大城市保障性住房空间布局的社会问题与治理途径，本文主要内容关键词为：社会问题论文,大城市论文,住房论文,途径论文,空间布局论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F291.1 [文献标识码]A [文章编号]1006-3862(2011)08-0103-06
2010年我国建设保障性住房580万套，是历年来建设量最大的一年；2011年我国拟建1000万套保障房，相比2010年增长了72.4%，预示着保障房建设黄金期的来临。以往保障性住房研究主要集中在资金配套、申请条件、供给力度、补贴方式等问题上，但保障性住房的空间布局同样需要研究，因为科学合理的城市保障性住房空间格局是影响保障性住房制度成败的关键因素。本文从中国五个特大型城市保障性住房空间布局特征出发，结合欧美城市低收入住房空间布局的经验教训，指出目前我国大城市保障性住房空间布局的弊端，以及可能由此导致的社会问题，希望能够引起城市决策者们的重视。
1 大城市保障性住房空间布局特征
纵观我国大城市保障性住房的空间布局，普遍存在三大特征：一是空间选址偏僻；二是大规模集中建设；三是配套设施不完善。以北京、上海、南京、武汉和广州五市为例。
北京市2011年预计竣工各类保障性住房10万套，主要分布在丰台、昌平、顺义、通州等区。目前北京市已经集中建成的52个经济适用住房项目，总规模约2600万m[2]，项目建筑面积的60%位于五环路以外。其中位于城市北郊规模最大的“回龙观”和“天通苑”社区距离城市中心均在20km以上，社区附近就业机会稀少，配套服务设施匮乏，居民通勤时间平均为1小时以上，远超过北京居民平均出行时间。
上海市2008-2012年期间，计划加大经济适用房建设力度，确保经济适用房新开工面积占同期住宅新开工面积的20%，仅2008年上海开工建设的经济适用房面积就达400万m[2]。虽然城市总体规划中强调保障性住房重点布局在城市内外环之间，但现实情况却是，已建的顾村、江桥、周康、泗泾、浦江和曹路等大型保障房项目均位于外环线以外的远郊区，其中顾村项目远离城市中心区达50km，而其他项目的配套基础设施同样并不完善。
南京市2002年以来共规划54处经济适用房项目，总用地面积1280ha，至2008年底累计竣工建筑面积810万m[2]，合计8.8万套住宅。然而，南京经济适用房项目全部散落在南京主城四周的远郊区，距离城市中心10～20km的空间圈层内，最远的龙潭社区与新街口的直线距离甚至达到30km以上。不仅如此，南京的经济适用房经常被布局在洼地上、铁路旁等城市边缘的荒凉地带，缺少应有的交通配套、商业配套和教育配套，导致居民生活极为不便，交通、就业、生活成本较高。2010年南京市开始在城市郊区建设超大型保障房社区，单个社区建筑面积可达200～300万m[2]，号称“城市住宅大型区”。
武汉市2005-2010年间竣工经济适用房建筑面积达1200万m[2]，其空间分布呈现出如下特点：①主要分布在城市中环和外环之间的边缘地带(与市中心的平均直线距离在15km以上)；②基础设施和区位环境较落后；③远离规划中的快速交通线路；④单体社区呈规模化趋势[1]。
广州市目前建成的保障性住房大多分布在番禺、花都、黄埔、白云等距离市区较远的区域，虽然新建的保障性住房在建筑质量、户型结构、基础设施等方面达到较高的标准，但是由于远离市区，不少特困户出于交通费用和时间成本的考虑，只能选择放弃入住。
