西部大开发中小城镇建设的政府管理，本文主要内容关键词为：大开发论文,城镇建设论文,西部论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实施西部开发战略，强化西部在国家政治、经济格局中的战略地位，有利于增强我国的综合国力，有利于抵御各种外来压力和风险，有利于使我国社会主义建设大业长盛不衰。没有西部的现代化就没有全国的现代化，没有西部资源的支撑，我国国民经济就缺乏强大的后劲。西部现代化建设进程中，如何实现缩小东西部地区之间的发展差距，实现区域经济协调发展和社会稳定，达到全体人民共同富裕的目标，加大西部地区城市化发展力度，加强西部地区小城镇建设是重要途径。小城镇是城市化进程的依托，小城镇建设给西部地区经济发展，城市的繁荣提供了很好的契机，加快西部地区小城镇建设对西部开发有着很好的推动作用。
一、西部开发要求加强小城镇建设
小城镇一般包括两个层次：第一个层次，指国家批准的建制镇，包括县政府驻地镇和其他建制镇。它们是小城镇的主体，规模较大，非农产业较为发达，吸收劳动力的能力较强，城镇功能较明显，属高层次的小城镇。第二个层次，除了建制镇以外的乡人民政府所在地和国营农牧渔场所在地等达到一定规模的集镇，这类小城镇分布较广，大多数规模较小，非农产业发展水平低，对农村经济和社会发展的影响比第一层次要差得多。由于集镇不包括在中国法定的城镇统计范围之内，因此通常意义上的小城镇均指建制镇。
西部大开发，是为了遏制和缩小地区发展差距，实现区域经济协调发展和社会公平的目标，加快西部发展，逐步缩小各地区之间的发展差距，最终达到各地区经济普遍繁荣和全体人民共同富裕。要达到西部地区经济繁荣就必须加快其发展，加快西部地区城市化的进程。小城镇是西部地区城市化进程的依托，只有加快小城镇建设。才能推动西部地区城市化进程。
第一，小城镇在我国城市化建设中起着举足轻重的作用，是城市化的“推进剂”，对推进我国城市化所起的作用不可低估。世界经济发展的历史表明，城市化是一国经济现代化的必经之路。据世界银行专家估计，城市化水平每提高一个百分点，至少能带动GDP增长1.5个百分点。改革以来，我国的城市化开始加速发展，城市化水平20年间提高了12.5个百分点，是前20年的5倍。城市化的快速发展主要得益于小城镇的大量兴起。城市是经济的载体，城市化的高低，决定着区域经济的强弱和区域经济的兴衰。东部沿海地区经济发展之所以快于西部地区，一个重要的原因就是东部沿海地区城市化进程的加快，城市比较密集，出现了众多的城市群，城市带。而西部地区则人口稀少，城市分散，难以形成城市的极化效应和扩散效应。据统计，东部沿海地区只占全国国土的13.56%，却集中了41.28%的人口，54.6%的特大城市，46.7%的大城市，41.5%的中等城市，53.65%的工农业总产值。而西部地区占全国国土的57.56%，却只有9.42%的人口，22.7%的特大城市，10%的大城市和15.9%的中等城市，5.81%的工农业总产值。这一鲜明对比足以说明城市聚集的极端重要。西部地区城市化水平仅达到14%，低于全国平均28%的水平，要加快西部城市化进程，重点应放在发展中等城市和小城镇上。
第二，小城镇是农村经济和社会发展的“经营载体”，为乡镇企业的集聚和集约化经营提供了“物质载体”，小城镇的发展以比大中城市少得多的成本解决了就业问题，同时，在我国目前内需不足的情况下，刺激国内需求成为一项重要任务，而城镇的建设本身就是一个巨大的投资需求；而且由于小城镇的发展能满足7个需要，农业集约经营的需要、乡镇企业升级的需要、改变农民消费方式的需要、扩大内需的需要、发展第三产业的需要、建立统一市场的需要、两个文明建设的需要。因此，发展小城镇是推进乡村城市化的突破口。
