对改革和完善地方党的领导体制的几点思考，本文主要内容关键词为：体制论文,几点思考论文,领导论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国共产党（以下简称“党”）的领导体制，有广义和狭义之分。广义的党的领导体制是指党政领导体制，反映三种关系：党内关系、党和国家的关系、党和社会的关系。狭义的党的领导体制是指党内领导体制。本文“党的领导体制”用的是狭义的概念。我国党的领导体制存在的突出问题就是党委“一把手”权力过分集中而又得不到有效的监督制约。如何规范地方各级党代会、全委会、常委会之间的权力关系，解决“权力倒置”问题？如何规范地方党委书记和委员、常委的关系，加强对“一把手”权力的限制？如何规范地方各级纪委和同级党委的关系？党的十一届三中全会以后，党对完善地方党的领导体制进行了一系列探索。党的领导体制改革的总目标就是解决权力过分集中的问题，形成合理的权力结构体系。党的领导体制的演变大致经历了权力过分集中——党政分开、权力下放——权力适度集中的过程。2009年9月，党的十七届四中全会提出：完善党代表大会制度，“以明确权责为重点，完善地方党委领导体制和工作机制”[1]。2013年11月，党的十八届三中全会提出，“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式”[2]。这些为优化党内权力结构、完善地方党的领导体制指明了方向。 一、理顺地方各级党的全委会与常委会的权力关系，发挥地方党的全委会对重大问题的决策作用 在实际的权力运行过程中，地方各级党的全委会、常委会和党委“一把手”之间经常出现“权力倒置”问题，地方党的常委会尤其是“一把手”在决策中常常扮演着关键作用。因此，要理顺地方各级党的全委会与常委会的权力关系。 1.明确划分地方各级党的全委会、常委会的决策权限范围。之所以要提高地方党的全委会对重大问题的决策权限，是因为党的全委会委员数量比常委会委员数量要多，人员结构也相对全面合理，有利于提高地方党委对重大问题的集体决策水平。此外，在党的全委会，“一把手”通过打招呼的方式影响全体委员的难度加大，想独断专行更不容易。1996年1月，第十四届中纪委第六次全会提出了党委决策的“三重一大”制度，即“认真贯彻民主集中制原则，凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定”[3]。不过，当时并没有规定“三重一大”究竟是由全委会还是常委会作出决策。同年4月，党中央印发的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》除了规定党的全委会具有选举常委会和书记、副书记的职责，还规定了全委会的决策权：“对本地区经济建设、社会发展、党的自身建设及其他涉及全局性的重大问题作出决策”；“对常委会提请决定的问题或必须由全委会决定的其他重要问题作出决策”。而常委会的决策权是指“对本地区经济建设、社会发展、党的自身建设等方面经常工作中的重要问题作出决定”[4]256-257。该条例虽然规定了全委会和常委会分别拥有“全局性的重大问题”和“经常工作中的重要问题”的决策权，但对什么是“全局性的重大问题”、“重要问题”并没有具体的规定，因此，有必要进一步分清全委会和常委会的决策范围和权限，同时，要认真落实常委会“向全委会负责并报告工作”的要求。该条例还规定了党的全委会和常委会对重大问题决策的程序：“（一）在调查研究的基础上提出方案，有的问题应提出两个以上可供比较的方案。（二）方案提出后，一般应征求下级党组织的意见，有的应听取本地区人大、政协、人民团体的意见，有的应组织专家、学者进行分析论证，作出评估。（三）召开全委会或常委会充分讨论，进行表决。”[4]261概括起来讲，完整的党委决策程序包含四个环节：提出方案（调查研究、确定议题、会前酝酿）——科学论证（调查研究、征求意见、专家咨询）——集体讨论——会议表决。程序的规定是清楚的，但条例对表决的要求很模糊：全委会、常委会的“表决可根据讨论事项的不同内容，分别采取口头、举手、无记名投票或记名投票方式”。如果重大事项用口头表决、举手表决，显然就给党委“一把手”的个人独断提供了可能。相对于内部议决制、口头表决、举手表决制而言，采用无记名投票或记名投票方式的“票决制”的民主化程度要高，有利于每一位委员或常委自由、民主地表达意愿。 2.发挥地方党的全委会对重大问题的决策作用。要“按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，进一步完善党委内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用”[5]。如何发挥地方党的全委会在决策中的作用？一是“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”。二是建立健全“地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作并接受监督的制度”[6]。三是发挥上级党的全委会在选拔下级“一把手”中的作用。2004年，中共中央组织部颁发的《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》明确规定了上级党的全委会在票决下级“一把手”中的程序。四是适当增加地方党的全委会开会的次数，使全委会更好地发挥集体决策作用。