从以上城市保障性住房现状来看，空间布局方面的突出问题是选址过于偏远，且大多集中建设。首先是许多经济适用房项目都被规划在偏远的郊区，尽管房价相对较低，但周边的就业机会和城市基础设施严重不足。其次是保障性住房项目集中建设的现象比较突出，导致低收入群体的空间聚集，凸显了不同社会阶层的居住分异。而且越是特大型城市，以上空间特征表现得越是明显。保障性社区如果仅是缺乏配套基础设施还可以通过后期建设来弥补，但空间选址偏僻和规模过大则无法改变。我国政府推出保障性住房的目标是促进低收入者实现安居乐业，但是以目前的保障性住房布局来看，保障的重点仍停留在“安居”，而欠缺对低收入阶层“乐业”需求的考虑。
2 大城市保障性住房空间布局的成因分析
大城市保障性住房集中化、偏远化的空间格局是地方政府以土地市场化原则经营城市空间的结果。土地出让金是大城市的主要财政来源，房地产建设在当今中国被赋予了重要的经济职能。城市政府普遍依赖“土地财政”，由于大城市级差地租(Rent Aap)的存在以及保障性住房“限价”、“微利”的性质，地方政府不愿将保障性住房安置在城市高地价区位，即城市中心等优质区位，以降低土地出让的机会成本，避免对房地产市场造成冲击，导致周边房地产价格下降，因此地方政府不愿意主动将优质地块用于保障性住房建设。不仅地方政府对保障性住房缺乏建设热情，开发商与金融机构同样缺乏动力开发保障性住房项目。
国家对地方政府保障性住房建设只提出总量供给指标要求，以保障最基本的居住需求为主，而对于保障性社区未来的可持续发展、居民交通出行便利程度、就业是否困难、配套是否完善等问题缺少强制性规定。导致地方政府从经济效益最大化考虑，将区位优越、配套完善的地段规划为商业和高端居住用地，将经济效益低的保障房成片建设在位置偏僻、缺乏配套的地方。这实质上是城市“空间生产”与“空间消费”之间的矛盾[2]。由地方政府、开发商、金融机构等构成的“城市增长联盟”进行空间生产的根本目标是追求经济价值最大化；而城市低收入居民不仅期望保障性住房能够提供基本的生存空间，更希望能够便于其改善生活条件，因此渴望居住在具有更多就业机会的地方。显然，在资本的增值诉求与居民的生活诉求之间、在土地的交换价值与使用价值之间存在着难以调和的矛盾，通常的结果往往是“民生需求”让位于“经济利益”。
当然，除地方政府空间生产的价值取向以外，确实存在的地方财政紧张也是造成保障性住房空间格局的重要原因。城市保障性住房项目其实是中央“请客”，地方“买单”的政府行为，比如2010年，国家保障性住房建设计划中共需投入1676亿元，其中中央投入493亿元，只占29.4%；地方配套1183亿元，占70.6%，导致地方政府落实相应的配套资金压力很大。在目前中央与地方财权—事权不相匹配的背景下(大致为中央财权六成、事权四成；地方事权六成、财权四成)，中央与城市居民要求不断改善民生、增加保障房供给力度、提高公共服务质量，需要地方政府有充足的财政保障，这容易造成地方政府财力不足，而只能靠招、拍、挂更多的城市土地进行资金平衡。正因为地方政府主要依赖“土地财政”来弥补资金缺口，使得城市政府难以主动放弃高额的土地出让收益，因此会尽量降低保障性住房地块的机会成本，遂将保障房项目集中安排在地价相对较低的城市偏远地区(图1)。
图1 城市保障性住房空间分布的成因机制分析
3 保障性住房集中建设在偏远城区的社会弊端
3.1 标签化与固化社会阶层分异
居住空间分异是社会阶层分异以后必然出现的空间结果，而城市保障性住房的空间格局，将加剧这一分异趋势。房地产市场经济背景下，不同阶层的城市空间博弈越来越表现为一种“丛林法则”，即资本拥有者间弱肉强食，富有者占据城市中心和优质区位，贫穷者被市场“离心力”甩到城市边缘。
