论建设节约型社会与财政管理的关系，本文主要内容关键词为：建设节约型社会论文,财政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届三中全会提出了以人为本、经济社会协调发展的科学发展观。而建设节约 型社会是科学发展观的一个非常重要的内容。胡锦涛总书记2004年3月10日在中央人口 资源环境工作会议上提出，要牢固树立节约资源的观念，建立资源节约型国民经济体系 和资源节约型社会，逐步形成有利于节约资源和保护环境的产业结构和消费方式。20天 后，国务院办公厅下发《关于开展资源节约活动的通知》，对资源节约活动提出了四个 方面的基本要求，即要与转变经济增长方式，提高经济增长质量和效益相结合；要与调 整经济结构相结合；要与技术进步相结合；要与缓解经济发展面临的资源瓶颈制约相结 合。温家宝总理在后来召开的国务院常务会议上，又进一步明确了大力开展资源节约活 动、推进节约型社会建设的要求。自2003年下半年以来，中国很多地区都出现了严重的 “电荒”、“煤荒”，从而使我们长期以来面临的资源环境和经济发展的能源瓶颈问题 更加迫切地凸现出来。
一、建设节约型社会的深刻内涵
对于建设节约型社会，很多学者都从不同角度进行了阐述，基本上都是围绕着资源节 约的角度来进行的，比如，有人指出，要生产、消费、供给和需求三个角度来解读节约 型社会，从生产的角度看，就是要用最小的投入获得最大的产出，减少单位产出对自然 资源的耗费；从消费角度看，要在满足一定消费需求的条件下，尽可能减少对资源的依 赖；从供给和需求角度看，要在生产和消费之间建立一个良性循环机制。(陈东琪，200 4)还有人认为，建设节约型社会，必须发展循环经济。(赵建国，2004)笔者认为，对自 然资源的节约和永续利用，是建设节约型社会的一个十分重要的方面，但并不是其全部 内涵。
首先，建设节约型社会意味着经济增长方式的根本转变。
经过20多年的改革开放，我国宏观经济一直保持着一种高速增长的态势，特别是1998 年亚洲金融危机以来，GDP的年均增长率都超过了8%。但是，在经济高增长的同时，我 们也付出了高昂的代价，主要是由于经济增长方式一直以高投入、高能耗、高排放、低 循环、低产出、低效率为主导。比如，我国每增加一元GDP就需要增加固定资产投资4-5 元，这个比例远远高于美国、欧洲等一些发达国家。可见，我国的高经济增长在很大程 度上是依靠高投入来支撑的。那么，从资源和能源的耗费上来看，单位产出的能耗也明 显高于发达国家甚至世界平均水平。2003年，我国消耗了全球石油消费量的7.4%、煤炭 的31%、钢铁的21%，但创造的GDP却不到全世界的4%，平均每万元GDP的资源消耗是日本 的9.7倍，是世界平均水平的3.3倍。(曾智泽，2004)这种高能耗的经济增长方式带来的 后果是相当严重的，特别是对于我们这样一个资源并不十分富有的国家来说，是相当危 险的。事实上，经济高速增长与资源供给的硬约束之间的矛盾已经非常尖锐了，2004年 一季度我国拉闸限电的省级电网达24个之多，严重影响了生产和生活。另外，高消耗必 然要带来高排放，从而带来严重的环境问题。虽然说环境问题是世界性的，但对于我们 这样一个发展中的人口大国而言，环境问题不可忽视。我国每增加单位GDP的废水排放 量比发达国家高4倍，单位工业产值产生的固体废弃物比发达国家高10多倍。(马凯，20 04)低循环也是我国经济增长方式存在的问题之一，我国的资源回收率很低，每年要产 生500万吨废钢铁、20多万吨废有色金属、1400万吨废纸及大量的废塑料、废玻璃，而 在发达国家，全世界钢产量的1/3、铜产量的1/2、纸制品的1/3来自循环使用。(马凯， 2004)以上种种问题最终导致的必然是经济发展的低效率，因此，我们建设节约型社会 ，经济增长方式必须要有彻底的转变。
其次，建设节约型社会意味着现有的社会经济结构必须进行调整。