《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》规定：常委会会议一般每月召开两次，如遇重要情况可随时召开；全委会每年至少召开两次，遇有重要情况可随时召开。这种规定弹性太大，与常委会相比，全委会会议一年才召开两、三次明显太少。党的十八大除了强调要强化全委会决策作用、完善党委的票决制，还提出要强化全委会的监督作用，完善常委会议事规则和决策程序。笔者认为，如果认真执行“票决制”、“定期报告工作”等制度规定，的确能充分发挥全委会对重大问题的决策作用和监督作用，问题在于落实，同时，还要对不落实上述规定的行为制定硬性的具体的惩罚措施。 二、理顺地方各级党委书记和委员、常委的关系，进行党委内部合理分权以限制“一把手”在决策中的权力 改革开放之初，邓小平就清醒地认识到“权力过分集中”现象的实质，就是“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”[7]。目前，在一些地方依然不同程度地存在这种现象。民主集中制这个党和国家的根本组织制度被异化为个别人对权力的垄断，有些“一把手”以集中为由垄断地方或部门的重要权力。“他们不但独揽财务和人事等管理权，而且直控征地、项目、招标等审批权，‘一手遮天’成为‘显规则’并被常态化，公共权力变成了个人的独有资源”[8]。如何解决地方党委“一把手”权力过于集中的问题？ 1.要将地方党委“一把手”的权力和责任适当分解。一些地方试行了党政正职“不具体直管人事、财务、审批、执法等事项”的制度，改由班子其他成员协助正职分管人事、财务等事项，党委“一把手”则履行决策和监督职责，负责监督班子其他成员，探索形成了“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制。解决问题的关键是决策权要从党委“一把手”个人归位到党委这个领导集体上来。“因为像重要干部的任免、财务开支、工程项目上马等，这是属于集体领导做决策的范畴，是决策权的问题，而决策权是不能归某个人如‘一把手’掌握的。过去把它作为‘一把手’的分管，由他掌控，这是错误的，现在收回来了，回归集体领导的本位，这就对了”[9]。笔者认为，仅仅规定各级党委“一把手”不直接分管哪些事务还不够，还要进行党委内部适度分权，让决策、执行、监督等党内权力适当分开。党委“一把手”的主要职责是宏观把握决策权，党委副职和党委常委分管执行权，纪委主要负责监督权。集体领导与分工负责相结合的原则要求决策权与执行权分开。在决策层面实行集体领导，党委“一把手”把握决策权应当相对“超脱”，注重统一领导和宏观指导工作。需要强调的是，在决策过程中，党委“一把手”并没有“最后决定权”，和其他委员一样，只有一票。在执行层面，实行分工负责，要建立党委“权力清单制度”，明确党委成员的分工。要把原来由党委“一把手”集中的人事权和财权等分解出去，具体事务由党委副职或常委分管。在执行时党委“一把手”不能过多地插手党委成员分管的具体事务。这样，党委“一把手”就可以集中精力管好大方向、管好大事，同时监督常委、委员。当前，党委“一把手”避免直接行使执行权的重点在于：党委“一把手”不进行具体事项的审批；党委“一把手”不直接干预政府部门范围内的工作；党委“一把手”避免直接决定干部选拔任用中的具体人选；党委“一把手”要强化对领导班子其他成员的监督检查[10]。 2.充分发挥地方党委“一把手”和其他党委成员各自在决策中的作用。江泽民对此说得十分明白：“领导班子要坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定。主要领导既要有魄力，善于在发扬民主的基础上果断拍板决策，又要尊重别人的意见，善于集思广益，实行正确的集中。每个领导成员都要按照集体决定和分工切实履行自己的职责，同时又要关心全局，积极参与集体决策。重大问题决策、重要人事任免，都必须坚持民主集中制，坚持集体讨论，会议决定，严格按照规则和程序办事。”[11]只有地方党委所有成员真正做到集体领导，在集体决策中敢于承担责任，才有可能压缩“一把手”个人独断的空间。在决策环节中，为了避免党委主要领导“一言堂”现象，有的地方如深圳市探索实行了“一把手”末位发言制度。由于“一把手”不先定调，其他领导就能充分发表意见，这样就避免了“一把手”先开口，其他领导只能“一致通过”的现象[12]。这就使一言堂、草率决策、临时动议、暗箱操作等滥用权力的现象在一定程度上得到了有效的制约。实际上，“一把手”具有议决参与者和主持人两重身份，有时候“一把手”即使末位发言或末位表态，其影响依然很大。因此，在决策程序上要明确区分党委“一把手”作为议决参与者和主持人的权利，决策“方案一旦提交党委会议讨论通过，‘一把手’要么作为参与者与其他参会人员享有平等的发言和表决权利，要么作为主持人仅履行分配发言权等与会议相关的程序性权利，在会议中尽可能回避发表自己的意见或在参会人员发言辩论后再表明自己的态度，避免议决过程中‘一把手’左右其他人员的理性选择”[13]。 三、理顺党委集体决策与党员群众民主参与的关系，完善公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等决策程序 2002年，党的十六大要求：“各级决策机关完善重大决策的程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”[14]从中可以看出，党委重大决策前必须经过的程序大致包括：情况反映制度——社会公示社会听证——专家咨询——决策论证。