户籍制度改革的历程与展望，本文主要内容关键词为：户籍论文,制度改革论文,历程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D631.42 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－114X（2008）06－0019－08
中华人民共和国成立之初，为了保证重工业发展战略的实施，中国实行了户籍制度，以及与其配套的城市劳动就业制度、城市偏向的社会保障制度、基本消费品供应的票证制度和排他性的城市福利体制等，有效地阻碍了劳动力这种生产要素在部门间、地域间和所有制之间的流动（蔡昉、都阳、王美艳，2003）。然而，随着家庭承包制的改革，使得农村释放出大量剩余劳动力，非农产业活动更高的报酬吸引劳动力转移，加上户籍制度和城市其他福利体制的改革，越来越多的农村劳动力转移到城市就业（Cook,1999）。但是，转移到城市的农村劳动力在就业岗位、工资和社会保障待遇等方面，都与城市本地居民存在很大差距。其背后的根本原因，是他们不具有城市本地户口（Solinger,1999; Wang and Zuo,1999；王美艳，2005）。
近些年来，户籍制度进行了很多改革。不同规模和等级的城市，户籍制度改革的力度各不相同。小城镇户籍制度改革的力度最大，中小城市次之，大城市户籍制度改革的力度最小。但总的来看，户籍制度改革尚未完成，户籍除了执行登记和管理人口的职能外，还与能够享受到的福利密切相关。本文将分析户籍制度的建立、户籍制度得以维系的制度原因和户籍制度的改革历程，并讨论如何从多方面着手，进一步促进户籍制度改革。
一、户籍制度的建立与维系
1978年改革以前，中国政府推行重工业优先发展战略。在资本稀缺的经济中，推行资本密集型重工业优先发展战略，不可能依靠市场来引导资源配置，因而必须通过计划分配的机制，把各种资源按照产业发展的优先序进行配置。由此，以资本和劳动力为代表的资源或生产要素，既无必要，也不允许根据市场价格信号自由流动。与轻工业相比，重工业的资本密集程度高，劳动吸纳能力较弱。因而，推行重工业优先发展战略，意味着牺牲掉大量的就业机会。为了进一步控制劳动力从农村流出，同时保障城市居民充分就业以及其他福利的不外溢，国家要做出相应的制度安排。在把城乡人口和劳动力分隔开的制度安排中，最重要的是户籍制度。
1958年，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，确定在全国实行户籍管理制度，以国家法律的形式，对户籍管理的宗旨、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口登记的范围、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成，从此形成了几乎延续至今、阻碍人口迁移和劳动力流动的制度框架。
户籍制度本来只是政府对其居民的基本状况进行登记和相关管理的一项国家行政管理制度，目的只是维护社会治安和提供人口统计资料。但中国1958年建立的户籍制度，与其他国家实行的居住地登记制度不同。它是为了推行重工业优先发展战略而制定和实施的，其目的是把城乡人口的分布和劳动力配置固定，已经远远超出了通常意义上的职能。户籍制度已经不单单是户籍制度本身，而成了居民“身份”的标志。有了某地的户籍，就意味着能够享受本地政府为其提供的一系列福利待遇，而没有本地户口的人只能望其项背。