我国目前已经进入到重化工业加快发展和资本密集度进一步提高的中期阶段，一方面 ，资源的消耗量和污染的排放量都将迅速增加，必将面临能源、资源以及环境对经济发 展的硬约束；另一方面，在这一阶段，居民的生活也将由生存型向更高的要求发展。事 实上，随着近年收入水平的日益提高，居民的消费结构已经发生了很大的转变。中国现 阶段面临的社会经济结构矛盾主要体现在如下几个方面：其一是城乡二元经济结构的矛 盾，这个矛盾实际上已经成为制约我国经济结构调整的主要矛盾。“三农问题”目前是 我国政府工作的重中之重，这不仅仅是一个政治问题，也是一个经济问题。从资源配置 的角度看，农业是基础产业，工业和城市发展需要的大部分资源、原材料和初级产品都 来自于农业和农村。而我国农业产业的落后状况是不庸质疑的，农业和农村提供的生产 资料、原材料以及初级产品的价格是相当低廉的，有些甚至与其价值严重背离，那么， 我们认为，二元经济形成的根本原因在于二元的价值构成，解决二元社会结构的问题， 必须从资源的价值本身入手，还原资源的价值，提升农业和农村资源的价值构成。其二 是区域经济结构问题。道理其实是一样的，对于不同的地区而言，其资源的保有是不同 的，这些资源对于本地区的居民及其后代来说是一种特有的财富。从我国的现实情况来 看，很多经济不发达地区往往是自然资源储量十分丰富的地区，比如我国的西部地区， 蕴藏着丰富的石油、天然气资源，但这些地区并没有因为其拥有的财富而获益，有些甚 至是深受其害。有这样一份报告，让人看起来触目惊心。陕西省神木县是全国第一产煤 大县，但仅仅几年的大规模开采，已经使原本山明水秀的土地完全改变了模样，当地的 农民也陷入了无地、无水、无房的困境。据报告称，目前神木县的土地成片撂荒，有些 地方由于大面积采煤，原本平整的土地已经塌陷成高低不平的几块，大大小小的裂缝随 处可见，有的裂缝甚至可以掉进一头牛，到了晚上可以听到土地塌陷的声音。矿区附近 的水源也遭到了毁灭性的破坏，原来喝泉水、浇泉水的农民现在不得不花3元钱一桶的 价钱去买水，买不起的，就只好用污染了的脏水。而更可怜的是，采矿企业每采一吨煤 ，仅给失地农民2毛钱的补助根本无法保证基本生活需要。(王利，都红刚，丁静.一份 来自陕西神木县的报告，西部论丛，2004，6.)所以说，资源的开发利用要充分考虑资 源禀赋特征和区域比较优势，同时要注意到对于地区环境的影响，要形成各具特色、整 体协调的产业布局，从源头上避免由于重复建设造成的资源浪费。其三是产业结构问题 。我国新一轮的经济增长带有很强的重化工业特征，增长的主导产业为机械工业、钢铁 、有色金属工业及相应的采掘业和化学工业。毫无疑问，资源和环境的可持续发展是这 些产业得以发展的前提条件，而资源和环境容量的有限性是无法改变的现实，因此必须 对产业结构进行必要的调整和升级改造，要发展高附加值、高效能、低能源消耗的工业 体系，关键的问题是要提高产业的和能源利用的技术水平。产业结构的升级应该靠市场 的手段来完成，单纯依赖行政手段去抑制某些过热的行业或产业是不可取的，也许在短 期内可以见效，但从长远发展的角度看，并不能从根本上解决问题，甚至还会造成经济 的波动，破坏产业正常有序的发展。
第三，建设节约型社会意味着对自然资源开发利用观念的根本转变。
党的十六届三中全会提出了科学发展观的概念，科学发展应该是一种可持续的发展。 世界环境和发展委员会把可持续发展定义为“是满足当前人类的需要，又不危害其子孙 后代为满足他们的要求而进行发展的能力”。以我们今天最为朴素的理解，可持续发展 意味着经济社会的发展是不以环境和资源的巨大浪费为代价。经济的可持续发展依赖资 源和生态环境的支撑，人类社会就是在与自然和环境的相生相伴中发展和壮大的，但在 工业化发展的早期，人们对于可持续发展的认识并不像现在这样深刻和迫切，我们是在 深刻反省了产生严峻的资源和环境问题的原因之后，才逐渐认识到可持续发展的观念对 于人类自身的重要意义。从我国的现实情况来看，我们几乎一直延续着粗放式的资源开 发和利用，对于自然资源一直以来没有资产经营的观念，以致于造成了相当严重的资源 和环境问题。