制为主体的，选任制、聘任制干部较少，从干部制度改革的发展趋势看，选任制、聘任制干部的增多无疑是一个必然趋势。对于选任制干部实行任期制，绝大多数人是接受的，也是必然的，因为选举某人担任领导职务，必然意味着选举权、被选举权的有限性，即由特定人群在特定时间选举某人在特定时期担任领导职务，因此，职务本身的期限性是选举制的必然要求。这种基于选举人意志充分表达的选举制是任期制最丰厚的土壤，是保证任期制规范、落实的基本条件。只要建立了完善的选举制，那么任期制即可以相应地建立起来，并得以不断完善。离开了选举制，对任期制干部的任期虽也可以作出规定，但由于缺乏基本制度的支持，而且难以相继建立起一系列有效的配套机制，因而这种任期制必然是不完备的。目前，在我们干部任免仍以任命制为主的情况下，如何逐渐用完备的任期制加以规范正在成为一个日益突出的问题。好在对于任命制干部是否适用任期制人们已经基本达成共识，这就为任期制的广泛实施扫除了一个巨大障碍。
总的看，任期制作为依法对党政领导干部通过确定任职时间、连任期限和最高年龄限制加以科学管理的制度，其基本内涵应由上述三个要素和一个基础构成，缺一不可。当然，还要辅之以一系列相应的配套制度，如干部考核评价制度、弹劾罢免制度、干部监督制度等等。离开了这些基本方面，虽然也可称其为任期制（如任命制下的任期制），但与真正意义上的任期制还存在一定的差距。我国干部制度改革的方向，应该是以任期制为突破口，通过深化改革，实现干部队伍的优胜劣汰、能上能下，使干部队伍管理走上规范化、法制化的轨道，永葆干部队伍的生机和活力。
二是要切实纠正在任期制问题上的错误认识。目前在推进实施任期制的问题上，由于干部队伍存在这样那样的认识问题，影响了任期制的实施。这些错误认识主要表现在这样几个方面：首先，从改革决策者的角度看，一些领导班子和领导干部求稳怕乱，唯恐实施任期制影响了本部门干部队伍的心态和干部队伍的稳定，因而存在等待观望的思想。其次，干部队伍中存在的“官本位”意识阻碍了任期制的实施。任期制将使许多于部告别终身制，变成选任制，而且干得不好还会随时被罢免，因此，心理上的患得患失使他们不自觉地成了改革的障碍。再次，从社会舆论看，由于长期以来干部只上不下，且“下”往往同有问题、犯错误联系起来，因此，下的干部不可避免地面临更大的社会压力，从而不自觉地对任期制产生抵触情绪。这些错误思想认识，既源自对干部制度改革缺乏清醒的认识，对干部制度改革的大方向、大趋势认识不清，也源自对个人利益的过分关心。对此，教育虽然是必不可少的，但更重要的是坚定地坚持改革方向，用改革的成效来冲破传统观念的束缚。同时，也要充分关心和保障干部的利益，解除他们的后顾之忧，以取得广大干部的理解和支持。
三是要建立完备的任期制制度体系。任期制的制度体系包括这样几个方面：(1)干部选举制度。在这方面，要不断缩小委任制的范围，除一些重要部门的干部外，其他职务的产生要逐步采用选任制的形式。即使是委任制的干部，也要公开拟任职务，公开考核对象，公开考核结果，尽量减少委任制的负面效应。同时要不断完善选举制，在坚持党管干部原则的前提下，完善候选人提名制，扩大代表提名的民主权利，把民主测验、民主推荐作为确定候选人的必经程序，采取自上而下与自下而上相结合的办法确定选举候选人。(2)干部管理制度。其中包括建立任期的目标责任制度。任期目标要充分考虑干部的不同特点和不同干部岗位的个性要求，明确每个干部任期内应达到的目标要求及相应的奖励措施，力求量化、细化，硬化，增强考核的可操作性。要强化考核监督制度。在监督考核时间上，要实行届中、届末考核，形成动态考核。在监督、考核形式上，要采取群众监督、舆论监督相结合的形式，并且通过建立健全谈话戒勉、重大问题回复、经济责任审计、重大决策失误追究等制度，进一步丰富监督、考核的内容，提高监督、考核的实效。在监督考核的作用发挥上，要把监督考核的结果作为干部升降去留的重要依据，真正使那些在任期内德能勤绩廉表现俱佳的领导干部得以提拔重用、连选连任。(3)退岗制度。目前可考虑采取提拔、连任、交流、改任非领导职务、待岗、到企业单位任职、离职分流等各种途径安排任期届满的干部。
四是要稳定推进、逐步实施并加以不断完善。应该说，经过20多年的不断改革，对选任制干部的任期制已步入法制化的轨道。在一方面，从20世纪80年代初以来，我国制定、修改并完善了有关任期制的法规，党章也对党的中央和地方各级委员会的任期作了规定；另一方面，从实践看，从1980年我国县、乡两级人大和政府实行直接选举以来，从党的中央委员会到地方各级委员会，从全国人大到地方各级人大，从中央政府到地方各级政府的领导干部，都按照党章和法律规定实行了选举制和任期制。任期届满按期进行换届选举已成为我们政治生活中法定的、正常的、习惯的行为。同时，对委任制领导干部的任期也进行了探索和实践。比如，《党政领导干部选拔任用工作条例》第38条规定，地方党委和政府领导成员在同一职务上任职满10年的必须交流。《国家公务员职位轮换（轮岗）暂行办法》第4条亦规定，担任领导职务的公务员在同一职位任职5年以上，原则上要实行轮岗。这些规定虽然不是对委任制领导干部任期的直接规定，但在事实上已间接规定了委任制领导干部的任期。在这样的基础上，我们进一步完善任期制无疑具有更有利的条件。我认为，首先要用法律形式把任期制确定下来。要对党章、宪法、政协章程以及地方人民代表大会和地方各级人民政府组织法、检察院组织法和法院组织法等条款进行相应修改，明确界定各级各类领导干部的最高任期限制，界定实行任期制干部的范围，同时对《党政领导干部选拔任用工作条例》、《国家公务员暂行条例》以及公务员制度各单项法规进行修改和完善。其次要组织好试点工作。要注意试点单位的层次性和代表性，既要有省一级单位和市地，也要有县（市、区）和乡镇；既有经济比较发达的地区，也要有欠发达的地区；既要进行综合性试点，也可以对选任制、委任制、聘任制的干部分别进行单项试点，取得经验后，可以制定相关的推进实施任期制的规范文件，以促进这项工作的开展。最后，要分步实施。第一步，可以先在选任制和聘任制干部中实行任期制；第二步则对委任制干部实行任期制。
当然，任期制的实施完善是一个非常复杂的问题，必须辅之以相关制度的改革和完善，如选举制度、干部调配制度、干部监督评价制度、干部弹劾罢免制度、干部工资制度等等。但是，只要我们选准了干部制度改革的正确方向，那么干部制度改革总目标的实现也就为期不远了。
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