随着20世纪50年代这种发展战略格局确定下来，一系列相关的制度安排把资本和劳动力的配置，按照地域、产业、所有制等分类，人为地画地为牢，计划之外的生产要素流动成为不合法的现象。由于能够有效地把农村人口控制在城市体制之外，城市福利体制就可以相应的建立起来了。除了诸如住房、医疗、教育、托幼、养老等一系列排他性福利之外，以保障城市劳动力全面就业为目标的排他性劳动就业制度，是这种福利体制的核心。把城乡人口和劳动力分隔开的户籍制度，以及与其配套的城市劳动就业制度、城市偏向的社会保障制度、基本消费品供应的票证制度、排他性的城市福利体制等，曾经有效地阻碍了劳动力在部门间、地域上和所有制之间的流动，使得长期以来中国城乡处于分割状态，造成了资源配置的扭曲和低效率。
由户籍制度维系的城乡劳动力市场分割，产生于传统发展战略以及与之相适应的一系列制度安排，并在改革时期因城市居民在城市政策制定过程中的谈判地位而继续得以保持（蔡昉、都阳、王美艳，2003）。按照中国经济改革的逻辑，彻底拆除劳动力流动的制度障碍，有赖于三个条件。第一，地方政府发现那些阻碍劳动力市场发育的政策既无助于解决失业问题，其实施也不再有充足的合法性。第二，城市居民发现外地劳动力并不直接构成对他们的就业竞争，他们能够充分就业并不取决于外地劳动力存在与否，以及是多是少。第三，城市福利体制社会化，依赖自我融资而不再依赖于补贴。第四，城乡劳动力供给状况发生一个根本性的变化，劳动力无限供给特征开始消失。
实际上，就业保护并不是现行户籍制度得以维持的惟一原因。城市诸多社会福利的排他性质也是户籍制度改革的制度障碍。在户籍制度之下，城乡居民甚至不同级别的城市居民享受着不尽相同的福利待遇。导致不同城市采取不同的态度对待户籍制度改革的根本原因，还是在于各自的户口隐含着不同的福利因素。自我融资型城市对经济活动的繁荣昌盛更加重视，对能够为本地经济做出生产性贡献的外来人口就持欢迎态度；补贴型城市则积极寻求更高一级政府的补贴或更大范围内的资源再分配，担心各种福利、补贴“外流”。
户籍制度的继续存在必然会造成一种政策悖论。一方面，拥有城乡不同户籍直接造成个人享受的权利和福利待遇的差别，即使同是城镇居民，拥有不同级别城市的户口，也意味着拥有完全不同的社会福利和社会服务。实现经济与社会协调发展、缩小城乡和地区间差别，都要求对这种二元结构进行改革。另一方面，由于存在这些差别，拥有城市户口，则意味着能够在就业、住房、医疗、养老、教育等很多方面享有保障。造成农村人口希望获得城市户口，中小城市居民希望获得大城市户口。因此，一旦户籍控制有所松动，户口含金量越高的地区，越可能面临人口的蜂拥而入。
这种情况既对城市政府管理造成压力，也会遭遇到城市现有居民的抵制。当城市福利体制和社会保障制度开始改革，城市失业和下岗现象日益严峻化的情况下，他们有足够的激励游说地方政府，要求后者严格限制外地人口流入城市，制定了一系列保护本地居民，排斥外地人口的政策。因此，这种政策悖论造成的结果则是：越是具有吸引力的地区，户籍制度的改革越是举步维艰。近些年来，与劳动力市场相关的一系列制度改革都有了一些进展。但比较起来，户籍制度改革在很长时间里没有实质性的突破，成为劳动力流动的最大障碍。
二、2000年以前的户籍制度改革
总的来看，2000年以前，全国各种不同城市的户籍制度改革及其进展，可以归纳为三种模式，从中可以看到改革力度的依次减弱：以“最低条件，全面放开”为特点的小城镇户籍制度改革模式；以“取消限额，条件准入”为特点的一般大、中城市模式；以“筑高门槛，开大城门”为特点的北京、上海等特大城市模式。我们进一步把城市福利提供多寡和方式，以及公共服务融资方式，与各种模式的户籍制度改革动机、进展和城市对移民吸引力的关系加以考察（表1）。
从表1归纳的这种关系可以看到，第一层关系——城市与户口地位相联系的福利承诺和提供数量与城市公共服务的筹资方式密切相关；第二层关系——城市福利承诺和公共服务筹资方式决定了户口的含金量；第三层关系——户口含金量一方面决定着地方政府改革户籍制度的动机和改革进展，另一方面也决定了不同类型城市对迁移者的吸引力的大小。