城市住房具有长久的使用寿命，城市空间居住格局一旦形成便很难改变，特别是低收入群体，越来越缺乏迁居能力，一旦被安置在城市边缘的保障性社区，相当长的时期内将固定居住在那里，容易形成特定的“地缘文化”。城市边缘的保障性社区将原来分散居住的有相同境遇的人集中起来，他们在经济收入、价值观念、生活方式、工作状况等方面具有一定共性，并且与其他区域居民存在显著差异。这种差异通过空间上的集中变得具有易识别性，并经过区域固化成为低收入群体的身份标签，通过一定时间的积累就会形成显著的地缘文化，容易产生地域歧视与群体歧视。这种标签化的排斥机制，将迫使低收入群体越来越偏离社会主流价值观，甚至与社会主流价值观相对立，由此，弱势群体必然从标签化走向整体的边缘化，再从边缘化走向贫困化[3]。
3.2 阻碍贫困阶层代内与代际社会流动
保障性住房的空间格局表面上看是物质空间的概念，但其本质却是社会资源和发展机会的分配问题。空间分配不公将导致社会资源与发展机会分配不公，这无疑将导致贫困的延续。英国城市学者彼得·霍尔(Peter Hall)曾言道：高速发展的中国城市，当务之急是帮助最贫困的公民融入主流社会[4]。可现实的情况却是：贫困者居住在城市边缘，就业机会却往往聚集于城市中心地区；严重依赖公共交通的贫困阶层居住在公共交通不发达的城乡结合部，不需要依赖公共交通的富裕阶层则居住在交通条件优越的城市中心地区。不同阶层居住空间严重“错位”的社会后果是低收入群体就业机会剧减，就业选择受到极大制约，通过就业改善其生活状况的可能性被降低。加上规模化集中居住的低收入人群生活范围相对封闭，与社会中上层群体社会交流与融合的机会锐减，阻碍了社会阶层间的理解、沟通和融合，造成代内向上层社会流动困难。
保障性住房空间布局所导致的更为严重的社会问题是代际社会流动受阻。城市社会公平具有横向与纵向两个基本的维度[5]，实际上被关注最多的是横向维度，纵向的社会公平问题则遭到忽视。现实生活中大批底层群体改变命运主要依靠代际流动来实现，而判断一个社会是否公平公正的标准之一，就是能够持续公平地向较低地位的社会成员提供向上流动的机会。教育可以说是阶层向上流动的重要手段，不公平的教育资源配置势必会影响阶层间的合理流动。我国城市中采取就近入学的“学区”制度，优质学校、师资等教育资源往往集中在城市中心地区，原本居住在城区的贫困居民被迫迁居到城市边缘保障性社区以后，由于教育资源的差异，穷人的后代接受的教育质量较低，一定程度上成为他们向上流动的障碍，更容易产生贫困的代际传递现象，导致更深远的社会后果。
3.3 容易形成贫民区并激化阶层矛盾
欧美城市发展经验证明，保障性住房的空间布局关系到社会的和谐与稳定，大规模低收入群体住宅集聚容易形成城市“贫民区”。以美国为例，1973年以前的公共住房以集中建设为主，导致这些地区呈低教育水平、低就业率、高犯罪率的明显特征，带来严重的社会问题[6]。至1974年，美国国会逐渐意识到城市社区正在面临的严重社会问题主要是源于低收入阶层在某些城市地段的集中。于是，美国住房政策进行战略调整，推行建立“混合收入居住区”模式，以缓解贫富、黑白居住区截然分离的状况，促进社会融合。同样由于社区布局偏远，降低了贫困居民的就业机会，英国的“Council House”政策和巴黎“住宅建设计划”等也都以出现大型“贫民窟”而告终。以上欧美公共住房的发展实践表明，高密度、高强度、边缘化的公共住房建设虽然能够在短期内提供大量低收入阶层住房并节约经济成本，但社会问题并未因此而得到缓解，若干年后这些地区都成为问题社区，一些社区更是在建成20年左右的时间后就被整体强制拆除。