第三，小城镇是介于城市和乡村之间的生产经营活动场所和居民居住点，它具有其他规模的城市所不可替代的作用，尤其对于我国西部地区的某些地方地形地貌复杂，缺乏构筑大中城市的必要条件，在这些地方小城镇有顽强的生命力，即使到了我国经济高度发达的时期，它仍具有作为城市和乡村辐射和吸引功能的二传手作用。
第四，小城镇建设是西部开发战略中基础设施建设的重要内容，是西部开发战略中题中应有之义。西部开发战略中，中央政府制定的投资重点之一就是加快西部地区的基础设施建设。而小城镇是基础设施的基础，没有小城镇这一载体，其他交通、通讯、教育等也无从谈起。因此，加强小城镇建设符合中央西部开发战略的要求。
加快西部地区经济的繁荣和发展就要求加快西部地区城市化进程，就需要大力加强西部地区小城镇建设。在西部地区小城镇建设中充分发挥好政府的职能，在科学规划的基础上科学管理好小城镇是西部大开发的基础。
二、西部小城镇建设中对政府管理的要求
1.管理是西部小城镇建设中政府的主要职能
政府作为小城镇建设最重要的主体，担负着确定战略、科学决策、编制规划、组织实施、检查监督等一系列重要职责。随着西部大开发战略的实施，加快西部地区城乡建设步伐，进一步实施其规划战略，加快建设步伐，加强发展全过程的管理显得非常重要，因此，在西部大开发中，适应小城镇现代化发展的要求，应当首先加强小城镇的管理。
首先，科学的管理贯穿于西部小城镇发展的全过程。西部地区由于一些地方地形地貌复杂，缺乏构筑大中城市的必要条件，小城镇发展迅猛，同时西部地区一些具有优秀民族文化特色，风俗古朴的小城镇面对那些更大、更富有、更有诱惑力的大中城市，仍有其自身顽强的生命力，因此加强这些小城镇的管理对西部的建设有着非常重要的意义。这些小城镇承担着我国西部乡村城市化的重任，加速了我国西部城市化建设的步伐，在这些小城镇建设中，管理贯穿于全过程。只有加强管理，政府才能充当好西部开发中政府在统一规划下应发挥的作用，也才能加快建设的步伐。
在小城镇规划、建设和管理三者之中，管理是贯穿始终的。规划是西部小城镇管理的首要职能，通过小城镇规划，探究小城镇发展方向、适度规模、合理布局，综合安排小城镇各项工程建设，对西部小城镇发展有着计划和调控作用。而这种作用的发挥只有通过小城镇管理的有效介入才能实现，从这个意义上讲，规划管理比规划制定本身更为重要。至于规划实施以后，就更需要管理，否则一切规划就变成一纸空文。西部开发中小城镇建设，如果没有严格的管理，建设质量本身就得不到保证，还会带来很严重的后果，如当前突出存在的建筑工程质量不高，居民住宅偷工减料，质量低劣等问题，主要根源就是在于对建筑商、建筑队伍缺乏强有力的管理监督，制度不健全，管理人员不尽职等。
其次，小城镇管理是保证西部小城镇发展有序运转的润滑剂。小城镇是农村社会生产力发展的产物，是一个复杂的动态系统，特别是西部地区，城市化水平不高，工业发展相对落后，人的素质不高，因此这一动态系统要启动运转，必须解决小城镇人的因素和其他物的要素的有机结合，解决小城镇各个系统的协调有序，其根本的动力就在于管理，管理是保证小城镇动态有序运转的润滑剂。通过加强政府的管理，在西部小城镇建设中正确处理人和物的关系，专业管理与综合管理的关系，整体利益、长远利益和局部利益、眼前利益的关系，从而科学解决小城镇运转中面临的一系列问题，如城镇的建设、交通、通讯、教育、就业、治安、居民住宅、供水、供电、供气、环境保护、污水垃圾处理及市民多方面的生活需求的满足等。才能充分发挥好政府在小城镇中的作用。