首先，小城镇户口的“含金量”很低，可以说已经没有什么“含金量”可言。仅仅拥有小城镇户口并不能带来福利上的任何改进，大多数小城镇没有经济能力为其居民提供就业、社会保障和公共服务上的待遇，公共资源主要通过市场化的途径获得，拥有小城镇的户口对农村人没有很大的吸引力。因此，放开小城镇的户籍不会对小城镇政府造成劳动力流动所带来的压力。小城镇的户籍制度改革模式可以归结为“最低条件，全面放开”。
相对大中城市来说，小城镇户籍的含金量相对较低。因此，小城镇户籍制度改革的步伐和力度也最大。1984年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。
1997年5月，公安部发布《小城镇户籍管理制度改革试点方案》。根据此方案，下列农村户口的人员，在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且在有了合法固定的住所后居住已满两年的，可以办理城镇常住户口：（1）从农村到小城镇务工或者兴办第二产业、第三产业的人员；（2）小城镇的机关、团体、企业、事业单位聘用的管理人员、专业技术人员；（3）在小城镇购买了商品房或者已有合法自建房的居民。上述人员的共同居住的直系亲属，可以随迁办理城镇常住户口。2001年3月，公安部发布《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革全面推进。
其次，中等城市户口的“含金量”尽管还高于小城镇，但城市中公共资源和服务的获得越来越依靠市场，而不是户口，尤其是一些沿海发达城市，市场化的程度更高。这样，他们为了加快城市发展，放宽户口限制来引进人才和劳动力资源，但由此带来的压力和代价并不是很高。而且有些沿海发达城市的经济实力较强，即使一些不通过市场化获得的公共资源，他们也有足够的经济能力提供，因此并不在乎外来劳动力获得户口后享受这些保障。中等城市以及一些大城市的户籍制度改革的特点是“取消限额，条件准入”。其做法是放宽申请条件，大幅度降低在城市落户的门槛。
最后，北京、上海等特大城市，户口的“含金量”依然相当高，这些城市相比而言有更多的就业机会，更完善的社会保障，更好的公共资源和服务等。尽管他们在资源获得上也在向市场化的方向迈进，但步伐缓慢得多。也就是说，依靠拥有这些城市的户口所获得的资源对于外地人来说仍然有着极大的诱惑。在这些城市，一旦放开户口限制，城市政府面临的压力将相当大。一方面压力来自于这些新获得户口的外来劳动力，城市政府要为他们提供与原来的城市本地居民同样的福利待遇，另一方面压力来自城市本地居民，外来劳动力的进入必然会对他们在方方面面造成竞争，同时也会给城市带来一些原来不存在的问题，城市居民会把这一切归咎于政府的户籍政策。这些城市的户籍制度改革的特点是“筑高门槛，开大城门”。
总之，中央政府和地方政府都做出了相应的努力，推进户籍制度改革。1998年，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》。目的是在继续坚持严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的原则下，逐步改革现行户口管理制度。此外，在1990年代，中央政府和地方政府分别采取一系列措施，适当放宽对迁移的政策限制，也就意味着对户籍制度进行了一定程度的改革。例如，许多各种规模的城市很早就实行了所谓的“蓝印户口”制度，这项改革把绝对的户籍控制变为选择性的接受。
三、新世纪的户籍制度改革
从2000年开始，中央政府的有关文件表现出对农村劳动力流动的积极支持和鼓励，明确提出改革城乡分割体制，取消对农民进城就业的不合理限制的指导性思路，被称作城乡统筹就业的政策。并且这种政策倾向既明确且稳定，在从那以后每年的相关政府文件中加以强调，并明确写进2001年公布的“第十个五年计划纲要”和2006年公布的“第十一个五年规划纲要”中。并且这种对待劳动力流动的鼓励政策，通过改善流动人口的就业、居住、子女教育和社会保障等条件，逐渐成为可执行的措施。这些政策变化，归根结底是中国政府对于现实中制度需求所做出的积极反应，因而是顺应经济发展阶段性变化要求的。