大规模集中建设的公共住房强化了贫困群体不利的经济地位，贫困集中被认为是一个贫困再生产的机制，所涉及的个人和城市将承受高昂的社会经济代价。以上经验是城市化先行国家或地区经过数十年的摸索与反思得出的经验教训，当然也为此付出了高昂的经济代价和社会成本。反观国内，正在经历着相似的历史过程：一方面，市场经济发展和住房市场化的推行正引发居住的空间分化；另一方面，为解决房价过高造成的中低收入者住房难的问题，大规模的经济适用房和廉租房建设正在启动。虽然我国没有欧美国家那样严重的种族隔离问题，但我国大城市外来人口众多、贫富差异悬殊等现实问题同样昭示着保障性住房建设的复杂性。贫困群体聚居将极化城市居住空间的分异程度，导致社会动荡的因素增多，影响我国城市和谐发展[7]。为避免重蹈欧美国家集中建设公共住房失败的覆辙，当务之急是要对我国的保障性住房政策进行调整，不能走大规模集中布局的道路，更不能全部建设在城市边缘地带。而应采取小规模插花式布局，多选址在城市成熟地区，靠近就业地点或布局在地铁沿线等交通便捷的地方，促进低收入群体更好地融入城市生活，避免日后陷入被动的局面。
4 社会空间问题的治理途径
4.1 通过《住宅法》保障城市空间资源分配正义
在地方政府依赖土地财政、以市场经济原则经营城市土地的背景下，保障性住房被排挤到城市外围的空间格局很难改变。由于地方政府和开发商缺乏基本动力改变保障性住房布局结构，国家制定相应的法律自上而下进行强制性干预将是根本的解决途径。
在城市空间资源的分配正义方面，罗尔斯提出正义的“差别原则”理念值得我们借鉴，他强调应区分不同的社会群体并予以差别对待，通过正义的再分配政策，扶助弱者并尽量扩大平等和缩小差距。也即是说，政府在城市空间资源分配的过程中应重点保护弱势群体的利益。因为如果政府不保护他们，他们无法保护自己，而富人则可以经由房地产市场购买到空间资源。正因为住宅是具有不可替代性的特殊商品，必须以涉及更多公平、公正、保障等主题的住宅立法来维护“空间正义”[8]。
正在向全社会公开征求意见的《中华人民共和住宅法》(草案)中明确规定了廉租房和经济适用房在各城市中的建设比例，并以“实现住有所居”作为立法的根本目的。本文建议《住宅法》应在要求城市保障性住房供给数量的基础上，加入保障性住房在城市空间分布上的限制。例如规定保障性住房在城市不同区位的比例，特别是分布在城市主城区的最低比例。此外，可以要求在达到一定规模的社区内必须配套建设规定比例的保障房。宗旨是建议《住宅法》从保障“住有所居”升华为追求“住有宜居”，维护空间资源分配的公平、正义。
4.2 督促地方政府尽快认识保障性住房的社会价值
抛开地方财政紧张问题不谈，目前最重要的是尽快转变城市政府对保障性住房的思维定势。首先，建设保障性住房的意义绝不仅是提供基本居住空间那样简单，更重要的是降低弱势群体的生活成本，让他们有更多的资源和机会融入到主流社会。其次，地方政府不该将保障性住房建设视为毫无回报的纯财政负担，而应将其作为关乎社会长治久安的重要民生投资来悉心经营。因为城市住房是一种具有市场与社会双重属性的特殊商品，不合理的保障性住房空间布局是“市场失灵”的表现，将影响低收入群体获得基本社会服务，导致贫困的集聚与延续，增加社会失范风险。虽然表面上看，在城市偏远地段集中建保障房可以降低成本，但是考虑到长期的运营成本和社会成本则未必如此，对此，地方政府必须认真权衡。
事实上，国内一些城市已经意识到保障性住房空间布局的社会意义并开始采取行动。例如，南京市政府2008年从房地产二、三级市场直接购买4000套住房作为保障房，既没有影响周边房价，也不存在出现贫民区等社会问题；常州市为防止人为制造贫民区，于2009-2010年期间在市场上筹集8000余套公共租屋用于保障房，而且这些公共租屋均分布在常州成熟社区周围等城市优势地段。南京与常州的相应举措值得各地政府学习，然而，依赖地方政府自发自觉的改革保障房供给模式毕竟难以普及。彻底改变保障性住房空间布局问题的关键，是约束和引导地方政府和开发商改变其行为模式。例如通过强制性规定保障性住房供应总量与空间结构的双重指标；通过将地方政府住房保障职能与政绩考核标准挂钩；通过中央政府和市民上下两个层面对地方政府履行住房保障职能进行监督；通过积极争取中央政府的财政支持以激励地方政府；通过地方政府提供政策优惠以激励开发商等手段，强迫、鼓励地方政府与开发商产生在城市优势地区建设保障房的动机与热情，城市保障性住房的空间格局才能向我们期待的方向发展。