2004年，党的十六届四中全会针对不同的“重大事项”进一步细化了民主决策机制：“对涉及经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调；对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。”[15]这就在专家咨询、社会公示与听证、决策论证等环节基础上，增加了协商和协调——技术咨询——决策评估等流程，使决策程序更加科学化。2009年，党的十七届四中全会《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》提出：“拓宽党员意见表达渠道，建立健全党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度。”[1]是党内第一次提出要建立党内事务听证咨询制度。这就扩大了党内决策的民主化程度，使决策由“一把手”独断到党委集体决定，再扩大到党员的党内事务听证咨询。 2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”“拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”[2]增加“基层组织、社会组织”作为协商渠道，说明了协商渠道的多样性，表明这种决策协商是在“全社会”开展的“广泛”协商。该决定还指出：“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。”“健全重大决策社会稳定风险评估机制。”[2]这样，从政治协商机制到决策咨询机制，从重大决策的合法性审查机制、重大决策的社会稳定风险评估机制，形成了一个环环相扣的民主决策过程，从而能保证决策的民主化和科学化。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，在行政领域“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确”[16]。同样的道理，地方党委的重大决策也要遵守“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”这种法定程序，做到科学决策、民主决策、依法决策。 四、逐步理顺地方各级党代会与党的委员会的权力关系，使地方各级党代会在重大决策中能经常发挥作用 1.提高地方各级党代会在党内权力结构中的地位。党章明确规定，党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会[17]31。很明显，党章规定的党在地方的“最高领导机关”有两个：党的地方各级代表大会、党的地方委员会。由于党代会不能经常召开，其作用被虚化。尽管党章也规定“党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作”，试图理顺二者之间的关系，但在党内实际生活中，总给人以党的委员会“高于”党代会的错觉。因此，有学者建议改革和完善党的代表大会制度，“不管采取什么举措，最终都在于使党的代表大会成为惟一的、名副其实的党内最高领导机关、最高决策机关和最高监督机关”[18]。的确如此，从权力授受关系来看，党的地方各级代表大会的代表由地方全体党员直接或间接选举产生，它集中代表了当地全体党员的意志；地方各级党的委员会由党的地方各级代表大会选举产生；党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。党的地方各级代表大会的权力高于同级党的委员会的权力，它是地方各级唯一的最高领导机关。笔者还建议，进一步提高地方各级党代会的权力，让它不仅选举产生同级党的委员会、党的纪律检查委员会，而且选举产生同级党的常委会（以前由党的地方各级委员会选举常务委员）。 2.实行地方党代会常任制、党的代表大会代表任期制，使地方党代会在重大决策中能经常发挥作用。这是使党的代表大会成为党内唯一的最高领导机关和决策机关的内在逻辑要求，也是改革和完善党的代表大会制度的当务之急。一是建立党的代表大会年会制。在每一届党代会的任期内，必须每年召开一次党的代表大会，通过党代会年会制对党内重大事项进行讨论和决策，确保党代会的选举权、审议权、决策权、监督权能够得到经常行使，为党代会连续地发挥作用提供基本的机制保障。二是实行党代会代表任期制。确保党代表在党代会开会和闭会期间始终具有代表资格，随时行使代表权力，持续发挥代表作用。完善党代表选举机制，确保党代表由全体党员选举产生。明确党代表权力和职责，规定党代表任期，赋予其具体、实在、规范的职权，为党代表在任期内履行职责提供基本保障。完善党代表大会代表开展工作的机制和方式，确保党代表能够有效履职，为党代表发挥经常性作用提供制度保障。三是设立党的代表大会常设机构。这是实施党代会常任制的必然要求和必要条件，尤其是在党代会及其年会的闭会期间，这种类似于人民代表大会常务委员会的党代会常设机构可以持续发挥决策和监督作用。 五、理顺地方各级纪委与同级党委、上级纪委的关系，完善地方纪委领导体制和巡视组制度 为什么地方各级纪委难于对同级党委尤其是党委“一把手”开展监督？其重要原因之一就是纪委领导体制不顺。党的十六大强调，要改革和完善党的纪律检查体制。如何才能实现党内权力平衡和党内有效监督？