（一）取消“农业户口”和“非农业户口”
进入新世纪以来，一些省市先后开始进行取消农业户口和非农业户口，统一为“居民户口”的改革。例如，江苏省从2003年开始，在全省范围内取消农业户口、非农业户口、地方城镇户口、蓝印户口、自理口粮户口等户口性质，按照实际居住地登记户口，统称“居民户口”。但是，原各类户口依法享有的政策原则上不变。到2007年，全国已有12个省、自治区、直辖市，相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为“居民户口”。
从表面上看，取消“农业户口”和“非农业户口”，似乎改革的力度很大。但是，如果仔细观察取消两类户口，统一为“居民户口”背后的东西，户籍制度改革的进程，则远没有我们想象得那么乐观。在已经取消了“农业户口”和“非农业户口”划分，并在名义上建立了城乡统一的户口登记制度的省区市中，改革通常仅仅是户口名称的改变，配套政策并没有跟进，养老、医疗和低保等方面的福利待遇基本没有落实。
作为少数例外，那些经济发展状况较好，对劳动力需求强烈的地区，户籍制度改革就相对顺利。例如，广东省佛山市于2004年7月1日起实施了一元化户籍管理制度，佛山市辖区户籍人口统一登记为“佛山市居民户口”，取消了原有的户口性质的划分。佛山市政府还提出，条件成熟时，将实行佛山市居民户口五区互通。与其他地方不同的是，佛山市的改革不仅仅是户口名称的改变，相关福利基本都得到落实。
（二）进一步放宽落户条件
继1990年代一些省区对落户条件有一些放宽后，进入新世纪以来，很多省区进一步放宽了落户条件。例如，广东省进一步放宽了科技人员的入户条件，鼓励投资置业的人员办理省内户口；进一步放宽了直系亲属投靠的入户条件，切实解决夫妻及未成年子女的投靠入户问题。在广东全省的总体框架下，各市根据自身的发展要求，制定相应的人口迁移政策。例如，广州市在2003年以来先后推出了多项政策，改革了“农转非”和人口增长调控管理办法，取消了“农转非”人口控制计划，将夫妻投靠的年限由10年放宽至5年，并明确了以准入条件取代按计划指标审核落户的办法。
江苏省的落户条件也大大放宽。江苏省规定，进入省、市人才库的具有硕士研究生以上学历或高级以上技术职称的人员可直接在城市落户；大学本科以上学历或中级以上技术职称的人才被城市用人单位聘用、录用的，可在城市落户；大、中专院校和技校毕业生在城市工作满两年的，可在城市落户。省内外投资人及其配偶和未婚子女以及企业的主要管理人员可在城市落户。属投靠配偶的，不受年龄、婚龄限制；属父母投靠子女的，不受身边有无子女的限制；未婚子女可以投靠父母。
大多数地区的改革仍然采取以准入条件取代人口控制指标的方式，例如申请人同时具备合法产权的固定住所和稳定生活来源这两个条件，就能迁移落户；取消对直系亲属投靠落户的限制，即夫妻之间相互投靠、父母投靠成年子女、不能独立生活的残疾子女投靠父母并共同生活的，只要有合法固定住所且不需要领取“低保”的，均可迁移落户。此外，还放宽了购房落户条件，取消了以前落户条件中关于购房金额、购房时间、“二手房”等的限制；将按实际居住地登记户籍关系。除此之外，一些省市相继建立了居住证制度。例如，山东省规定，凡属该省引进的人才，发给《山东省外来人才居住证》，享受与当地居民同等的待遇。
（三）试行并等待条件成熟
在小城镇、中等城市、大城市和特大城市等的户口背后，附带着不同的东西。通常来说，越是大城市，城市户口附带的公共福利越多，户口的含金量越大；同等级别的城市，城市的财政能力越强，户口的含金量也更大一些。在这些年的户籍制度改革后，不同规模的城市，呈现的是完全不同的图景。一些小城镇的户口附带的公共福利较少，户籍制度改革并没有带来想象中的数量众多的申请落户的人口。加上一些农民在落户城镇后，原来的一些在农村的福利会马上失去，或者能够保留几年，但之后将失去，使得小城镇户口的吸引力更加下降。例如，在河南省鹤壁市，农民将农业户口换为城市户口后，不能再享受两免一补等优惠政策。从医保方面看，将户口迁入城市后，允许5年内继续享受农村合作医疗，由城市卫生部门指定卫生医疗点就医，但暂时不能享受城市医保。因此，农民换户口的积极性并不高。