4.3 鼓励配建模式与混合居住缓解社会阶层矛盾
国际保障性住房发展经验表明，大规模集中建设低收入社区，将贫困群体和中等收入群体隔离开来不利于社会的稳定，并容易导致贫民文化的产生，而混合居住将不同收入群体聚集在一起，这将会给社会稳定带来积极的影响[9]。在居住项目内配套建设一定比例的保障性住房，已成为很多国家普遍采用的保障性住房建设的有效途径[10]。欧洲国家保障性住房的建设普遍经历了由集中到分散、由整体开发到开发配建的转变过程。比如英国要求新的住宅建设项目配套建设占总量15%～50%的低收入居民住房；德国政府要求新建住宅区必须用20%建造福利用房；法国规定建设廉租住房比例约为总住房面积的15%～20%等。而美国混居政策的实施增加了弱势群体改善自身状况的机会，尤其是贫困者后代的发展机会得到明显改善，其积极的社会效果为我国城市实现社会融合提供了有益的启示。
未来我国城市的居住空间格局应该贯彻阶层有机融合的原则，在政策上和城市规划布局上鼓励各阶层居民适度合理的混合居住[11]。与相同收入群体同质居住的模式相比，不同收入群体混合居住的模式有助于降低低收入阶层居民和其他收入阶层居民的社会距离，并有助于缓解低收入阶层居民的自我孤立和自我隔离问题[12]。本文建议各级政府根据自身情况，将保障性住房集中建设模式向社区配建模式转变，并作为具有强制性的长期政策来执行。例如武汉市2010年起规定不再成片开发经济适用房，各种楼盘都必须拿出一定比例作为保障性住房，目的是促进各阶层共享公共资源，避免高低收入群体间产生心理隔阂。
但是需要注意的是，倡导保障房配建与混合居住模式需采取可行的方案，混合居住并不是意味着要在同一幢住房中进行阶层混合，也不是说必须在每一个地块中都要配建保障性住房。因为不同阶层居民在收入水平、消费能力和生活方式等方面存在差异，生硬地混合在一起将造成居民心理上的隔膜而达不到期望的效果。不同阶层分区居住是城市居住空间演化的主流与必然，但为了促进阶层的融合，解决贫困集中的问题，避免社会排斥和隔离现象的出现，以政策、规划等手段干预城市空间分异过分凸显也应是地方政府的职责所在。比较合理的方案是大混居、小聚居模式，即在较大区域内混合布局各种类型的住房，相似社会属性的居民在小规模组团内聚居的空间配置方式。在保障性住房的空间布局上，就是要坚持在城市不同区位开发小型化保障性社区，或者在较大的商品房项目中安排部分组团作为保障性住房，使不同定位的居住地块相互交织、有机融合。这样既能够促进阶层间的接触和交往，防止教育、医疗等公共资源的分配不公，也可以使不同阶层之间保持一定的距离，满足贫富阶层居民都存在的社会心理需求。
5 结语
城市保障性住房问题绝不仅仅是一个经济问题，更是一个重大的社会问题。保障性住房规划必须遵循社会公平和公正的原则，避免以经济效益作为唯一的供给和布局准则。当然城市规划不可能解决所有的问题，在社会保障住房的供应方面尤其如此。这就要求各级政府以社会和谐与公平公正为价值理念、以低收入群体尽快融入主流社会为最终目标来统筹安排保障性住房。中国的公共住房供给制度已经由计划经济时期的一种福利转变为市场经济时期的一种社会救济手段。我们要清醒地认识到，低收入者同样具有尊严，要警惕保障性社区歧视文化的出现与贫困文化的再生产，警惕政府以经济效益为准则，短视的保障房布局政策可能导致的复杂社会问题的出现。城市保障性住房不是政府财政的负累，更不是对城市低收入者的救济与施舍；保障性住房是一种具有重要社会意义与政治意义的城市社会投资，影响着城市社会的和谐与稳定。因此，我们必须认真权衡城市保障性住房的空间布局问题。