党的十七大指出：“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”[6]也就是说，要合理划分决策权、执行权、监督权。党的代表大会、地方党委负责决策，地方政府部门主要负责决策的执行，党的代表大会和党的各级纪律检查委员会负责对党委的监督。发挥党的各级纪委对同级党委的监督作用，关键是处理好二者的关系。 1.要将以前各级纪律检查委员受同级党委领导，改为向同级党的代表大会负责并受其领导，让纪委独立于同级党委之外。1978年恢复重建时，党的纪检体制为“党委单一领导体制”，纪委只受同级党委领导。1980年改为“双重领导体制”，即由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导，并以同级党委领导为主。1982年，十二大通过的党章规定：“党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作。”[19]没有再提“以同级党委领导为主”。此后历届党代会通过的党章都延续了这一规定。纪委在同级党的委员会领导之下，很难对同级党委尤其是党委“一把手”开展监督。笔者建议，改革当前的双重领导体制。要在党章中明确规定地方各级纪委以上级纪委领导为主，并向同级党的代表大会负责（而不是向同级党委负责）的领导体制。这也符合党章的要求。既然党的纪律检查委员会与党的委员会一样，都由同级党的代表大会选举产生，因此，纪委向同级党的代表大会负责而不是向同级党委负责，就顺理成章。这有利于加强纪委对同级党委的监督。要改变地方纪委对同级党委监督乏力的状况，各级纪委应重点加强对同级党委在几个方面的监督制约。“对同级党委贯彻执行党的路线方针政策的监督制约，以保证政令畅通；对同级党委重大决策的监督制约，以避免决策失误；对同级党委实行民主集中制和集体领导原则的监督制约，以杜绝个人专断；对同级党委贯彻执行党的干部政策和人事制度的监督制约，以维护法制统一；对同级党委履行职责的监督制约，以防止滥用权力等等”[20]。正如党的十八届三中全会指出的那样：各级纪委要“加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用”[2]。 2.在提名和考察下级纪委领导方面减少同级党委的权重，赋予上级纪委更大的权重，以提高纪委的独立性。以前同级党委有权决定纪委干部的提拔任用，纪委监督同级党委，纪委领导就要冒丢选票、挪位置的风险，甚至被辞掉原来职务。例如，河北省纪委书记刘善祥1993年就发现了省委书记的秘书李真的贪腐线索。在立案查处时，刘善祥与时任省委书记发生冲突，结果被安排“病休”，不得不离开工作岗位。2006年以后，中央纪律检查委员会（以下简称“中纪委”）开始掌握对省级纪委书记的提名权，但地市级以下各级纪委书记的提名，同级党委、组织部门依然有很大的权力。“实证分析表明，在过去几年中，中纪委直接委派纪委书记，并且60%的省纪委书记是异地任职的情况表明，在大的制度框架没有变化的情况下，中纪委也在加强对省纪委的领导，以增加省纪委工作的独立性”[21]。党的十八届三中全会虽然坚持“党的纪律检查工作双重领导体制”，但特别强调：“强化上级纪委对下级纪委的领导”，“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”[2]沿用了三十多年的“双重领导不强调以谁为主”的纪检体制，这次终于被改变。主要由上级纪委决定下级纪委的人事任免，加强了上级纪委的权力，这有助于加强各地纪委避开各种干扰对同级党委成员、常委会成员尤其是“一把手”开展监督。 3.完善中央巡视组制度和各级巡视组制度，加强对地方各级党委的监督。1996年，中央纪律检查委员会将中央巡视制度作为加强党内监督的五项重要制度之一正式确立起来。2003年，中纪委、中组部巡视组正式成立，标志着新时期的中央巡视工作进入正式运转阶段。2004年颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》明确提出：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”[22]地方党委“一把手”通常是权力运行的关键部位和重点环节，但在现实中却很难受到同级纪委强有力的监督。对“一把手”的监督是否有效最终取决于权力授受关系。以省一级为例，我国省级党委“一把手”通常是由党中央提名再经过地方党的全委会选举产生的。鉴于这种权力授受关系，对党委“一把手”的最有力监督必然是来自党中央的，而中央巡视制度正是一种自上而下的监督，巡视机构的权力由上级党委赋予，对地方党委“一把手”形成压力，防止巡视威慑力消散在“班子成员”中。中央巡视制度的这种强有力的监督方式在制约“一把手”上拥有独特的优势。中纪委书记王岐山在中央巡视工作动员部署会上强调，2013年10月开始的第二轮巡视“要不断探索创新，强化对党组织领导班子及其成员特别是‘一把手’的监督，运用机动灵活的巡视工作方法，提高对领导干部报告个人有关事项抽查的针对性，坚持到领导干部担任过一把手的地方‘下沉一级’了解情况，使巡视工作不断深入，提高针对性和实效性”[23]。将“一把手”作为中央巡视工作的重点对象并主动“下沉一级”了解情况，这是中央巡视工作的一大亮点，有助于加强对各级党委“一把手”的监督。标签：领导体制论文; 党代会报告论文; 社会改革论文; 地方领导论文; 社会体制论文; 时政论文; 党代会论文; 中纪委论文;