与小城镇的状况相反的是，一些大城市由于户口背后附带的公共福利较大，在开大城门后，其财政能力和公共设施不足以负担新增的人口，以至于又不得不把已经开大的城门再关闭一部分，提高准入门槛。
例如，郑州市在2003年开始实行较为全面的放开的户籍制度改革，城市落户门槛很低，投资置业、买房、直系亲属投靠和投亲靠友等，都可以人户。2004年1月到8月间，郑州市政府决定，在户籍制度上进一步放开，实行按固定住所落户、放开亲属投靠的直系限制。2001年11月至2005年4月，郑州市转户38万多人，其中18岁以下的青少年及学龄前儿童就达10万多人。2004年户籍制度进一步放开后，2004年一年靠投靠亲属住所的落户者大概有10万人左右，18岁以下的学龄儿童占了入户者的一多半。新增户籍人口的学生，加上放开外来务工人员子女的入学限制，使得郑州市面对的教育资源的供求矛盾特别突出。一些较好的学校入学难问题尤其突出，师资紧缺，学校学生超员，学校支出激增，给财政带来了很大压力。老年人可以免费办理公交卡，免费公交卡的发放数量，也严重超过计划。迫于城市所承受的各方面压力，郑州市在2004年8月，停止了按固定住所迁移登记、放宽亲友投靠的户籍制度改革政策。此后的户口迁移登记，执行的是2001年以来一直执行的需就业、购房等条件落户的管理制度。
四、关于户籍制度改革的思考
迄今为止，不同规模和发展水平的城镇和城市，在户籍制度改革的难度和进展上有很大差异。归纳起来，不外乎是不同城市户口的“含金量”和通过市场获得公共资源的程度不同而已。可见，户籍制度改革实际上是一个市场发育的过程。户口的“含金量”越小，获得公共资源的社会化程度越高，户籍制度改革就越容易，反之亦然。因此，进一步改革户籍制度，创造劳动力自由流动的制度条件，需要在相关领域进行充分的改革，户籍制度改革要从多方面着手。
（一）与户籍制度配套的改革
户籍制度改革过程中出现的一系列问题告诉我们，户籍制度不是一个可以独立执行的政策，而是与一系列相关政策配套存在的。改革的配套性如何，决定了改革的成效。因此，户籍制度的改革意味着一揽子改革措施。我们可以把户籍制度改革与相关配套改革的关系概括为以下几点。
首先，通过配套改革剥离户口的福利含义，消除迁移过程中的寻租动机，将其还原于资源的重新配置过程。在户口具有“含金量”的情况下推动劳动力流动，劳动力流动不再是纯粹的资源重新配置过程，而含有“寻租”的动机。因而导致劳动力流动的动机超过劳动力在城乡之间、地区之间和部门之间配置的实际需要，在一定程度上诱导出无序和拥挤。这延缓了劳动力市场的发育，妨碍中国经济增长取得其资源重新配置效应。在探讨户籍制度改革时，我们真正关心的是如何改变其造成的后果，即形成一种劳动力在城乡之间、地区之间自由流动的局面。所谓的劳动力自由流动，是指农村人迁移到城市后，在就业、社会保障、获得公共服务等方面能够享受与城市本地居民同样的权利，一切需要的资源都可以通过平等地与城市本地居民竞争，而不是依靠户口所给予的“身份”得到。因此，先消除户口“含金量”可以将改革简化，而且目标更加明确。
其次，通过配套改革创造均衡迁移的条件，即降低既得利益集团的抵制动机，从而减轻改革的震荡。城市居民和城市政府担心福利流失，因而采取排斥外地迁移人口的态度。只有通过配套改革消除这种既得利益的抵制，才可能把改革操作成一个风险最小、收益最大过程。例如，通过改善劳动力市场条件创造更多的就业机会，就是一个减缓震荡的途径。通过相关配套改革的深入，户口的“含金量”越小，获得公共资源的市场化程度越高，户籍制度改革就越容易，反之亦然。因此，剥离掉附着在户口上的“福利”，降低甚至完全去除户口的“含金量”，城市政府就不会再把外来农村劳动力看作“洪水猛兽”，对其加以阻拦和限制，劳动力的自由流动也就能够自然而然地实现。