第三，小城镇管理是寻求西部小城镇建设和发展的事半功倍的有效途径。建设好一个小城镇不容易，管理好一个小城镇更难。因为西部小城镇都与农村紧密联系，受传统的习惯势力、工作方法和生活方式的影响，加上管理人才缺乏，居民素质不高。所以，在西部小城镇中原有管理普遍十分薄弱。实践证明，管理出效益，管理出效率，小城镇管理搞得好，可以少花钱，多办事，管理滞后，甚至只抓建设，不顾管理，就会浪费财富和资源。西部大开发中，小城镇建设重点应避免“越建设，越发展，越赔钱”的怪圈，立足小城镇管理现实，加强管理，科学管理才能使西部抓住大开发的机遇，为加速城市化步伐，寻求小城镇建设和发展的事半功倍的有效途径。
2.管理现代化是西部小城镇建设的关键
既然管理是西部小城镇建设中政府的主要职能。加强管理，科学化管理也就成了政府在西部开发中小城镇建设的主要任务。要充分发挥好小城镇建设中政府管理的作用。还必须克服传统观念的束缚，寻求管理观念的现代化，管理体制的现代化，管理方式的现代化，管理手段的现代化。
(1)要转变观念，把市场机制引入政府管理。在市场经济条件下，城镇发展的过程已不是一个政府计划和行政控制的过程，而是一个经济社会自然变迁的过程，要打破各种不利于发展的体制束缚，克服以往小城镇建设中等、靠、要的观念，坐等财政拨款；在经营管理中高度集权，垄断经营和习惯于直接管理和行政干预；在建设管理方面形成的各自为政、分散建设的观念，最终结果导致小城镇建设中封闭式的小城镇建设格局，既造成了投资的浪费，又不利于社会化分工和集约化经营，同时也影响了小城镇功能和社会化服务体系的建立；在市政公用事业方面违背等价交换的原则，形成了福利型、无偿使用的观念，市政企业内部吃“大锅饭”思想严重，职工缺乏竞争观念，效率低下等，为此，加快西部城镇城市化进程中小城镇建设必须彻底摆脱传统观念的束缚，解放思想树立市场观念、竞争观念、效率观念，把市场机制全面引入政府管理。
(2)要引入现代化的管理体制，要实行统一管理和分层管理相结合的领导体制。统一管理主要是加强对供水、供电、供气、通讯、消防、环境卫生、教育等公用事业的管理，加强对新区建设和旧镇改造的综合开发。但统一管理并不意味着一切活动都由镇政府来决策和扶持，在统一管理的前提下，仍然需要进行两级管理：微观管理。即街道办事处或居民委员会对社区的自治管理；宏观管理，即镇政府对全镇整体的动态因素的管理。统一管理必须以充分发挥街道、居委会在城镇管理中的主体作用为基础，而微观管理又不能游离于乡（镇）长的决策之外，必须接受城镇政府的统一指挥和协调。
(3)管理方式上必须从单一的行政管理向依法综合性管理转变。行政管理是依赖行政措施诸如命令、指示、规定、计划、规章、制度等方式，对小城镇管理对象施加影响，进行控制。它具有使用要素集中统一，便于管理职能的发挥，有利于处理特殊问题和突发事件。它的不足是权力集中，垂直领导，不利于管理对象各要素主动性的发挥，不利于各要素间的横向联系，而且管理效果取决于领导者的素质，随意性较大。因此，在小城镇管理现代化中，行政管理应与经济、法律和教育等方式相互联系，互为补充，多管齐下。要应用经济方法来管理小城镇，不仅管理小城镇经济要运用经济杠杆，而且管理小城镇社会也要依靠经济的手段，促使居民及法人团体遵守各种行政规定。另外，要善于运用法律方法来管理小城镇。“以法治镇”，运用法律的手段来加以管理，这应是小城镇现代化管理的战略选择，也是管理方式文明进步的重要标志，小城镇管理法规应该具有科学性、可行性、统一性和稳定性，不能朝令夕改，法规一旦制定，就必须具有普遍的约束力。小城镇管理现代化还必须善于运用教育方法。要通过报刊、广播、电视等媒体，向小城镇居民和单位宣传政府关于小城镇管理方面的方针、政策和法规，强化管理意识和责任感，共同遵守其规章制度。
(4)小城镇管理现代化还必须运用现代科学技术。面对越来越多的社会事务和瞬息万变的大量信息，小城镇管理如果仍按常规的方法去处理，显然不能适应社会化大生产和现代化发展的需要，因此，应逐步引入系统科学、信息科学、计算机先进科学技术手段，加强各种信息收集、储存和使用的科学化、自动化、合理化；打破各单位微机系统自我封闭的限制，提高使用效率，建立统一灵敏的计算机网络系统。