许多资源陷于枯竭，许多资源开发性城市面临转型的困难。比如年产量占 全国石油产量一半的大庆油田目前的可采储量只剩下30%，仅有7.45亿吨，到2020年年 产量只能维持到2000万吨左右，而且开采成本将在目前已经很高的基础上大大提高；我 国最大的森林工业基地伊春，16个林业局当中已经有12个无木可采，可采伐的成熟林只 剩下1.7%，可采木材不足500万立方米。应该深刻认识到的是，这些问题的发生并不是 一个长期漫长的过程，仅仅几十年的时间，我们子孙万代赖以生存的资源就消耗殆尽， 如果现在还不及时遏制的话，后果是不堪设想的。同样面临发展的问题，欧洲国家对于 资源开发利用的观念与我们形成了鲜明的对比。二战结束以后，德国的经济可以说是百 废待兴，但德国的老百姓宁可在寒冬里挨冻也不舍得砍一棵树来取暖，因为他们知道他 们所拥有的资源不仅仅属于他们这一代，也属于子孙后代，现在用光了，后代就没有了 。
第四，建设节约型社会意味着与资源开发密切相关的环境问题必须得到解决。
环境问题与资源的开发利用密不可分。事实上，很多的环境问题是由于资源的开发利 用不当造成的。解决了资源问题，很大一部分环境问题就迎刃而解了。仅以辽河为例， 根据国家环保总局最近发布的中国环境状况公报，在全国七大水系中，辽河水系污染最 为严重，劣五类水体占60%以上。辽河流域富藏煤炭、石油和铁、铜、铅、钼、锌、镁 等矿，所以几十年来在这一带河边、湖畔形成了国内罕见的开发性工业城市群，但是， 由于粗放的生产经营方式，罕见的工业城市群带来了国内罕见的污染，成为制约辽河流 域经济发展的重要因素。虽然早在1996年，国务院就把辽河治理作为国家环境治理的重 点之一，但主要河段严重污染的状况并没有得到很大改善，其主要原因是经济增长方式 未发生根本转变，加上多年来对资源的掠夺性开发，必然伴随着生态环境遭到严重破坏 ，经济和社会的可持续发展就难以实现。
第五，建设节约型社会意味着政府的相关职能要有所转变。
政府在建设节约型社会的过程当中起着至关重要的作用。在市场经济条件下，政府的 职能主要体现在两个方面，一个是提供公共产品和服务；另一个是为社会发展创造一个 公平、公正的制度、政策环境，即社会管理职能。从有利于社会经济发展的角度看，政 府引导着社会生产方式的转变。党的十六届三中全会提出了坚持以人为本，树立全面、 协调、可持续的科学发展观，这就充分体现了政府在社会发展过程中的指导作用。政府 还制定和引导着产业政策的调整方向。政府同时为社会经济发展提供着必要的制度保障 和公共服务。正因为政府在社会协调发展中所具有的不可替代的作用，在提倡建设节约 型社会的进程中，才有必要充分发挥政府的作用，而这意味着政府的相关职能在这一进 程中必须有所调整。政府的政策范围要随着社会生产方式的转变而调整，政策作用的方 式和主导方向要转变，政府自身的行为要规范，效率要提高。
二、财政管理与建设节约型社会
建设节约型社会是一个长远而系统的工程，在这个工程的建设过程中，政府职能作用 的发挥是主导的力量，而财政管理作为政府职能作用能否实现的一个重要手段，财政管 理的目标与政府的目标是一致的，从某种意义上说，财政职能和政府职能也具有一致性 ，因此，财政管理的导向作用、管理绩效以及其自身的管理效率在建设节约型社会当中 都是非常重要的。
(一)财政管理体现政府在建设节约型社会中的相关职能
财政管理的手段无非体现在收入和支出两个方面，从收入方面讲，主要就是税制体系 的设计和管理以及税收政策的制定和执行。从支出方面看，我国是社会主义的发展中大 国，因此除了提供公共服务和公共管理的职能外，国家财政还应承担相当的建设资金， 而目前我国的财政资金并不是十分富裕，在有限的资金条件下，资金的使用要分轻重缓 急，要有的放矢。首先，财政管理应有利于我国经济增长方式的转变和经济的可持续发 展。从总体上看，目前我国经济的快速增长在很大程度上是依赖于物质资源的高消耗来 实现的，因此，建设节约型社会，改变经济增长方式是第一位重要的。从财政的角度来 说，应该从税收和项目资金上控制部分行业和地区的低水平过度投资，制定科学规范的 投资标准，强化国有投资主体的产权约束，增加科技投入，促进企业的技术改造和升级 换代，改变传统的生产方式。其次，财政管理应体现国家产业政策的调整，对于国家提 倡发展的产业给予财税政策的支持。第三，财政宏观调控应体现国家资源的节约利用和 环境保护的政策目标。第四，财政政策应体现社会公平和协调发展。