最后，从制度起源上看，户籍制度是与其他一系列政策协同发挥作用的，因此，为了保持制度之间的相互适应性和兼容性，改革也必然是一揽子的配套过程。把那些将户籍制度变为城乡分割手段的配套政策，首先与户口剥离开，进而彻底给予改革，就把户籍制度变成仅仅是一种人口登记制度，使户籍制度行使通常意义上的基本职能，而不是用于识别“身份”。实际上这正是中国户籍制度改革的目标。实现了这个目标，使户口不再与一系列福利待遇关联在一起，就能够结束目前城乡之间的分割状态，使劳动力能够自由流动，进而缩小城乡收入差距，合理配置劳动力资源。
（二）建立可携带的社会保障制度
随着经济改革的深入，市场配置资源的作用越来越大，城市劳动就业制度也进行了根本性的改革。与此同时，以三项基本保险制度即失业保险、基本养老保险和城镇职工基本医疗保险的建立为核心的社会保障体系改革也正在进行。此外，还建立了城镇最低生活保障制度，作为上述三条基本保障线之后的最后防线。虽然这种改革逐渐把社会保障从单位分离出来，却并不意味着城市福利已经与户口彻底分离。实际上，迄今为止的城市就业和社会保障仍然是区分户籍身份而执行的。如何将这些附着在户口上的福利和保障剥离出来，是户籍制度改革的目标。
之所以迄今为止难以形成城乡统筹的社会保障体系，一个重要原因是社会保障关系不可流动性。尽管一些地区已经开始把农民工纳入某些社会保障项目，但是，社会保障缴费和获得缺乏流动性，使得这个吸纳农民工的制度建设举步维艰。因此，从加快城市化速度的需要出发，把社会保障可携带性纳入制度设计要求之中，可以提高社会保障的城乡统筹水平和社会化程度，进而推进户籍制度改革。
另外，使外来劳动力与城市本地劳动力，在获得就业岗位和工资收入方面享有平等竞争的权利；将住房、养老保险和医疗保险等资源的获得途径由原来的单位一包到底，改为通过社会化的途径获得。这样，农村劳动力将不会为获得城市户口而煞费苦心，因为拥有户口不意味着自然就拥有了任何东西，他们的迁移和流动将变得更加理性；城市居民也不必为外来劳动力大量涌入城市与他们竞争和争夺资源而担心，因为在这种体制下，无论原来的城市居民，还是进城移民，都要通过自身的相应贡献而得到社会保障资源，户籍制度改革的条件就成熟了。
（三）消除公共服务的城乡差距
户籍是一道无形的墙（Chan,1994），墙的一边是城市更好的福利，另一边是农村的公共服务不足。在户口的“含金量”很高的情况下，人们会极力想冲破户籍这道墙，把自己从“农村人”变为“城市人”。如果户口不再具有“含金量”，拥有户口不再意味着拥有任何东西，或者说墙的这边和那边不再有如此巨大的差距，对人们来说，户籍就不再是一道墙。劳动力合理和有序流动的图景就会自然而然地展现出来。
值得指出的是，户口的“含金量”并不仅是城市对户籍人口的福利提供过多，还在于农村人口获得的相应福利或社会服务过少，“含金量”实际上指的是城乡之间在公共服务获得方面的差异，特别是那些不是通过社会化方式而是通过再分配方式，以人口的户籍身份识别而获得的社会服务的差异。因此，推进户籍制度改革，也必须从农村着手。
医疗卫生设施及条件、教育条件等资源的获得，与人的居住地密切相关，要改变人们为获得这类资源而追逐户籍改变的现状，唯一途径就是不断提高农村的供给能力，提高农村中这类资源的可获得性，缩小乃至逐步消除与城市的差距。如果能够加快农村经济的发展，为农民提供能够与城市相匹比的社会服务，如教育、医疗等，改善农民的物质和文化生活，在农村建立起基本社会保障体系，缩小农村与城市的人文发展差距，也具有降低城市户口“含金量”的效果。
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