三、西部小城镇建设中政府管理的对策研究
西部地区由于自然地理、经济条件不同于东部沿海地区，小城镇建设较东部沿海地区有所不同，政府的管理应根据不同情况，制定不同的管理对策。
首先，政府管理要到位，要处理好战略、规划、建设的关系。在西部小城镇建设中要达到政府管理的高水平，就要处理好战略、规划、建设的关系，根据实际情况制定西部小城镇发展战略，在小城镇发展战略的指导下制定小城镇规划，以小城镇规划为依据对小城镇建设进行宏观调控，战略、规划、建设三个环节只有高度统一，小城镇管理才能达到高水平。实现政府管理的现代化，提高政府管理水平，必须从战略、规划、建设相统一的高度，在研究制定小城镇科学发展战略的基础上，实现小城镇发展战略和小城镇规划的衔接，充分发挥政府的主导作用，使西部小城镇建设纳入统一有序的进程中。
西部小城镇建设中要科学编制规划，建设充分体现西部自然及人文特色的城镇。科学的小城镇规划，应当同本地区经济社会发展战略及长期规划相衔接，必须树立小城镇规划是个大系统的观念，进行市县统一规划，把整体规划和分层次规划结合起来，科学的小城镇规划，应当是全面协调的发展规划，规划协调应科学把握和体现经济效益、社会效益和生态效益的关系。小城镇的规划应本着节约用地，有利于乡镇企业相对集中和集贸市场建设，有利于农村劳动力转移和为农民进镇创造良好的生产和生活环境的原则。以治散、治乱，提高乡村工业聚集度为中心，做到：第一从市、县的总体发展规划出发，把握城镇发展的方向及目标，适当归并调整部分镇（乡）行政区划，避免局限于现行的行政区划，乡乡建镇的局面；第二可操作性与超前性相结合，既能满足当前社会经济的需要，又要为未来的发展留有充分的发展余地；第三因地制宜，突出自然及人文特色，充分发挥各地区位、经济、社会等各种优势，避免小城镇建设低水平重复趋同，建设具有西部自然及人文特色的城镇；第四合理布局城镇的功能区块，避免城镇过度拥挤在主要交通干线两侧呈条状发展的格局。
第二，政府管理要规范化，要处理好直接管理和间接管理的关系。要加强小城镇建设的管理，政府的行为就必须规范化，重点是规范县、镇、乡政府行为。政府管理的核心应由以往的直接管理转变到间接管理上来，这就规范了政府的管理职责，即规划、完善法规，提供必要的基础设施，编制中长期城镇体系发展规划，编制相应的开放用地规划，建立小城镇建设管理机制，建立和完善小城镇建设、发展的各类配套政策，包括用地政策、产业政策、基础设施政策、户籍政策、人口政策、财税政策、住房政策、就业教育制度等措施。政府在设计、制定、推出这一系列小城镇政策措施、管理措施时，应考虑政策效应、管理效应、经济效应，更为重要的是，应考虑这种效应对全局、持续发展是否有利。
第三，管理要科学，要处理好经济管理和社会管理的关系。在西部小城镇建设中，政府的管理要克服那种重视经济管理，而忽略社会管理的现状，小城镇政府管理要贯彻经济管理与社会管理并重，在突出以规划和建设管理为核心的经济管理的同时，还必须把搞好小城镇社会管理放到重要位置。首先是小城镇人口增长和流动的管理。这关系到小城镇发展规划、空间布局和教育、就业等方面的安排，特别是流动人口的管理，即要管住，又不能管死。其次是小城镇治安管理。这关系到小城镇形象和投资吸引力。一个治安状况不好的小城镇，别人是不会来投资和旅游的。第三是小城镇市容卫生管理。市容卫生是小城镇的一面镜子，它折射出的是小城镇市政管理和精神文明建设的水平，关系到小城镇居民的精神面貌和道德状态，关系到居民素质的提高和进镇农民的个人城市化。
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