(二)财政管理中存在违背节约型社会建设的问题
建设节约型社会意味着，必须牢固树立和认真落实科学发展观，按照走新型工业化道 路的要求，大力调整经济结构，加快技术进步，提高全社会的资源节约意识，同时综合 运用经济的、法律的和必要的行政手段，尽快从根本上改变“高投入、高能耗、高排放 、低产出、难循环、低效益”的粗放型经济增长方式。在这方面，财政部门作为国家财 产的管理者是责无旁贷的，财政性资金的使用毫无疑问是一个不可忽视的节约点。但从 目前财政支出以及各级政府和职能部门的某些行为来看，建设节约型社会还仅仅停留在 口号上，远没有成为现实的行动。具体的表现主要有：
一是财政性资金浪费严重，公共支出在管理上还存在很多漏洞，体制上也存在一定缺 陷，以致于富裕地区挥金如土，贫困地区也攀比摆阔，公共资金被挪用、侵吞、浪费的 现象比较严重，不仅造成公共支出资金的极大损失，也污染着党风、政风，损害着政府 与群众的关系，一窝蜂地上项目、重复投资建设、政绩工程比比皆是。从财政资金管理 方面看，一方面是支出总量不足，各级财政尤其是地方财政捉襟见肘，吃饭难保，另一 方面，在资金支出和使用过程中有法不依、有章不循、管理漏洞、财经纪律松弛的现象 严重。整个社会盛行奢侈摆阔之风，一顿饭动辄几千元甚至上万元，办公楼越来越高档 ，花钱大手大脚、铺张浪费。这些都是与建立节约型社会背道而驰的。
二是财政资金中行政性开支增长过快。从全国范围来看，我国政府机构的行政成本非 常高，这不仅表现在机构臃肿，人员庞大上，而且政府机构的能源消费量也是十分惊人 的。建设节约型社会首先还要建设节约型、节能型政府。
三是财政资金使用效益不高。一方面是政府的行政成本过高，而另一方面则是财政的 透明度不高，难以形成有效的财政监督机制，因此财政资金的使用效益就可想而知了。 就以国债资金为例，2002年审计署的审计报告中指出，审计15个省(区、市)国债资金管 理使用情况，发现一些国债项目损失浪费、效益低下问题比较突出。9个省的37个污水 处理项目，总投资额58.41亿元，其中使用国债资金19.95亿元。但由于前期准备不充分 、配套资金不到位以及运行费用不足等原因，有15个项目未按计划完工或开工；16个已 完工项目中，有7个达不到设计要求，还普遍存在配套设施落后于主体工程建设的问题 ，造成设备闲置，项目整体效益难以发挥。事实上，国债资金使用不当，管理跟不上已 经浪费了大量资金，也使地方背上了沉重的包袱。
(三)国外政府一些比较值得借鉴管理方法
在国外，很多国家对资源、能源的节约利用以及环保问题都采取很多先进的管理办法 ，值得我们加以借鉴。
1.税收方面。
一是通过减免税鼓励使用节能设备和购买节能建筑。比如，美国，从2003年7月31开始 10年内对能源效率、替代燃料和可再生燃料等领域实行减免能源税政策。此外，对新建 的节能住宅、高效建筑设备等也都实行了减免税的政策，对公共事业建设和公共投资项 目包括城市废物贮存设施、危险废物处理设施、市政污水厂给予了免税的待遇。在日本 ，从1979年就颁布了《节约能源法》，对于废塑料制品类再生处理设备、废纸脱墨处理 装置等在税收方面都给予了优惠，包括允许加大设备折旧率，减免固定资产税等。此外 ，在其《公害对策基本法》中规定对公害防治设施可以减免固定资产税，同时免征土地 税。在欧洲，荷兰政府制定了一个能源目录，明确可以享受能源税收优惠的项目，包括 建筑物的保温隔热、高能效的生产设备、余热利用设备、太阳能、风能等利用设备，均 可享受12%-13%的能源税收优惠，还可以享受10%的投资优惠；英国政府和企业签订节能 目标和二氧化碳减排目标，凡达标企业可以减免20%的能源税；德国对排除或减少环境 危害的产品，可以免交销售税；丹麦已经全面禁止建造燃煤发电厂，采取强有力的税收 政策鼓励风力发电。
二是征收生态税和原生材料税。国外早在20世纪70年代就有了针对资源和环境的生态 税收，生态税收主要包括环境税收、资源税、能源税等。比如德国除风能、太阳能等可 再生能源外，对汽油、电力消费的矿物等都要征收生态税；而英国则针对环境，开征了 公司汽车税、燃料税、总污染物税等；荷兰的生态税体系包括燃料税、噪音税、垃圾税 、水污染税、土壤保护税、地下水税、超额粪便税、汽车特别税、石油产品的消费税等 ；美国的生态税包括四类，即对损害臭氧层的化学品征收的消费税，与汽车的使用相关 的税收以及开采税和环境税。此外，国外有些国家征收原生材料税，目的在于促使人们 尽量少用原生材料，鼓励废物的循环利用。
2.节能型的政府采购体系。
目前国外很多发达国家对于能源问题都非常重视，推行节能政府采购。比如，日本、 美国、德国、瑞典、丹麦、瑞士等国都积极推行节能政府采购，通行的做法就是在国家 的《政府采购法》中对节能采购作出明确规定，并由国家制定公布节能采购目录，编制 节能采购指南。
3.健全的节能管理机构和完善的法律体系。
国外的节能工作开展的比较早，因而一般都有比较健全的管理机构和法律体系。以日 本为例，日本是一个资源小国，资源极度匮乏，因此，它们的资源节约工作做得十分到 位。日本有健全的节能管理机构，由通产省、建设省和运输省共同负责，称为节能能源 部，隶属于资源能源厅。此外，还颁有一系列的法律，比如经过多次修订的《节能法》 、《公害对策基本法》、《环境法》等。
(四)建设节约型社会的财政政策建议
1.完善现行的税制体系。
首先，对消费税进行适当的调整，对于尚未纳入消费税征收范围的不符合资源节约和 节能技术标准的资源高消耗和高能耗产品要纳入消费税的征收范围，如一次性的木筷子 、高档建筑装饰材料等；适当提高某些浪费资源和对环境污染严重的消费品和消费行为 的消费税税率，如大排量的小汽车、越野车、摩托车、摩托艇以及高档洗浴、高尔夫运 动等。同时，对于资源消耗量小、循环利用产品和对生态环境破坏少的产品和行为，要 减免消费税。
其次，要扩大资源税的征收范围，增强资源税的调节力度。在现行资源税的基础上， 将必须保护开发的自然资源如土地、海洋、森林、草原、淡水等资源纳入资源税的征收 范围；将现行的与资源的开发利用相关的税种如土地增值税、耕地占用税以及一些资源 性的收费如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源 费、渔业资源费等也并入资源税中。
三是开征一些亲资源和环境的税种。如开征燃油税、环保税等。
此外，要在增值税和所得税上对生产和制造节能设备和产品的企业以及生产环保产品 的企业和环保企业给予一定的优惠和倾斜。
2.完善法律体系。
要完善《节能法》、《水法》、《土地管理法》等法律法规，尽快制定《可再生资源 法》，完善环境法律法规。建立完善的法律体系的同时，要促进执法力度的加强。
3.节约政府机构开支，推行节能政府采购。
目前我国政府机构的能耗开支高于城镇居民的能源消费水平大约10倍左右，必须采取 有效的措施加以控制，推行节能政府采购是一个比较直接和有效的办法。建设节约型社 会不仅仅是资源和能源的节约、有效利用，各部门各单位都应联系实际，制定严格的节 约措施，具体要落实到节约公共支出上。首先要停止不合理的土地开发，停建豪华办公 楼和形象工程。其次要大刀阔斧地控制人车会和变相出国旅游。大量行政审批项目被砍 掉了，管这些事的人就必须相应精简下来。只有政府小了，市场经济才能大发展。
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